中国社区矫正检察监督制度路径选择

凌高锦

[摘  要]社区矫正检察监督的制度根本在于保障刑罚执行活动依法、公正执行，保障社区矫正对象合法权益，但由于专业化监督机构缺失，检察监督程序不健全，监督制约方式滞后等因素，导致社区检察监督工作成效甚微。本文通过对各地社区矫正监督实践的探索，结合域外社区矫正监督的有益经验，从专门化机构、制度化程序、常态化监督和信息化等视角，探寻健全和完善社区矫正检察监督的有效路径。

[关键词]社区矫正;检察监督;现实困境;机制

[中图分类号]D926.8  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）09-0048-04

社区矫正是一种符合一定条件的罪犯在社区中执行刑罚的非监禁制裁措施，其在被认为是一种合法的惩戒形式且是被鼓励适用的情形下，才能有效帮助减少监禁刑的适用。[1]21世纪以来，各国社区矫正监督机制面临着三大挑战：社区矫正罪犯脱漏管、再犯问题，作为非监禁刑监管活动失范，社区矫正检察监督的常态化路径。而为了减少累犯，降低犯罪人再犯罪对其所在社区的负影响，确保以证据为基础的监督管理有效，各国积极探索健全社区矫正检察监督机制，以期强化对非监禁刑罪犯服刑和监管机构活动的规范化干预，减少社区矫正脱漏管、再犯罪问题，实现刑罚的惩罚与矫正功能统一。

2003年社区矫正制度在我国开始试点，并经过多年的司法实践积累了丰富的经验，取得了显著的成绩。[2]随着2012年《社区矫正实施办法》的出台和《刑事诉讼法》的相关规定的修正，社区矫正制度得到进一步完善。但掣肘于社区矫正法律监督规定笼统，监督程序滞后，监督方式单一等问题，导致社区矫正监督实践工作面临各种难题，检察监督效果不佳。

一、社区矫正检察监督的实践模式

我国现行的法律法规对社区矫正法律监督的规定较分散，而且大多是概括性规定检察机关在社区矫正工作中的法律监督定位或者强调检察机关要强化社区矫正法律监督，完善相关法律监督的程序。但对于如何开展监督、具体的监督程序、监督方式和监督的法律后果等内容没有明确规范，实践操作无章可循。仅仅是在2012年制定的《社区矫正实施办法》和2009年由中央综治办、“两高两部”制定的《关于加强和规范监外执行工作的意见》中对检察机关如何监督监外执行和社区矫正工作做了略微详细的规定，但对于社区矫正监督程序、法律监督方式和法律监督后果等内容较之前仍无实质性突破，特别是法律监督手段仍是对刑罚执行中的违法违规行为提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书，法律监督手段单一，监督法律后果亦无强制力。因此，在缺乏统一的社区矫正检察监督操作模式的背景下，全国检察机关基于各地区工作实际，探索形成了区域化、多样化社区矫正检察监督工作模式。

根据相关统计情况来看，各地检察机关虽都在完善社区矫正监督机制方面做了积极探索和实践，但不同地域之间，检察机关开展社区矫正监督仍然存在着监督方式、监督效果不均衡态势，差异化较大。小部分地區检察机关在设置专门化社区矫正监督机构，搭建互联网信息技术平台等方面有所突破，但大部分地区检察机关仍局限于检查档案、约谈询问、法制教育等传统监督模式，在建立专门化社区矫正监督机构，运用“互联网+检察”大数据信息平台，创新“人监+技监”模式等方面仍是显著短板，导致各地社区矫正检察监督工作发展不平衡，检察监督质效甚微，亟需在制度和实践层面统一和完善社区矫正检察监督体系，实现检察监督制度化、规范化、常态化功用。

