军事立法基本问题探讨（续二）

赵晓冬

内容提要：军事立法，是军事法治建设的基础工程，在军事法治建设中居于重要地位。深入研讨、掌握军事立法的基本问题和主要内容，夯实依法治军基础支撑，可有效促进军事立法又好又快发展。本文重点研析了军事立法的含义、特点、依据、体制等理论知识，军事立法应遵循的一般原则、特殊原则及其实践要求，军事立法名称、结构、规范性内容的确立和章节、条款、项目的设置及文字表述等技术规范。

三、军事立法技术

军事立法技术主要涉及的是军事法文件的体例规范问题，《军事立法工作条例》对此作出了相应规定，为制定军事法文件提供了标准和要求。

（一）名称的立法技术

军事法文件的名称一般包括3个要素：一是反映适用范围的要素；二是反映法律内容的要素；三是反映效力等级的要素。如《中华人民共和国军事设施保护法》《中华人民共和国预备役军官法》，“中华人民共和国”是法规范名称的适用范围要素，“军事设施保护”和“预备役军官”是法规范名称的内容要素，“法”是法规范的效力等级要素。又如《中国人民解放军司令部工作条例》《中国人民解放军装备条例》，“中国人民解放军”是法规范名称的适用范围要素，“司令部”和“装备”是法规范名称的内容要素，“条例”是法规范的效力等级要素。

我国大多数军事法文件的名称由上述三个要素构成，但也有的军事法文件名称由两个要素构成，如国务院和中央军委联合颁布的《国防交通条例》（已废止）《国防计量工作管理条例》等。在这种情况下，由于军事法文件的适用范围比较明确，“国防交通”“国防计量工作管理”既表明了军事法文件的适用范围是整个国家，也表明了军事法文件的调整对象和内容。同时，按照我国的立法传统，名称冠以“中华人民共和国”的军事法文件，除表明适用范围外，还默示其属于“法律”这一等级。但也有例外的情况，如《中华人民共和国飞行基本规则》虽然冠以“中华人民共和国”，但它是由国务院、中央军委联合制定的军事行政法规，属于“法规”这一等级。

（二）结构的立法技术

主要涉及总则、分则、附则以及附录的设计问题。

1.总则设计。总则是一部军事法文件的总要求、总精神，所以它的内容设计应当具有概括性、原则性，而不是规范具体的行为和程序。

立法目的。它的位置通常是法文件的第一句，表述为：“为了……。”如果立法目的有多项内容、需要以多句的形式表述时，一般以具体到抽象、直接到间接的顺序排列。内容的表述应当准确、直接，不应把非目的性的空话、套话写入其中。从军事立法实践来看，这方面常见的问题是立法目的的多项内容安排不当，出现由具体到抽象再到具体、由直接到间接再到直接的现象，造成顺序混乱、逻辑不清。其中的根本原因，往往在于对军事法文件的调整对象认识和把握不全面、不到位，没有形成科学共识。

立法依据。它是指所立的法所根据的上位法。它的位置通常是紧随立法目的之后，表述为：“依据××法，……”。在我国，军事法律的立法，要以宪法为依据；军事法规的立法，要以宪法和军事法律为依据；军事规章要以军事法规为依据。特殊情况下，除国家法律作为立法依据外，还可以其他的规范作为立法依据，如《中国人民解放军政治工作条例》。由于军队政治工作是中国共产党在军队中的工作，所以该条例的立法依据表述为：“根据《中国共产党章程》《中华人民共和国宪法》，制定本条例。”立法依据可笼统地表述所依据法的法名，也可具体地表述所依据法的规范。如我国“兵役法”的立法依据表述为：“根据中华人民共和国宪法第五十五条‘保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务’和其他有关条款的规定，制定本法。”在通常情况下，立法依据与立法目的合为一条表述。

法的效力。它是指所立的法对什么主体有效，在什么空间和时间范围内有效。它的位置通常在立法目的、依据之后，单独一条加以明确。一般有直接和间接两种表述形式。如我国“国防法”，采用的是直接表述：“……军事活动，以及与军事有关的……活动，适用本法”；我军“内务条令”也是如此：本条令“适用于……”。而我国“戒严法”，则采用的是间接表述：“在发生……紧急状态时，国家可以决定实行戒严。”《香港特别行政区驻军法》也采用了同样表述：“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队，由中国人民解放军陆军、海军、空军部队组成，称中国人民解放军驻香港部队。”间接表述的形式，实际上是通过解释所立法的名称来指明调整对象和适用范围。

