政策精准性视角下乡村青年教师激励的双重约束及改进

王 红

(东北师范大学中国农村教育发展研究院，吉林长春 130024)

青年教师注一直以来，关于青年人群的统计口径略有差异。2017年4月13日，由国务院印发的《中长期青年发展规划(2016-2025年)》将14～35周岁之间的人群定义为青年。结合既有研究对青年教师的界定以及教育统计年鉴中的年龄分段，本文中的乡村青年教师特指在乡镇及以下义务教育公办学校任教，且年龄在35岁以下的教师群体。是农村教育可持续发展的中流砥柱，是保障农村教育公平、提高农村教育质量的关键。[1]鼓励有志青年在农村以及边远地区为国家教育事业建功立业，是乡村教育可持续健康发展的战略重点。一直以来，青年教师的显性失序流动与隐性潜在流动是乡村教师队伍建设的难点和隐患。虽然自《乡村教师支持计划(2015-2020)》(以下简称《支持计划》)实施以来，乡村教师队伍建设在补充渠道、生活待遇等方面的境况得到改善，但政策工具并未对乡村教师群体进行内部细分，在回应乡村青年教师现实利益诉求上依旧存在政策盲点。2018年《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》中明确提出“拿出务实举措……关心乡村青年教师工作生活，巩固乡村青年教师队伍。”[2]因此，精准识别并有针对性地解决乡村青年教师特有的工作和生活困境，应成为接下来乡村教师队伍治理的着力点所在。

为了较为全面客观地了解乡村青年教师的工作和生活境遇，获取《支持计划》实施后乡村青年教师的反馈，课题组于2017年在对地方《支持计划》实施办法政策文本分析的基础上，对浙江遂昌县[注]在调研地点选择上，课题组根据经济区划、城镇化水平、民族分布、地理环境、人均受教育年限等因素对全国31个省(区、市)(港澳台除外)进行聚类分析，在结合地方落实《支持计划》典型经验的基础上，东部选择浙江遂昌县、中部选择江西弋阳县和湖南永顺县，西部选择云南绥江县和宁夏海原县5地。等5地24个乡镇47所学校进行了实地调研，通过问卷与座谈会两种形式收集了乡村青年教师对《支持计划》实施的感受与现实诉求，回收问卷2314份，现场访谈70余人。本文使用SPSS16.0对调查数据进行了统计分析，并结合座谈会中对乡村青年教师现实诉求的记述，以期为提升乡村青年教师的政策激励效应提供改进思路。

一、《支持计划》对乡村青年教师的激励限度分析

为了解《支持计划》实施对乡村青年教师的激励效用，本次问卷采集了乡村青年教师在《支持计划》实施后对工作付出的感受及流动意愿的数据，结果显示，《支持计划》的实施对乡村青年教师的激励尚不足以使其“静心育人”，潜在流动隐患依旧较大。

首先，在“《乡村教师支持计划》的实施是否使您的工作付出得到了认可？”一题中，有24.11%的青年教师选择“得到了足够认可”，48.62%的青年教师选择“得到了部分认可”，另外27.27%的青年教师并没有感受到《支持计划》对其工作付出的肯定。人对肯定的要求在人的整个生命过程中，始终居于最高地位，具有统摄整体的作用。从宏观人类学的意义上看，人的一切政治、经济和文化的存在都是人肯定自己的工具。[3]乡村青年教师对工作付出是否得到认可的判断即是对肯定要求的一种显现，《支持计划》的实施仅在四分之一的青年教师群体中实现了完全肯定的意义，而选择不完全肯定或者没有肯定的青年教师不仅仅是对当前工作付出与回馈之间非均衡分布的主观表达，更深层次的则是对《支持计划》在政策设计上的某种缺位与不足的反映。

其次，在“《乡村教师支持计划》实施后，您留在乡村任教的意愿如何？”一题中，愿意留在乡村任教的青年教师比例为57.86%，超四成青年教师潜藏流动风险。乡村青年教师的留任意愿不仅影响乡村教师队伍的稳定性，更代表了该群体能否安心从教、静心育人，影响青年教师对教育教学工作的积极性，而一个对教育教学工作缺乏积极主动性，不能全身心投入到教育教学工作中去的教师，是鲜有教学成功的体验的，[4]这不利于青年教师的专业发展和乡村教育质量的提高。乡村青年教师的潜在流动隐患反映出当前的政策激励尚未达到“稳定师心”的效果。

