集体产权视角下农地流转制度创新研究

陈璐

关键词农村土地 集体产权 土地流转

一、农地集体产权制度的发展

（一）原始社会时期农地制度

农地集体产权是建立在农村土地集体所有制基础上的一种产权形式。中国自古以来，土地为农村生产力发展起着重要的推动作用。原始社会的农村土地氏族公社公有制，在进入奴隶社会后，以土地国有制为主导，“井田制”为主要分配制度，究其本質就是奴隶主阶段剥削农民的剩余劳动力。但随着奴隶社会期间商品经济的发展，农业生产力的发展以及奴隶的强烈反抗，奴隶社会的土地制度逐步瓦解。

（二）封建社会时期农地制度

到封建社会时期，主要经历封建土地国有制，封建土地私有制，自耕农土地所有制三个主要时期，其中封建土地私有制统治时期最长。在封建社会土地制度主要存在横向并存的状态。主要体现在国有土地，地主私有土地，自耕私有土地三种土地使用形式，这种形式最终也是对于国家无法统一行使对于土地的管辖。因此，国家对于私有土地的管理，只能是通过国家权力的干预。国家以缴纳赋税的形式，能够将部分土地所有权收回国有。

在封建时期，农村的土地流动相对是很活跃的，对土地进行买卖，出租，转让等现象是很普遍的。地主阶级的形成，也依赖于土地流动以及土地转让的灵活性，通过交易就可以不停地改变土地的占据关系。不难看出，封建社会时期土地的自由买卖，推动着土地私有制的发展和逐步成熟土地制度的变革仍然是由农村生产力的发展为主要推动力，农民家庭经营方式逐步发展为农村土地制度的主要承载力。

（三）中国近代农村土地制度

自鸦片战争失败，中国存在两千多年的封建制度转变为半殖民地半封建社会。而中国社会性质的转变，使当时中国土地制度的发展受到了很大的影响，由地主土地所有制逐步发展成为了富农土地所有制。经过不断的发展，又出现了自耕农土地所有制，国家土地所有制。最终形成前三者同时存在的特有的土地制度时期。虽然出现了各种形式的土地制度，但是对于整个土地资源的运行来看，效率还是较低的，最主要的原因是无法满足农民家庭经营对于农村土地产权的一个需要。

（四）中国当代农村土地制度

1949年新中国成立之后，农村土地制度才得到顺应社会发展的本质上的发展，农业生产得到了极大的发展并稳步前进。首先根据当时的社会情况，实施土地个人所有，家庭分散经营。随着社会的发展，正是农户之间的经营处于分散状态，不利于生产力的发展，也影响土地制度在当时的实施。对此，政府又进行农业合作化运动，集体化运动，再到人民公社化运动，逐步将经营权由农民所有集中到人民公社。当时的土地制度始终无法满足农村生产力发展的要求，

因此，自从十一届三中全会，全国实行家庭联产承包责任制，使得农村的土地制度发生了深刻的变革。在家庭联产承包责任制实行之后，在很大程度上确立了土地两权的相互独立，在土地制度历史上具有里程碑式的意义。

中国的农村土地问题至今仍然是国家最为关心的问题之一，在国家治理和制度的完善中都将其作为重点。“中央一号”文件也一直对农地集体产权问题进行规定和完善，同时利用法律手段把农地产权制度上升为国家意志。

二、农地集体产权的内涵、现状

（一）农地集体产权的内涵

中国农地集体产权是经由国家政权主导下的农业集体化运动过程中构造出来的具有中国特色的土地产权制度。

从我国农地发展史来看，农地集体产权是土地所有权与经营权不断进行变更发展的产物，从而实现农地集体所有与个体所有的一个平衡状态。实践证明，农村集体经济的发展，不仅对于农村经济的发展起到不可或缺的作用，对于社会的发展都有重要的促进作用。

（二）农地集体产权的现状

1.主体多元化

从历史发展来看，我国有关土地问题的主体主要分为国家、集体和农民个体，到目前为止，这三者仍然是农地集体产权的主体。

2.土地权属不明确

法律虽然规定了行使农村土地权力的主体主要是村集体或者村小组，但是并没有对这些组织的范围进行有效的划分。根据我国的最新《土地管理法》规定：从以上各项问题分析都可以看出土地流转信息不够明确，土地流转的相关信息和材料无法形成相应的体系，法律规定了集体经济组织和村民委员会拥有的仅是经营和管理土地的权利，但我们不能就此认为集体经济组织和村民委员会就拥有农村土地的所有权，也不能确定其对于集体土地具有使用权、收益权。