法的原则。它是指所立的法要遵循和坚持的基本准则。它的位置通常在法的效力之后，多采取直接、明确的方式表述：“本法实行……的原则”，或者“本法坚持以下原则：……”。法的原则是总则这个“纲”中之“纲”，所以应重点突出、表述简洁、含义准确。法的原则中如有多项内容，通常依据重要程度和内在逻辑来排列。

基本制度。它主要指所立的法中有关体制问题的基本规范。如我国“国防法”总则中规定：“国家加强武装力量建设和边防、海防和空防建设，发展国防科研生产，普及全民国防教育，完善动员体制，实现国防现代化。”这实际上是对国防法中以体制为核心的有关基本制度的规范。基本制度的位置通常在法的原则之后。总则的基本制度，应是对全法具有统领性的制度，而属于该法的某一方面、某一层次中的制度，不应写入总则中。如果基本制度中有多项内容，也要依重要程度和内在逻辑排列。

主管机关。它是指对所立的军事法中的活动或工作负有领导和组织责任的主体。它的位置通常在基本制度之后，一般表述为：“……领导……工作”，或者“……工作由……主管”。如我国“国防教育法”第六条规定：“国务院领导全国的国防教育工作。中央军事委员会协同国务院开展全民国防教育。”

2.分则设计。分则，是相对于总则而言的部分，它通常是指一部军事法文件对总则中法的效力、法的原则和基本制度等内容加以具体规范的部分。它的内容主要是通过设定一部法的行为模式和法律后果，对所要调整的法律关系主体、客体和内容，加以具体的规范。分则作为军事法文件的整体内容，有明示与非明示之分。从我国立法实践看，明示“分则”的法文件很少，目前只有《中华人民共和国刑法》中明示了“分则”，而绝大多数的法文件中没有明示“分则”的字样。分则在内容设置上，一般是将法律关系主体的行为规则集中设置为一章或若干章；将所调整的活动的运行制度集中设置为若干章。如，我国“国防法”第二、九、十章，集中设置了国家机构、公民和组织、军人的行为规则，而第三、四、五、六、七、八、十一章，集中设置了武装力量、边防海防和空防、国防科研生产和军事订货、国防经费和国防资产、国防教育、国防动员和战争状态、对外军事关系等制度。再如，我国“戒严法”第四章，集中设置了戒严执勤人员的职责。

3.附则设计。附则作为总则和分则的辅助性内容，通常包括以下7个方面：一是专有名词和专用术语的定义。二是对本文件解释权主体的授权。目前在军事法文件的拟制中，除确有需要外，已不再对此进行规范。三是对制定本文件实施细则主体的授权。四是对制定变通或补充规定主体的授权。五是宣告有关法文件或法文件中有关规定的失效或废止。六是对法文件生效后产生法律冲突的处理。目前的立法实践中，对此也较少进行规范。七是法文件施行时间的规定。从立法实践看，并不是所有法文件附则都包括上述内容，有的法文件的附则包括上述的内容，有的只包括其中一部分内容，还有的设置其他内容。

4.附录设计。军事法文件在结构上，除了总则、分则和附则外，有的还包括附录。如“飞行基本规则”“内务条令”“纪律条令”“队列条令”“警备条令”，本文后都各附有附录。附录，是指一部军事法文件本文后附加有关资料的部分，也称为附件。设置附录的目的，是对法文件中有关内容加以说明或形象化地表现，同时避免与法文件中规范性表述不协调，因为附录的内容通常是图表、图形、说明、数据和名单等。在一些专业性较强的军事法文件中，附录往往不可或缺，其内容的效力更加突出，在有效规范军事活动和军人行为中发挥着重要作用。

（三）规范性内容的立法技术

军事法文件的内容，包括规范性内容和非规范性内容两方面。军事法文件的规范性内容，就是围绕法的调整对象即军事社会关系所确立的相关原则、规则和制度等，其技术规范要求具有完整性、普遍性、明确性和肯定性。

1.完整性。规范性内容是一部军事法文件的主体，它由行为模式和法律后果两个要素构成，行为模式包括有权怎样行为、必须怎样行为、不能怎样行为三种模式，法律后果包括对人们合法行为加以保护、赞许或奖励的肯定式法律后果，以及对人们违法行为进行制裁的否定式法律后果。因此，对规范性内容的规定，从立法技术上讲，一般应将行为模式和法律后果体现在同一个法规范中，但也可以体现在不同的法规范中。从军事立法的实践看，往往是此一军事法文件只规定了行为模式这个要素，另一个法律后果的要素则体现在彼一军事法文件中。如，“内务条令”“司令部条例”“后勤条例”等，就没有规定法律后果，而由“纪律条令”和“刑法”加以规定。然而，不论是否体现在同一个军事法文件中，规范性内容的两个要素都是缺一不可的，缺少一个要素，就不是完整的法律规范。