二、政策精准性视角下乡村青年教师激励的双重约束

新时代以来，以“人民为中心”的国家治理理念，以民众需求为导向的治理逻辑要求国家治理实践与民众需求的精准匹配。[5]而民众的合理需求能否得到满足，则主要体现在政策工具与民众利益的匹配度上，这也是衡量政策精准性的关键指标。由于乡村青年教师在工作实践、生活需求以及交往方式等方面与上一代的乡村教师相比存在明显的异质性与利益偏好差异，导致当前乡村青年教师治理政策精准性不足，存在供给和需求两侧的双重约束。

(一)供给侧约束：政策着力点与乡村青年教师现实需要的非对称分布

由于中央及地方《支持计划》政策的着力点与乡村青年教师群体现实情况、利益偏好的非对称性，导致对乡村青年教师的治理存在政策供给侧约束。

1.职称倾斜政策点与青年教师教学实践的耦合性弱

在问及乡村青年教师对《支持计划》比较关注的政策举措时，有73.55%的教师选择了职称倾斜，居于首位。当前中央及地方《支持计划》中职称向乡村教师倾斜的政策点主要表现在评聘条件和评聘机会两方面。[注]在评聘机会方面调整了岗位结构比例，一定程度上扩大了职称职数；在评聘条件方面取消了对乡村教师职称评审外语、论文的刚性要求，一些省份还在此基础上进一步放宽了其他方面的限制条件，如取消对计算机成绩的要求、降低对获奖表彰、优质课、课题立项等方面级别的要求以及达到任教年限直接晋升等创新性举措。然而在座谈会中，青年教师对职称问题的情绪依旧强烈。据反映，教师的教学成绩、评比获奖成绩等均是职称评定的重要指标和加分项目，与县城教师相比，农村教师工作量比较大，根本无暇参加比赛，晋升职称的难度也就更大，并且连续任教满15年或20年直接参评的倾斜项年限过长，与他们相距甚远。另有音体美等小学科教师反映，职称评定需要满足公开课以及课时量等方面的硬性要求，相对于语数等主要学科的教师，音体美等小学科教师上公开课的机会少，教学课时量有限，难以达标，评定职称较为困难。譬如某调研地中小学教师职称改革方案中要求小学专任教师年均完成教学课时量500学时，而该地有教师表示“即便把全校的课都上了，也完成不了目标”。可见，职称评定条件还缺乏对学科及乡村教学实际的考量，职称倾斜政策点与乡村青年教师教学实践的耦合性较弱。

2.生活补助标准与青年教师在校生活成本的弱平衡性

乡村青年教师对物质奖励的期待仅次于对职称改革的期待，此次调查中有55.62%的青年教师选择期待获得物质奖励。乡村教师生活补助政策是《支持计划》中最典型的物质激励形式。2017年全国乡村教师生活补助标准已达人均322元/月[注]据《教育部办公厅关于2017年乡村教师生活补助实施情况的通报》(教师厅函〔2018〕4号)的数据显示，2017年乡村教师生活补助标准为322元/人，其中，人均月补助标准为400元以上的占27.27%，200～400元的占68.18%。参见：教育部办公厅关于2017年乡村教师生活补助实施情况的通报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7030/201803/t20180319_330488.html。，而调研数据显示，乡村青年教师的人均交通费支出为187.32元/月，人均伙食费支出213.50元/月，二者合计400元以上。很显然，就平均水平而言，当前生活补助标准不足以抵消青年教师的在校生活成本。乡村青年教师正处于结婚成家、赡养子女的人生阶段，在“向城性”的生活与消费方式下，日常生活消费已然很高，“入不敷出”的生活补助不足以满足乡村青年教师对物质奖励的期待，很难对乡村青年教师的稳定起到实质性激励作用。访谈中青年教师普遍反映工资低、收入少，不如公务员的工资待遇，甚至有教师表示“出去逛街都不敢说自己是教师，更不敢说自己在乡镇当教师……”，特岗教师抱怨情绪较为明显。

