基于财政可持续发展视角下县域债务风险控制研究

凌思远 王淑君

一、县级地方债务现状

2015 年在出台了新预算法之后，中央政府日益加强对地方政府债务的严格管理，但是地方政府仍旧难以控制发行债务的冲动。审计署审计长胡泽君2017 年6 月23 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上表示，部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债，但地方政府性债务总体未超出其偿债能力。

（一）县级地方债务结构

我国政府治理层级分为省、县、乡三个层级，从目前的地方政府负债结构来看，县级地方债务最为集中且增长势头明显，相较之下，省级和乡级政府的负债水平较低。这与目前中国地方政府财力吃紧形成“倒挂”局面。

（二）县级地方债务规模

随着经济社会的快速发展，在财政收支环境变化的当下，我国地方债务风险规模依旧不容小觑。我国地方财政支出从2010 年的73884 亿元增长到2017 年的173471 亿元，平均增长率达到19.3%。地方财政收入从2010年的40613 亿元到2017 年91448 亿元，平均增长仅为11.8%。到2017 年，地方财政收入约为财政支出的一半，财政赤字严重，也因此促进了地方债务扩大规模。

根据2015 年的国务院关于规范我国地方政府债务管理工作情况的报告显示，我国已经有400 多个县级区域的举债规模超过了100%的警戒线，这充分表现出我国地方政府债务规模之巨大。

（三）县级地方债务风险

我国地方政府债务风险有区域性、产生原因的复杂性以及传递性这些性质。地方政府债务风险的表现具体分为以下四种：

1.规模风险

规模风险指的是地方政府债务由于规模过大所导致的到期债务无法完全偿还的风险。我国地方政府债务规模比较大，尤其是县级区域举债规模之大令人担忧。在财政收支环境变化的当下，尽管政府的负债低于资产总额，但是由于资产流动性的缺乏，地方政府对于已经到期的债务无法做到还本付息。

2.结构风险

结构风险包括直接的显性债务风险如外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款等，以及隐性债务风险如担保的外债、社会保障资金缺口等。尤其是隐性债务的存在，其缺少有效、统一的监管制度以及隐蔽性很强，已经成为中国地方债务风险的主要出险区。虽然县级政府债务的产生源于县域经济快速发展的根本需要，但也由于其资金来源更加复杂隐蔽、资金使用更多样化、县级政府的偿还能力相对更薄弱的特点，带来一系列的债务风险。

近年来，西藏自治区林芝市食品药品监管局不断强化抓党建、抓改革、抓培训、抓监管、抓创新“五抓”措施，努力提升食品监管水平，为保障食品安全做出了积极的贡献。

3.效率风险

效率风险主要是指债务资金本身的使用效率不高，或是由于债务资金的管理效率不高所导致的债务资金不能有效使用的风险。我国县级政府单位因缺乏科学有效的管理方法和债务资金使用手段，而导致有较高的效率风险。

4.外在风险

外在风险指的是地方政府无法在债务到期之时进行偿还清算由此而产生的风险。县级地方政府偿债能力弱在无法偿还到期债务时，可能会采取挪用其他财政支出资金或者继续增发债务或向上级政府转嫁债务等方法，“拆东墙而补西墙”由此造成其他财政支出项目资金短缺，进一步带来社会不稳定的影响。

二、县级地方债务风险产生原因

（一）财政体制改革因素

在20 世纪80 年代实施的分税制改革，带来我国地方政府的财权和事不统一的问题，中央政府的中央税占据比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。并且绝大多数地方政府考虑从土地开发方面来增加财政收入，由此导致土地价格的不断上涨。地方政府因没有举债的权力， 只能通过向地方政府融资平台公司借款来筹集城市建设和日常行政开支所需的必要资金， 导致债务规模迅速扩张。尤其体现在县级地方政府，财政体制不够完善，缺乏稳定的资金来源，偿债能力更为薄弱而导致地方债务风险的出现。

（二）工业化和城镇化过度加快

改革开放以来，我国经济高速发展，工业化和城镇化便是经济高速发展的重要推手。而工业化和城镇化在推动经济高速发展的同时，也带来了地方债务规模的显著扩大。对于县级政府来说，加快农村城镇化更是重要进程，而这也不可避免的带来资金问题。尤其城镇化形成的巨量资产无法像正常的资产一样进行折旧，或者形成现金流，导致整个债务链条无法维系。现在中国的GDP 总量达到世界前几的水平，工业化创造供给，城镇化提供需求，国家和人民积累的各类资本、财富、资源和经验，投入到工业化和城镇化当中，只要保证两极化顺利推进，以时间换空间，债务就能实现资金循环。但由于工业化和城镇化进程被人为的加快，无法通过漫长的周期和温和的通货膨胀来消化债务问题，由此也产生了债务风险危机。