二、社区矫正检察监督面临的困境

自2003年社区矫正试点以来，最高检自2006年先后出台了《关于检察机关在社区矫正试点作中加强法律监督工作的意见》《关于加强监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》《人民检察院监外执行检察办法》等一系列规范性文件，重点对监外罪犯交付执行活动、监督管理活动、变更执行活动、监外罪犯违法处理等法律监督内容和方法做出了规定。但较之司法实践应用，对于检察机关行使法律监督权的途径、拥有的权力限度和对应的义务、监督对象申诉的救济等内容仍无明确规定，且部分规定缺乏可操作性，导致社区矫正检察监督工作面临缺乏充足的法律依据和难以具体操作的现实困境。

从司法实践中看，当前社区矫正的罪犯中脱离公安机关监管、控制的情形仍较严峻。监外罪犯的脱管失控，“假”释“真”放，暂予监外执行变成“不再执行”，管制变成“不管不制”，甚至在社区矫正期间罪犯实施再犯罪。而往往“单兵作战”的检察官信息获取不及时，监督手段单一，监督力量薄弱，无法开展动态实时监督，导致检察监督处置滞后，无法从源头上预防、纠正社区矫正失范、脱漏管等行为，一定程度上影响了社区矫正检察监督工作成效。

1.监督机构不健全。长期以来我国检察机关监所部门的工作主要以看守所和监狱检察为主，检察机关仅在设有监狱看守所的地区对应设置刑罚执行检察部门。从H市两级人民检察机关工作实践为例，刑事执行检察科与派驻检察室设置合二为一的情况较为普遍。在两室合一中，检察机关普遍重视驻所检察工作，而社区矫正检察却一直无专门机构，只有在完成业务指标和配合上级机关走访核查时，由派驻检察室的检察官“突击式”负责完成。同时，刑事执行检察监督工作又长期以看守所或者监狱为主，形成了固定的围绕监禁刑的检察工作机制，而对于不设专门刑罚执行检察部门的检察机关而言，其非监禁刑的检察监督机制缺失，社区矫正专职检察人员缺乏，且法律监督经验相较不足等问题，成为了难以实现“同级派驻、对等建制、常态监督”目标的制度瓶颈。

2.监督机制不合理。人民检察院是国家法律监督机关，这一定位决定了检察机关是对执行社区矫正的非监禁刑进行监督的专门机关。[3]然而检察机关对执行社区矫正这一非监禁刑监督工作一直较为忽视，反映在监督机制和监督举措上均不能适应当前社区矫正的发展趋势。这种监督机制缺失，导致对“五种”人犯的法律监督只能陷入从台账到报表、从检查到询问的“窠臼”，社区矫正监督工作难有明显成效。同时，传统的社区矫正监督“例行性检查”模式，使得检察监督多在“查找问题”层面反复，而忽视在建构检察监督之调查、评估机制、丰富社区矫正监督内涵和监督体系视角深究，使得社区矫正检察监督作为必要法律环节难以在制度层面固化。

3.监督程序不完善。对社区矫正活动实行法律监督，是宪法和法律赋予检察机关的重要职责。检察机关参与社区矫正的主要任务是开展法律监督，保障社区矫正工作依法、公正进行。依据最高人民检察院2008年出台的《人民检察院监外执行检察办法》，检察机关可以对社区矫正违法违规等行为进行监督，并依法发出纠正违法意见或检察建议。被监督单位对违法纠正通知书或者检察建议置之不理的，可以向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向被监督单位提出。实践中，由于法律监督手段单一，且监督方式缺乏约束力和强制性，被监督机关往往不提出异议也不执行，很少及时采取有效措施加以纠正，导致监督意见很难被真正落实。同时，社区矫正监督工作客观上需要司法机关之间信息共享、网络平台管理，故建立统一的政法网络平台和统一的社区矫正管理软件系统仍是亟待解决的难题。