3.村小及教学点青年教师的居住环境有待改善

《支持计划》虽然对边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍的建设提出了明确要求，但由于现实条件的约束，当前教师周转宿舍建设仅在乡镇一级进行，尚不能落实到村小教学点一级，导致村小及教学点青年教师的日常住校环境极为简陋。笔者在实地调研中发现，村小及教学点的青年教师因无专门的教师宿舍，只能住在由学校闲置房间改造的宿舍里，环境简陋、条件艰苦。调研数据显示，75.89%的村屯青年教师对住宿条件的评价一般，认为住宿条件艰苦的青年教师比例达39.92%，比乡镇学校高出17.24个百分点。此外，村屯和乡镇之间存在一定的空间距离，即使周转宿舍能够保证村小及教学点教师的需要，每天往返通勤对于青年教师而言亦是不便。可见，村屯及教学点青年教师的居住环境亟需得到政策关注。

(二)需求侧约束：乡村青年教师激励存在的政策盲点

社会个体和群体总是处于一定的社会时空中，不同的社会时空对于其行为、思维等产生不同的影响。[6]新一代乡村青年教师成长的社会背景和面对的乡村生态环境与上一代教师存在明显差异，其带有时代特点的现实诉求尚需政策关注。

1.家校空间分异带来的亲情分割亟待解决

当前多数乡村青年教师虽来自乡村，但大多接受过高等教育，这也就意味着其读书工作的空间位移经历了“乡村—城市—乡村”的螺旋式切换，深受城市化洗礼的乡村青年教师，越来越多选择在县城安家落户。在宁夏海原县调研过程中了解到，已经结婚成家的乡村青年教师多数在任教学校所在的县城或临近县城买了房子，形成了“工作日住校，双休日回家”的家校空间两地化的工作生活模式。这种家校空间分异衍生了已婚青年教师夫妻分居、亲子分离的次生现象，女教师对这一问题尤其关注。如访谈中有教师说：“并不在乎那500元的补助，关键是孩子太小，一周只能回家一次，自己家的孩子都成留守儿童了！”这种违背常理的异化存在，严重影响青年教师安心从教。尤其在当前青年女教师占多数的教师队伍结构中，家校空间分异带来的亲情分割已成为影响乡村教师队伍稳定的隐患。而就当前中央及地方层面的《支持计划》文本来看，除宁夏外，其他省份并没有针对此问题的具体政策表述。[注]针对普遍存在的乡村教师家校异地、夫妻分居问题，宁夏回族自治区的《乡村教师支持计划》中提出了乡村教师夫妻双方均在同一县域内工作的，在自愿的情况下，由市、县(区)负责选调一方到离家较近的学校工作的政策举措。

2.多学科教学与同侪缺位衍生的知识短板需重视

教师的专业发展除职前培养积累和职后培训提升外，与个体自我意识、工作生态、组织氛围、同侪影响、制度支持密切相关。城镇化冲击下的乡村学校，教师结构性缺编，多学科教学是乡村教师尤其是青年教师的普遍工作状态，教学生态环境比较复杂，影响青年教师对专业发展的追求。一方面，表现为教非所学下的教学知识短板。已有的调查研究数据显示，乡村教师通常在教育教学过程中面临同时教授两门及以上学科的教学任务，尤其在村屯地区多科教师比例已达到73.82%，职前分科培养与职后全科教学的现实矛盾造成了乡村教师的知识困境。[7]正如访谈中有的教师所说：“像我是很喜欢当美术老师，比如学校的美化环境、对于学生美术兴趣的培养等，我是很有重点，但现在我的重心要分担在很多方面，我要管英语成绩、数学学习成绩，我都想教好，但是我的精力分散很多。”可见，多学科教学挑战着青年教师的知识容量和广度，影响青年教师专业特长的发挥以及专业成长的速度。另一方面，表现在同侪交流共享共进的成长机制缺位。教师同侪之间交流学习有助于青年教师的快速成长。调研中发现，乡村青年教师渴望同侪之间的交流学习，渴望获得相对专业的指导，但同一学科教师数量极其有限，几乎无同伴共同探讨专业教学事宜或开展学科组教研活动。此外，即便可以交流，但受时间制约、学识水平等因素影响，短暂浅表的交流难以发挥实质作用。如有的青年教师提到：“年轻教师想研究课题，但是没人会，没人指导；老教师不知道，没办法教，没有这个能力。”