2.普遍性。即法规范所适用对象和范围不是针对个别人的行为，而是针对所有范围或一定范围的所有人的行为。在我国军事立法实践中，曾经出现过法规范的内容以个别、特殊的人和事作为调整对象的现象，这显然不符合立法技术要求，应当尽可能避免。

3.明确性和肯定性。所谓明确性，就是它的内容不是模糊、伸缩的，而是一般以具体的形式，明确地为人们提供行为标准和方向。如，“兵役法”对入伍年龄的规定，“内务条令”对一日生活的规定等。所谓肯定性，就是它的授权性规范，应以肯定的形式告诉人们可以做什么、有权做什么；它的命令性规范，应以肯定的形式告诉人们应当怎样行为、必须怎样行为；它的禁止性规范，应以肯定的形式告诉人们不能怎样行为。

（四）章节设置的立法技术

具有中等篇幅的军事法文件应当分章排列，每章应当列有标题，在分编的军事法文件中，每编通常可以有若干章，各章是按照统一的序数连贯排列，章与章之间应当有内在的联系。

节是隶属于章的一种符号。节只能在设有章的军事法文件中存在，但并非所有设章的军事法文件中都必须设节。一个设章的军事法文件中是否设节，取决于该规范自身的性质、内容多寡、篇幅长短。通常在章的内容较多的军事法文件中才使用节这个符号。不仅所有设章的军事法文件中并非都设节，而且设节的军事法文件中也并非所有的章都设节，有的章设节，有的章不设节。在内容复杂和篇幅较长的章中，节可以多些，反之则可以少些，但最少不得少于两节。每节都应当是一个内容具有相对独立性的条文、规范的结合体，都应当有一个切合反映自己内容的标题。

（五）条款设置的立法技术

条是军事法文件中最重要、最常用的符号单位。每个条文的内容，应当具有相对独立性和完整性。一个条文只能规定一项内容，同一项内容只能规定在同一个条文中。所有条文均须按照统一序数连贯排列。条文的内在顺序通常应当按照一般到具体的逻辑排列。条文的长短与包含内容的多少有关，立法时应当尽量使条文包含的内容适当，使条文的长短保持适中。

款是条之下并隶属于条的一种符号，当一个条文的内容有两层以上的意思需要表示时，便需要运用款这一符号。一款只能规定条文中的一层意思，同一层意思的内容亦只有规定在同一款中。款不编序号，以自然段的形式出现。款所包含的内容长短应当适中，通常一条中款的数量为2～4款，至多不超过5款。在一条多款的情况下，各款也应按由一般到具体的逻辑排列。

（六）项目设置的立法技术

项和目比条和款使用频率低，尤其是目在一般军事法文件中很少出现。在设置项和目时，应注意对条和款的内容作性质和层次的区分。只有属于款之下的同一性质、同一层次的内容，才能以项表现，不能把应当以款甚至应当以条的形式来表现的内容以项的形式来表现，也不能把应当以目的形式来表现的内容以项的形式来表现。项的序号用中文数字加括号依次表述，如（一）（二）；目的序号用阿拉伯数字加实心句号依次表述，如1.2.。

（七）文字表述

《军事立法工作条例》规定：军事法规、军事规章用语，应当完整准确表达立法本意，含义明确；表达同一概念，应当使用同一词语；涉及法律、军事和其他专业内容的，应当使用规范的法律术语、军语和其他专业术语。对含义复杂或者涉及适用范围的重要词语，应当在条文中对其含义予以明确界定。

军事法文件的文字，与文学的文字不同，不能用形容、夸张的手法和带有感情色彩的方式来表现；与学术研究的文字不同，不能用探索、讨论、商榷的语言来表现；与报告、宣传报道的文字不同，不能用说理性、口号性的文字来表现。

军事法文件的文字有特定的要求，即“法言法语”。一是要明确、肯定，二是通俗、简洁，三是严谨、规范。这里的“严谨”，就是应按照实际生活中通常所理解的含义来准确地使用语言文字；“规范”，就是使用立法所约定的语言文字，如“可以”“必须”“应当”“最多”“最少”等文字。（全文完）