从国投集团改革转型看中国特色现代国有企业制度

文=张 帆

作为央企中唯一一家投资控股公司，国投集团在国资委的指导下，在没有任何成熟的先例模式可借鉴的情况下，第一批试点国有资本投资公司改革，充分结合本企业自身实际，通过完善公司治理机制、全面加强党的领导和积极履行社会责任，逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的中国特色现代国有企业制度。

2019年7月1日，国家开发投资集团有限公司（以下简称国投集团）在北京举行了新闻发布会，发布了国投集团《2018年企业社会责任报告》，报告显示，国投集团2018年全年实现利润193亿元，资产总额5823亿元，是23年前初创时的80倍之多。国投集团的成长伴随着中国特色社会主义经济体制的逐步成熟，其改革的成功是我国经济结构转型和国有企业改革的一个缩影。作为央企中唯一一家投资控股公司，国投集团在国资委的指导下，在没有任何成熟的先例模式可借鉴的情况下，第一批试点国有资本投资公司改革，充分结合本企业自身实际，通过完善公司治理机制、全面加强党的领导和积极履行社会责任，逐步建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的中国特色现代国有企业制度。“面对错综复杂的国内外发展环境，国投用实际成绩证明，我们用23年时间趟出的这条资本投资公司发展之路，是成功的。”国投集团原董事长王会生在新闻发布会上如是说。

完善公司内部治理机制

一是清分职权范围。2015年，国资委进一步完善了国有资本授权经营体制，严格按照市场规则履行出资人的职权和义务，尤其是涉及投资管理、产权管理和人员薪酬管理等主要管理事项，大胆放权、充分授权。国投集团按照国资委的顶层设计要求，实施“小总部、大产业”的三级管控模式，集团总部将经营者选择权、重大事项决策权、收益分配权适度下放。围绕“成为具有全球竞争力的世界一流资本投资公司”的战略定位和“投资导向、结构调整、资本经营”的功能定位，进行授权经营体制改革，采取先试点后铺开、分类授权的方式，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类，本部将用人权、经营权、考核评价权及薪酬分配权等70多项关键权力分类进行下放。同时，为保障权力下放效果，集团同步实施股权董事制度改革，总部委派到子公司的兼职董事、监事转变身份为专职董事、监事，并行使股东权利，要求子公司的董事会成为真正的决策和责任主体，直接干预企业经营决策和业务运营，对董事会决议终身负责。此外，还建立了以审计为核心的集团监督体系，将纪委监督与业务监督、专业监督与职能监督相结合，将临时专项检查转变为常态化的全面监督，保障权力行使得当、不被架空或滥用。

二是优化业务结构。2018年，根据十九大报告及相关文件的最新精神，国投集团自上而下进行战略布局优化调整，重新明确了“为美好生活补短板、为新兴产业作导向”的发展战略定位，根据这一定位，国投集团在国有资本投资公司试点改革中，重新梳理、优化调整公司业务结构，推动主要业务向国家经济命脉和民生领域集中。推进基础产业转型升级，以市场化手段，通过产业化资产处置平台，退出不符合发展战略的项目1736个，资产证券化率达到70%。同时加快培育战略性新兴产业，新增投资主要集中在水电、燃料乙醇、光伏、风能、储能等清洁能源，以及养老、生物能源、智能科技等前瞻性战略性产业和股权投资基金以及海外资源的并购等符合国家及自身战略方向的领域。《2018企业社会责任报告》显示，截至2018年底，国投集团前瞻性战略性产业、金融服务业资产占比超过50%，首次超过基础产业，已经从一家传统基础产业为主的投资公司，成为了兼具前瞻性战略性产业、金融及服务业和国际业务的投资公司。另外，为加强各业务的专业化管理，国投集团逐步优化组织架构，公司总部由14个部门精简到9个，65个处室缩减为32个。下设基础产业、前瞻性战略性产业、金融及服务业以及国际业务四大类15家分子公司，并积极推进下属企业进行混合所有制改革。调整优化后的组织结构如图。