3.孤岛式生活造成的婚恋及社会交往尴尬待关注

人的属性是自然属性、社会属性与精神属性的统一。[8]良好的人际交往和社会互动是人生存和发展的客观需求，然而，受乡村社会客观条件、人文环境和社会交往生态的制约，乡村青年教师面临着一般性人际交往困境与择偶交友困境。从一般性人际交往看，乡村学校与乡村社会的不良互动，导致乡村学校成为一座孤岛，悬置在乡村社会之外，乡村青年教师的生活也演变成孤岛式生活，对内与乡村社会互动无力，对外与外面世界沟通受阻，造成了青年教师的人际交往困境。对内表现在，随着城镇化进程打开乡村社会的大门，乡村社会经历了从封闭同质到开放异质，从伦理本位到利益本位，从治理性危机到伦理性危机的转变过程。社会风气与各种文化性问题日益凸显，农村的精神生活陷入虚无状态。[9]精神生活的荒芜加剧了乡村社会的冷漠，“打工潮”的泛起导致乡村社会“人气不足”，加之与村民、家长之间的文化隔阂，导致青年教师在乡村社会的人际交往对象有限，人际沟通不畅。调研过程中，有教育行政人员表示青年教师“精神生活贫瘠，只能玩手机，周围都是老人，年轻人待不住。”对外则表现在，乡村地区交通不便、网络不发达、经济水平有限，缺少适宜青年人的交往方式，乡村青年教师的外出、交友等事宜受到限制。从择偶交友方面来看，据北京师范大学2011年调查数据显示，70.82%的乡村青年教师未婚。同时乡村女教师的数量持续增加，女教师的婚恋难问题日益突出。[10]一方面，女教师在选择结婚对象时会考虑对方的经济条件，乡村有单位有学历的适龄男性较少；另一方面，工作忙、交际范围窄、交友机会有限，造成了乡村学校“剩女教师现象”。而男性教师数量虽少、但收入较低，也同样存在着择偶难的困境，如访谈中有女教师提到：“我不会选农村男教师做男朋友，男教师3000元怎么养家，社会对他的认知感不高。”

三、破解乡村青年教师激励困境的政策选择

顺应“精准时代”的诉求与挑战，“精准性”理应成为公共政策的“应然属性”和“显著标签”。[11]提升乡村青年教师激励的政策效应需结合乡村青年教师面临的主要矛盾，调整政策倾斜点，补齐政策盲点，分类施策以实现精准治理。

(一)构建以“关键需要”为首要任务的治理方略

一项公共政策的制定与颁布，从一定意义上正是为了解决新问题，降低与该问题相关的不确定性。[12]在当前乡村教师工作和生活境遇的诸多方面普遍处于弱势的前提下，降低乡村青年教师流动的不确定性，需要明确目标群体现实困境的紧要程度，精准识别其核心诉求和关键需要，构建以“关键需要”为首要任务的治理方略，避免“眉毛胡子一把抓”造成的低效治理。上文已经提到，职称评聘倾斜是乡村青年教师最关心和期待的，而家校空间分异带来的亲子分割则是影响青年教师“静心育人”最棘手的问题，因而首先解决这两大问题应成为乡村青年教师治理的首要任务。在职称改革方面，需进一步结合乡村教学实际，删减不适合的评定条件和评审程序，可尝试创新乡村教师职称晋升机制，推行职称评定的“双轨制”。一方面，可仿效县以下机关公务员职务与职级并行的制度，在乡村任教达到一定年限，可自动晋升高一级职称或岗位，并及时兑现工资待遇，吸引和留住更多的青年教师长期在乡村学校任教；另一方面，可针对乡村优秀的青年教师，打破职称晋升的年限限制，推行乡村优秀青年教师职称晋升破格制度，提高乡村青年教师的工作积极性。[13]在缓解亲情分割方面，可通过制度设计创新乡村学校的用人机制，对夫妻双方均是乡村教师或者虽不是同一职业但均服务在乡村的，教师个人可在自愿的情况下，选调到另一方离家近的学校工作，并在可行范围内解决调任教师的在校住宿问题，减少家校分异造成的夫妻分居和亲子分离。