正如我们所知，农地的所有权归属于农民集体所有。但是，如何使集体土地的所有权可以转化为国家所有，是要经过法定程序对土地进行征收征用。

3.产权权能缺失

一个完整的产权，应该包括所有权、使用权、收益权、转让权四个部分。只有完全享有四个部分的权能，才能称之为具有完全产权。农村土地集体产权制度，主要表现为农村的土地归属于集体所有，但是集体土地的经营使用权是通过承包责任制，又转到自然人主体手中，所以，我们可以说农民集体享有的并不是农村土地的所有的权能，准确的说是不享有集体土地所有权的完整权能。

4.土地流转不顺畅

党和政府一直高度重视农村土地流转，在《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中指出：要严守耕地红线，落实永久农田保护制度。保障农民对于土地的占有、使用、收益、流转，包括承包经营等在内的权能，一直是土地制度改革所重点考虑的因素，但是最重要的始终是保护农地，守住耕地红线。虽然在政府管理和法律保障方面都为农村土地流转提供强有力的保障，但是土地流转程序较为复杂，主体多元，土地权属不明确，都是导致土地流转不顺畅的重要原因。

三、集体产权视角下农地流转的问题

（一）土地流转规模小

以贵州贵阳市花溪区为例，主要是以中介组织流转、散户自行流转、农民专业合作经济组织带动流转，形式一般包括转包、转让、互换、出租。首先是因为地势原因，导致土地十分分散，每家每户的农地也较为分散，导致农地流转无法实现规模化。其次，由于农地耕地质量差等问题，包括农业基础设施不够完善，成为农地无法流转或者流转规模小的重要原因。

（二）土地流转不规范

在贵阳市花溪区，经过调查发现，农户之间签订的土地流转合同尚存在很多问题，例如有些条款的规定不够明确，若后期出现纠纷，不利于问题的解决。主要表现在以下四方面：一是对于土地流转合同所指向的土地，对于其使用方式在合同中的规定缺少相关的体现。二是承包土地方与另一方在签订合同时，并没有告知发包方，不利于土地的管理。三是土地流转合同的签订不符合法律规定的程序。有些农户之间签订合同仅是基于双方的意思自治，没有经过乡级土地承包管理部门的鉴证。四是双方在签订土地流转合同，进行土地流转之后，没有带区级农村土地承包管理部门进行备案，因此对于土地流转的管理造成很大的困难。

（三）地方土地流转政策机制不完善

1.优惠政策无法跟随时代的发展

虽然国家面向农民发放了不少优惠政策，根据耕地状况，国家每年会发放一定的粮食补贴，但这优惠政策与耕地收入状况相差甚远，这也导致很多农户宁可荒地，也不想把土地流转出去，很大程度上导致耕地的浪费。

2.农业基础设施保障体系不完善

由于我国西部地区的耕地质量差，像贵州地区山地比较多，耕地大多分布在山上，并且多数是以块状分布，而且存在两个问题，一个是土質差，另一个是水源问题无法有效解决。

3.农地流转管理不到位

首先是基层干部对于农地流转的基础知识比较缺乏，不能为农户提出有效的建议;其次是对于土地纠纷不能有效解决，村内领导对于纠纷不会主动参与解决，导致农户对于土地流转持有疑问态度;最后从以上各项问题分析都可以看出土地流转信息不够明确，土地流转的相关信息和材料无法形成相应的体系，最终对于农户之间的土地流转造成很大的阻碍。

四、进一步完善农地集体产权制度的对策

（一）加强政策扶持力度

针对各地区的情况，各自出台相关政策，加强对于土地的资源整合，促进农地进行又好又快的流转。可以调动当地企业，单位等，加大对相关地区的优惠政策和扶持力度，为农地的流转提供强有力的政策支持环境。对农户进行针对性的宣传，提供与农地流转的相关的法律知识，让农户能够认识到在土地转让过程中，签订合同以及有效的合同内容是很有必要的，在很大程度上也能减少土地纠纷的发生，并能有效的解决纠纷。

（二）完善农业基础设施建设

促进农地流转，发展农村经济，首先要保障农业基础设施的完善，确保农地进行有效的利用。其次加大力度发展农业科技，用技术带动农业的发展，只有通过农业科技，才能保障农业的高效率的发展，对于土地的流转，也是有极大的促进作用。

（三）加强农地流转信息管理

由于农地流转信息对于农地的利用率，以及在其过程中出现的问题有重要的反馈作用，因此，对于土地进行分户管理，能够高效率的了解集体之内土地的流转利用情况，并能根据所反映的问题，做出针对性的处理意见，让农地高效的使用与流转。