三是创新治理机制。国投集团实施以建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的治理机制为目标的创新改革。首先是深化企业内部用人制度改革，建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化选人用人机制，通过猎头选聘、全球招聘、竞争上岗等，拓宽选人用人视野和渠道，逐步增加市场化人才选聘比例，并逐步推行任期制和契约化管理，推广职业经理人制度，按照职业经理人的标准实施考核，推进现有经营管理者向职业经理人转变。对于已选定的职业经理人，实行聘任制和任期制管理，签订劳动合同和聘用合同，明确职业身份和聘用期限；签订经营管理目标责任书，约定指标、经营管理绩效责任和履行责任相关要素，直接签到个人身上，实现权责利相统一；建立健全退出机制。真正形成企业各类管理人员能上能下，员工能进能出的合理流动机制。其次是实行与市场经济相适应的薪酬分配制度。通过试点，逐步将薪酬总额管理和绩效激励权力下放至子公司，明确市场化选聘的职业经理人薪酬不受工资总额限制，为职业化的薪酬分配机制打开了空间，增强了企业活力和动力，吸引了海内外的高端人才和业务骨干纷纷加盟国投。并按照职业操守、职业化能力、业绩三方面表现推行全员绩效考核，实行末位淘汰，每年经考核后对薪酬进行调整，实现收入“能增能减”，位子“能上能下”。

将党的领导全面融入公司治理

习近平总书记指出，“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国企改革的方向，也必须一以贯之。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度。”

国投集团重视充分发挥党组织的政治核心作用，将党建纳入公司章程，明确党在公司法人治理结构中的法定地位，保证党组织参与公司经营管理中的重大决策。在集团党建工作会上强调，集团各级党组织和党组织负责人要牢记国企是党的执政基础，牢记做强做优做大是国企的责任和使命，牢记坚持党的领导是国企的“根”和“魂”。将集团战略与企业文化同党的宗旨和使命高度统一，集团董事长王会生曾公开表示：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。国投为美好生活补短板就是‘为人民谋幸福’，为新兴产业做导向就是‘为中华民族谋复兴’。”

回顾国投集团改革历程，每当改革的关键时刻，集团党组都要组织一次大学习大讨论，都认真对照党的思想理论和路线方针政策把住方向，研究出具体实施的办法。从二次创业快速发展到国有资本投资公司改革试点，公司党组陆续出台了7个《党组决议》。同时，党组明确规定所属企业在重大决策前，党组织都要“前置审议”，确保决策“不离谱”。所属企业可以到市场招聘人才当CEO，但所有重大决策必须经所在企业党组织的集体决策。一边放权，激发大家干事创业，一边又层层签订党建责任书、廉政建设责任书，实现全覆盖。党组明确要求，不管是什么企业，投资到哪里，哪里就要有党组织。国投集团所有企业百分之百都有党组织。所属企业都要按照“卓越党建”标准规范地开展活动。国投集团的党务工作部门严格按照党组织的运行机制选人用人，并明确规定公司所有关键岗位都要由共产党员来承担，所有风险控制岗位也必须由共产党员来承担。

积极创新扶贫模式，履行央企社会责任

国投集团认识到，一味的“撒钱”无法实现本质脱贫，既要“输血”，更要“造血”。为此，国投集团始终坚持服务国家战略的投资理念，以创新的思路积极探索精准、有效的扶贫模式，注重扶贫实效，瞄准贫困地区需要，运用产业基金工具，使这类项目持续、健康发展成为当地支柱产业，增强贫困地区自身的“造血”功能，提升其内生动力，不只做表面文章，注重长效机制，防止脱贫后二次返贫，逐步实现本质脱贫、实业致富，助力国家脱贫攻坚战略。

首先是产业扶贫、基金扶贫模式，国投集团分别于2014年和2016年牵头设立了贫困地区产业发展基金和中央企业贫困地区产业投资基金两只国家级产业扶贫基金，专门用于支持贫困地区产业发展。探索实施市场化的产业扶贫，结合各贫困地区实际情况，因地制宜培育龙头企业，截至2018年底，两只基金累计完成投资决策项目101个，投资金额达150.98亿元，投资项目分布于全国27个省（自治区、直辖市），实现14个集中连片特殊困难地区全覆盖。引导和撬动超过1500亿元社会资本投资贫困地区产业项目，将贫困群众嵌入到产业的价值链中去，以产业发展带动就业、带动精准脱贫。