(二)形成“主要矛盾区先行”的治理行动路径

村小和教学点作为乡村教育的神经末梢，既是乡村教育振兴的难点所在，也理应成为乡村教育振兴的攻坚重点。青年教师的去留是村小和教学点能否维继的决定性要素，因此，当前乡村青年教师的治理应精准识别“主要矛盾区”，即青年教师的现实需要，优先解决村小及教学点教师的工作和生活困境，在乡村学校内部落实“先村屯、后乡镇”的乡村青年教师治理的行动路径。因此，在治理实践中，应优先保障村小和教学点青年教师的生活补助、居住条件、职称评聘、子女教育等方面的实际收益。虽然当前一部分地区的乡村教师生活补助已按照艰苦边远程度予以落实，但论其他方面仍需对村小和教学点的实际困难进行精准识别，提升政策工具的科学性、适切性，努力达成政策倾斜点与村小教学点青年教师实际需要的对称性。

(三)创新学校管理对乡村青年教师的专业激励

学校行政单位对教师专业发展的支持性态度是提升教师专业发展的重要因素。即当教师认为自己处于学校支持氛围中时，会更加愿意将专业发展视为自己的责任。[14]可见，创新学校管理是弥补乡村青年教师职业短板，打破乡村教学实际对青年教师专业成长的束缚，提升乡村青年教师专业发展自主性不可或缺的重要方面。其一，针对乡村教学实际情况，建议秉持以青年教师专业擅长与学校教学客观需求相结合的理念，寻找教师任教科目分配以及教学任务管理的平衡点，减少人为及管理因素造成的青年教师教学知识短板，以此降低青年教师教学工作的实际困难，激励青年教师教学工作的积极性。其二，有效利用互联网资源，搭载县域内、省域内乡村教师网络社区平台，发布和共享一些最新教育政策法规、教学科研实例以及经典的名师教学视频等，青年教师可通过网络社区学习教育教学经验，提出教育教学工作中的困惑，亦可寻找到志同道合的教育同侪，形成青年教师发展共同体，弥补青年教师同侪交流缺位的专业成长困囿。此外，在现实场域中可加强乡村学校、城乡学校之间的交流和联系，通过定期举办青年教师成长训练营或者工作坊等形式，打造城乡、乡村学校发展共同体，城乡教师和乡村教师成长共同体，为青年教师的快速成长提供智力支持。其三，为乡村青年教师提供更具有针对性、实用性的教师培训，解决青年教师所教非所学、做科研求学无门的困扰，如江西弋阳县的“菜单式”培训、按需培训，用身边的人培训身边的人，节省培训成本，扩大培训收益，教师培训事半功倍。

(四)增强人文关怀对乡村青年教师的情感激励

人既是理性的动物，也是感性的动物，人类的一切实践活动均受这两种本能支配，组织管理亦是如此。管理的基本目的是满足人的理性追求(表现为物质富足及职位升迁等)及情感需要(表现为精神富足、价值实现及人际和谐等)，管理的基本逻辑从根本上也由这二者决定。[15]单纯依靠理性治理逻辑为青年教师提供生活及专业支持是不够的，乡村青年教师的无聊、孤独、精神贫瘠需要人文关怀对青年教师的情感激励。教育行政部门及学校管理人员应定期走到青年教师中去关心他们的工作和生活，让青年教师感受到自己存在的意义与价值，感受到组织的关爱和温暖。另需为乡村青年教师创设温馨的交往环境，如浙江省开化县、江山市等地区为解决乡村教师的交友、娱乐、购物需求，在县里专门为教师设立“教师驿站”，每逢双休日，教师可以提前打电话预约房间和床位并免费住宿。此外，针对当前乡村青年教师婚恋难、嫁娶难的尴尬，教育行政部门可联合县域内其他单位组织青年教师联谊活动，增加青年教师的社会交往，如四川阆中市教工委就通过组织全市青年教师联谊活动，搭建网络平台，举办书画比赛、诗歌比赛等活动增加青年教师之间的交流和了解，以解决教师的婚恋难题。