三、社区矫正检察监督制度建构路径

1.专门化：设立社区矫正检察监督机构。在美国司法实践中，通过联邦检察机关设置的专门机构或在州一级的检察机关配备检察官成为其社区矫正法律监督的主要范式。英国则在中央一级设立国家缓刑局，在地方设立有保护观察办公室、社区服务办公室和保护观察中心等专门机构，从而对社区矫正活动开展法律监督，以维护服刑人员的人权和保护公共利益。[4]近年来，我国多地检察机关在社区或街道建立了派驻检察室、社区检察工作站、社区矫正检察官联络室、“刑事执行检察院”等专门的检察监督机构。2013年，山东省检察机关推行人民检察院派驻检察室建设，专门办理辖区内的轻微刑事案件及受理辖区群众控告申诉，以及对被判处缓刑、管制等轻刑罪犯社区矫正工作的监督。2017年，北京市检察院成立“刑事执行检察院”，集中统一对市属24个看守所、监狱、教育矫治所和强制医疗所，以及负有死刑执行、财产刑执行职能的中级法院进行监督。但各地派驻社区矫正检察机构建制不一，且多为部分检察机关探索实践，未从国家级层面统一建制。因此，有必要吸收地方实践成果并于全国各级检察机关同级设置社区矫正检察机构，配备专业化社区矫正检察队伍，提升社区矫正检察监督工作水平和质效。

2.制度化：健全社区矫正危险评估机制。由于公共安全作为决定对罪犯是否适用社区矫正的首要考量因素，美国专门建立了一套判决前人格调查评估制度，由社区矫正人员向法院提交评估结果，以调查评估犯罪分子的社会危险性程度，并把社区矫正的适用对象严格限制在人身危险性较低、社会危害性较小、再犯可能性较低的初犯、偶犯、未成年犯之中。我国现有的五类社区矫正对象包括缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行，可以根据其犯罪诱因、认罪态度、服刑期内表现、生活背景、家庭状况、经济基础、酗酒吸毒情况、心理健康情况和政治倾向等要素建立动态风险评估预警机制，对服刑对象分类，分阶段和等级进行预警评估、风险干预、动态监管。对高危险性者，矫正工作者应加强行为监督的措施和频率，最大限度地减少他们实施危害社会行为的可能性。而对低危险性者，因不会对社区构成“危险”的威胁，可以通过缓刑、罚款或社区服务等较轻处罚来实现矫正。[5]检察机关在全面掌握社区服刑人员的犯罪原因、犯罪类型、危害程度及社会关系等情况后，整合材料、综合分析，制作社区矫正危险评估报告，并最终建议针对被告人是否适用或继续适用社区矫正措施。

3.常态化：完善社区矫正检察监督程序。目前，社区矫正检察系问题导向型程序启动模式，检察机关对社区矫正工作中发现的问题多是事后采用口头或书面的形式予以纠正，且针对脱漏管等个案问题予以纠正，事先预防和事中同步监督功能偏弱，检察监督具有一定滞后性。[6]238故检察机关应在“事后监督”的基础上，建立和完善事前预防评估巡检、事中重点问题检察和突出问题专项检察、事后动态检察和司法救济的“三位一体”监督程序，充分发挥社区矫正常态化检察监督的基础性作用。申言之，事前预防评估中，对可能被判处管制、拘役、缓刑及单处剥夺政治权利的犯罪人，检察官可对其犯罪情节、悔罪表现、社会危害性等情况综合评估，并根据评估结果向法院提出《社区矫正检察建议书》。事中专项问题检察中，一是从社区矫正对象数量、矫正程序、矫正工作的日常管理等方面巡检问题，并利用社区矫正监督指挥平台及时向社区矫正机构提出检察建议。二是通过集中教育、约见谈话、工作台账、查阅法律文书和大数据信息跟踪预警等方式，全面掌握服刑人员报到、学习、谈话、出行等工作生活动态，定期邀请高校老师、心理咨询师、律师等专业人士开展谈话教育、心理咨询和干预，化解不良情绪，消除再犯危险。同时，查找社区矫正机构“人监+技监”活动中存在的缺漏或违规情形，并及时予以监督纠正;对辖区所有社区矫正人员普遍进行一次谈话教育，了解掌握其思想行为动态，有针对性地开展工作。三是针对日常巡检中出现的社区服刑人员脱漏管、上访闹访及进京上访、刑事犯罪或非正常死亡等重大问题，有针对性地开展专项检察监督，及时采取建议整改或者收监执行等处置措施，督促社区矫正机构积极履职，强化监管。事后动态检察和司法救济中，除对判决、裁定等法律文书依法审查外，还要将轻微违法和违纪行为的检察建议改正、严重违法的纠正违法通知、侵权行为的控告申诉等内容纳入事后监督范围中，完善提前介入、监督追责和司法保护等救济途径，以促进社区矫正监督工作的顺利开展。