再如定点扶贫、专项扶贫模式，选择特定地区进行扶贫工作，而非大而化之，扶贫一个、脱贫一个，帮助贫困地区群众走上可持续发展之路，不懒惰依靠、不被动等待；不盲目追求创新，不生搬硬套，充分结合贫困地区实际需要，选择当地具有发展前景和带动能力的龙头企业，贯彻推广现代企业制度理念，完善公司治理结构，改变贫困地区产业发展落后的观念和机制，提高脱贫致富科学性和企业经营的可持续性。为进一步提升扶贫定位的精准性，国投集团还定期派出干部团队，深入贫困地区挂职，长期深入一线，摸准扶贫切入点。

还有教育扶贫、智慧扶贫模式，通过开展技能培训、职业培训等，有效提升贫困地区群众的知识和认识水平，拓宽贫困群众视野，打开脱贫致富思路，鼓励其用自己的智慧和双手摆脱贫困。此外，国投集团还设立了针对解决贫困地区教育难题的信托产品，如“国投慈善1号信托”产品，用于改善贫困地区群众生活及发展贫困地区教育事业。再如“真爱梦想 1 号教育慈善信托”，目的是促进发展贫困地区中小学校素质教育，还有“新长城”特困大学生资助项目等。

从国投集团成功案例看现代企业制度的中国化

首先来回顾一下现代企业制度在中国的发展。

1993年社会主义市场经济时期。首次提出建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，选择了2500多家试点企业。然而因为受当时社会政治制度及经济条件的多方面制约，现代企业制度并没有如预期那样使国有企业经营机制实现根本性转变，更没有出现所有权结构的显著变化。

1998年政府机构改革阶段。提出坚持有进有退，有所为有所不为，坚持“抓大放小”等实操性较强的具体措施，继续对国有企业实施战略性改组，此次改革成效显著，主要国有企业三年脱困的目标基本实现。然而同时，由于政策落地缓冲不足，未能充分结合各地各企业实际情况，使得部分地区政策效果过猛，战略性改组带来阵痛，产生了一系列新的问题，如下岗潮，兼并风，破产风。

2003年国资委正式成立，在一系列政策指导下，使得国有企业多头管理、无人负责的状况大大改善，并通过委托代理关系建立了对企业经营者的激励约束机制，基本隔离了其他政府部门对国有企业经营管理的直接干预，逐步实现了出资人职能的一体化和集中化。另一方面，由于国资委对所有权改革的全面规范，反而导致许多企业打消了所有权改革的念头，2005年以后，改制进程明显放缓。

2013年新一轮深化国企改革开启。明确要求对国有资本进行优化投资领域，调整资本结构，关注资产收益；对国企管理要求建立现代企业管理制度，激发国有企业活力；重新明确国企定位，围绕市场化、资本化、国际化，提升全球资源整合和竞争能力。

尽管“建立现代企业制度”在我国已提出20余年，但由于上层政策不够明确，历史遗留问题较多，改革阻力较大，目前我国绝大多数多有企业并未从根本上建立起现代企业制度。大多数企业只是组织内部管理团队或委托外部咨询公司设计了一整套的现代企业管理制度及业务流程，但实际的改革动作尚未触及问题根本，“建立现代企业制度”这句话往往被作为一句空话套话出现在企业年报中，国有企业总体上还存在着产权关系不清晰，权责利不明确，政企分离不彻底，企业管理管理不完善等问题。也正因为如此，在近几年的国企改革过程中，各大央企越来越意识到，要实现国有企业做大做强，打造具有全球竞争力的一流企业，就必须切实建立起现代企业制度。