（三）金融体制风险

其一，金融分权体制造成的不足。全面实行“拨改贷”制度之后， 银行贷款经营权按照省、地、市和县的分类标准进行登记分权，地方政府通过任免地方银行分支行人事来进行金融资源的调整和分配。当县级政府在一些生产效率不高的建设项目中使用信贷资金容易产生资金流短缺问题，此时地方政府待偿还债务规模就会迅速扩张，引发债务风险。其二，商业银行放贷弊端。银行贷款是地方政府债务的主要来源， 而地方政府债务作为强信用资产深得商业银行青睐， 可有效提高存贷款指标， 同时商业银行在与政府进行市场交易行为之外还存在着行政管理等联系，并且政府的财政专户存款对商业银行有着不可忽视的利益倾斜。商业银行也因此有可能主观降低对地方政府债务的审核。纵使审核到位，也容易出现监管无力的问题。

（四）政治管理弊端

一是政府官员缺乏理性举债。地方政府官员为达到上级政府下达的政治目标，出现非理性举债的行为，中央政府与地方政府，目标的不一致也会产生这一现象。在县域层面，发展地区经济，加快城镇化使得政府官员有着冲动的热情，争取更多投资机会，获得更多的资金加速发展。

三是未建立完善的债务管理体制。由于县级政府规模相较于省、市规模小，未能建立起科学完善的债务管理体制，并且地方政府与市场之间长期存在着界限模糊问题，政府承担了大量市场责任，县级政府无法很好的对债务进行分类管理、量化分级，管理措施流于表面形式，无法准确落实。地方债务也因此产生风险。

三、县级地方债务风险对财政可持续性的影响

（一）财政可持续性的含义

财政可持续是指作为经济实体的国家财政的存续状态或能力。财政可持续性的概念由Buiter(1985)首先提出。对于一个经济实体而言，当它无力偿还债务时，因无法存续而导致破产；反之，当它有偿债能力时则说明是可存续的。财政可持续性在很大程度上等同于政府清偿债务能力的可持续性，因此一国的债务负担率水平被认为是衡量一国财政是否可持续的重要指标。

（二）县级地方政府债务风险对财政可持续性的影响

从财政支出的角度来看，地方举债过高，占据财政支出比重过大超过了当地财政持续的可承受能力，使得一般财政支出项目被挤压，破坏了财政支出项目的内在平衡，影响了财政支出的结构效率，导致财政支出的不可持续性。

从财政收入的角度来看，县级地方政府获得财政收入的来源更少，而县域的发展，乡村的振兴离不开政府的建设，所以地方政府债务规模也不容小觑。政府大规模发行债务，投入到乡村建设，城市化工业化发展，对于有经济需求的公司和个人来说，他们并没有得到相应的回报，对政府债务信誉产生怀疑，致使政府发债这一收入来源受到打击，财政收入的不可持续由此产生。

四、债务风险防范与控制的政策建议

（一）深化财政体制改革

深化分税制改革，提高地方财政自给自足的程度，合理划分税种，提高地方税的比重；合理定位转移支付的近期目标，优先保障普及义务教育，维持行政机构正常运转，正常发放工资，完善社会保障。同时通过税收返还制度，短期缓解县级政府的债务压力。

（二）加快金融体制改革

（1）加强金融企业的内部管理，强化金融机构的约束机制，确保信贷风险提前告警，同时加强对政府债务的审核与监管力度。

（2）尽量减少政府的外部干预，给与金融机构管理自主性，建立企业风险预警机制，确定预警指标，防止企业出现逃债的行为。

（三）建立县级政府资产负债表

通过建立县级政府资产负债表，使得政府资产与负债更加透明公开，让社会公众对政府的资金能力有一定的认识，同时也约束了政府对于隐性债务的隐瞒，提高了政府财政管理透明度，在静态资产负债表的基础上对财政可持续进行分析。

（四）加强政府内部政治管理

（1）杜绝地方政府官员为达到上级政府下达的政治目标而出现的非理性举债的行为。

（2）建立监督问责机制。居高不下的债务规模要求监管政府必须要杜绝违规举债，通过建立有效的监督机制，使得债务信息公开透明，使得政府无法做出违规举债行为。

（3）建立完善的债务管理体制。科学完善的债务管理体制，对于县级政府来说必不可少，通过建立这一管理体制，明确划分地方政府与市场之间长期的界限模糊问题，使得县级政府更好的对债务进行分类管理、量化分级。