4.信息化：完善社区矫正检察信息共享。社区矫正信息共享是检察机关适应新形势下“智慧检务”，提升社区矫正检察监督工作“智能化”的必然要求。内蒙古自治区开鲁县检察院建立健全“综合方式检察+立体信息采集+典型案例引导”的全日制、常态化社区矫正监督模式，促进基层司法所转变执法观念，有效防止了脱管、漏管。江西省新余市渝水区检察院依托信息科技，力求精准监督。与区司法局协调，利用司法局手机定位监管系统实现与区社区矫正机关的信息共享，通过对辖区社区矫正人员进行网络巡查，尤其是对再犯风险高、缓刑假释考察期长、无固定住所、有违规违法记录等重点矫正人员进行日常检查和跟踪监督，加强对社区矫正机构及其工作人员的监督，及时发现问题和督促整改。

虽然部分地区检察机关在搭建“互联网+检察”信息平台，完善社区矫正专项监督信息共享方面“先试先行”，但受限于目前各地社区矫正检察监督工作情况差异较大，全国统一的社区服刑人员基础数据对接还存在一定困难。同时，平台的提醒、筛查、统计等功能还不够完备，在提高工作效率、挖掘数据库的作用上需进一步完善。因此，应尽快搭建全国统一社区矫正监督信息化平台，通过技术手段实现对审前调查、风险评估、脱管漏管、刑罚变更等各环节的实时监控，针对可能产生的问题提前预警，及时纠正。同时，利用信息共享平台和技术跟踪定位，对社区矫正人员第一时间发出警告、通讯联系、劝返，防止矫正人员脱管、漏管或再犯罪等，真正实现检察监督由事后监督转变为事前、事中监督，以提升检察监督前置预防矫正功能。[6]240

法律监督对于社区矫正的制度价值在于对矫正目標的明确、适用范围的控制和矫正预期的实现。需要进一步聚焦检察监督主业，健全社区矫正检察监督体系和程序，完善社区矫正检察监督工作方式，明确专项法律监督强制力，充分利用社区资源对社区范围内被假释、被暂予监外执行、被管制、被剥夺政治权利、被宣告缓刑等犯罪人进行系统教化、管理和改造，维护犯罪人合法权益并使其顺利回归社会。

参考文献：

[1][美]罗斯科·庞德.法理学问题[M].北京：法律出版社，2004：78.

[2]陈兴良.社区矫正：一种行刑方式的创新[J].法学新论，2010，（20）.

[3]钟文华，王远伟.社区矫正检察监督研究[J].中国刑事法杂志，2010，（11）.

[4]陈永斌，李益明.社区矫正检察监督的理论根基、域外经验与模式选择[J].西南政法大学学报，2011，（3）.

[5]张凯.国外社区矫正监督工作实践对我国的启示[J].人民论坛，2013，（35）.

[6]王志强.关于完善社区矫正检察监督的几点思考[A].刘强，姜爱东.社区矫正评论（第六卷）[C].北京：中国人民公安大学出版社，2016.

责任编辑  宋桂祝