现代企业制度是率先从西方国家私有股份制企业中提出的制度体系，其前提条件是企业法人所有权和经营权分离，在我国建立和完善现代企业制度的实施过程中不能直接拿来主义生搬硬套，必须充分考虑到社会主义制度、中国特色市场经济体制以及国有企业改革顶层设计的国情实际，因地制宜的界定中国特色现代企业制度内涵，选择切实可行的改革模式和路径，尽可能避免改革走回头路或产生新问题，打消改革主体积极性，影响改革总体进程和效果。通过回顾现代企业制度在中国的发展，可以看出其因“水土不服”而产生了劳资矛盾、企业内外利益关系难以平衡、以及内部人的治理等问题。

其次，通过国投集团改革转型的成功案例，我们归纳出“完善公司治理+加强党的领导+履行社会责任”的中国特色现代国有企业制度模式。

完善公司治理是基础。建立和完善现代企业制度对于我国国有企业改革是必要且裨益良多的，国有企业要打消顾虑，下定决心建立彻底而完善的现代企业制度，通过建立健全法人治理结构，来协调所有者、经营者、劳动者之间的关系，规范企业的经营行为，在形式和内涵上全面实行公司化运行，激发企业的内在动力。企业必须充分认清并有效防止现代企业制度的水土不服问题，对现代企业制度进行本土化改造、完善和创新，同时在宏观层面，政府应发挥我国政治体制的优势，充分发挥市场经济的决定性作用，不断优化市场环境，为国有企业建立完善现代企业制度提供良好的生长环境。

加强党的领导是保障。通过党的建设工作来形成企业独特的竞争优势，推动实现企业利益与国家利益和社会利益的高度统一。党组织领导核心的最大优势是可以保持公司连续可持续运营，不会因个人的变故而给公司经营管理带来难以弥补的影响。既要发挥党组织领导核心统领全局和保证监督的作用，又要行使好三会一层授权经营机制，还要探索党组织领导核心与现代公司治理有效结合的新途径，这构成了中国特色的公司治理机制。决策方面，有利于形成党委（党组）与董事会形成协调一致、相辅相成的决策氛围；执行方面，有利于党委（党组）与管理层形成统一执行力；分工与制衡方面，有利于健全股东大会、董事会、监事会和高级管理层，使其相对独立、相互制衡、权责明确；交叉任职方面，在干部管理上分出层次，党委委员以党组织管理为主，与董事会、监事会、管理层人员交叉任职。

履行社会责任是使命。通过加强和创新社会管理方式，不断优化发展环境，促进企业稳定和谐。现代企业制度作为资本主义制度的产物，本质上是唯利是图的，它虽然能解决企业内部所有者、经营者之间的利益关系，但并不能很好地解决企业与社会、国家的利益一致性等问题，这就需要企业积极履行责任，回馈社会，这是现代企业的应尽义务和职责使命。表面上看，履行社会责任与企业的营利性目标是相悖的，但实践表明，这实际上是企业在积累外部无形的社会资产，企业在履行社会责任的过程中，提升了形象、赢得了口碑、优化了环境，有助于良性发展并节省各类非生产性支出，因此履行社会责任也是企业的战略投资。

国资国企改革在我国已实施了近30年，经验教训都有了一定的充分积累，各项重点难点问题已清晰浮于水面，而经过实践检验，建立和完善现代企业制度对于我国国资国企改革无疑是一剂对症良药，相关政策措施不应只是流于形式和口号。“完善公司治理+加强党的领导+履行社会责任”的中国特色现代国有企业制度模式能够在改革实践中改良现代企业制度本身的缺陷，充分发挥制度本身的科学性，又充分考虑到中国特色社会主义市场经济的规律，保证企业的持续和谐健康发展。各国有企业的领导者必须在改革实施过程中，看清自身优劣势，选择适合本企业的改革模式，抓准改革最佳时机，实施根本性的系统性的经营管理创新，清晰战略布局，优化股权结构和组织架构，完善管理制度和流程，真正实现传统企业向现代企业的转型。

新时代为国资国企改革拉开了新的序幕，机遇与挑战并存，逐渐失去垄断壁垒的国有企业需要在摸索中不断变革创新，在激烈的市场竞争中不断发展壮大，尤其是各大型央企，必须担负起引领社会主义经济转型升级的重任，培育扩大自身竞争优势，向着成为具有全球竞争力的世界一流企业的目标不断前行。