加快国防动员法规体系建设推进新时代国防动员创新发展

毕 毅

内容提要：加快国防动员法规体系建设，是完善国防动员体系的重要支撑。要以深化军事政策制度改革为契机，坚持问题导向，借鉴有益经验，把握立法修法总体要求，系统优化现行法规内容，加紧填补重点领域立法空白，持续加强配套法规建设，着力构建中国特色国防动员法规体系。

习近平主席在党的十九大报告中作出“完善国防动员体系”的战略部署。建立完备的国防动员法规体系，是完善国防动员体系的重要支撑。必须认真学习贯彻习近平强军思想，深刻领会习主席关于国防动员系列重要论述精神，以深化军事政策制度改革为契机，在新起点上加快国防动员法规体系建设，推进新时代国防动员创新发展。

一、我国国防动员法规建设的现状

我国国防动员法规经历数十年建设发展，目前已建成包含《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、国防动员基本法、专门法、行政法规（条令、条例、命令、规章）等“四个层次”，武装力量动员法类、国民经济动员法类、人民防空法类、国防交通法类、国防教育法类、科技动员法类、信息动员法类等“七个门类”的基本架构，为国防动员提供了基本保障。但随着时代发展，法规体系与现代战争形态、国防动员需求、经济社会结构转型不相适应的问题日益显现。

（一）体系结构不够健全

从“四个层次”“七个门类”国防动员法规完备程度看，第一层次的《宪法》和第二层次的《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国家安全法》（以下分别简称《国防法》《国家安全法》）对国防动员作了原则规定；《中华人民共和国国防动员法》（以下简称《国防动员法》）已颁布实施；第三层次的“七个门类”专门法，目前仅有《中华人民共和国兵役法》《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国国防交通法》《中华人民共和国人民防空法》（以下分别简称《兵役法》《国防教育法》《国防交通法》《人民防空法》）等，涉及武装力量、国防教育、国防交通、人民防空4个领域，其余3个领域尚为空白；第四层次的行政法规自成体系，系统性和操作性不强，质量水平也参差不齐。

（二）修订完善不够及时

从适应改革发展新进程看，这次军队改革重构重塑了国防动员体制机制，但现行动员法规大多是原总部体制、大军区体制、大陆军体制下的产物，“动员链”与“指挥链”难以融合；地方机构改革后，各级国防动员委员会成员单位的架构发生了变化，但由于立法修法滞后，国防动员职能任务、权利义务等未及时调整。从适应保障打赢新要求看，关于动员等级、动员计划、动员决策等方面规定比较粗放，有的仍立足于机械化半机械化形态，难以实现信息化条件下快速、精准、高效动员。

（三）执行力和约束力不够强

部分国防动员法规过于原则笼统，难以刚性执行。有的职权界定不够清晰，如《国防动员法》，虽然明确了政府在国防动员建设中的主体地位，但对国防动员办事机构怎么设、在哪设没有统一，工作难规范；有的操作性不够强，如《国防教育法》规定，拒不开展国防教育活动的相关组织，由人民政府有关部门或者上级机关给予批评教育，但未明确具体执行主体，相关工作难以落到实处。

（四）衔接配套不够顺畅

主要体现在国防动员上位法与下位法、基本法与专门法、军事法与民法之间，缺乏系统性、兼容性和协调性。比如，《国防交通法》与《国防交通条例》，虽为上、下位法关系，但二者适用范围、法条表述等差异较大，下位法的多个条款比上位法还宽泛；《兵役法》规定，义务兵退出现役后，享有报考公务员优先录用权利，但《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中缺少相应优待条款；国防动员体系与国家应急管理体系多项职能一致，但在法规制度上契合不够，仅在应对社会安全事件方面有一定衔接。

二、新时代国防动员法规体系建设的几点思考

国防动员法规体系建设，要着眼我国国情军情，坚持问题导向，借鉴有益经验，发挥特色优势，不断探索创新，逐步构建具有中国特色的新时代国防动员法规体系。要贯彻落实依法治国基本方略，按照统筹谋划、总体设计，突出重点、急用先立，循序渐进、务求实效，相互衔接、体系配套的思路，有序有力有效推动国防动员工作法制化进程。

统——把握立法修法总体要求。国防动员法规体系建设，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平强军思想，牢牢把握立法修法根本指针；坚持以党和国家的路线、方针、政策为遵循，把党管武装、党管动员根本原则，改革强军、军民融合等重大部署，以及新时代军事战略方针等，融入国防动员法制建设全过程；坚持以《宪法》和《国防法》为依据，严格在上位法的总框架内制定完善国防动员相应法规；坚持以国防动员“双应一体”为目标，从体系设计上厘清应战与应急的关系，为应急应战能力同步提升提供可靠支撑。

改——系统优化现行法规内容。部分现行国防动员法规内容设计上的不足，影响了国防动员建设质效，需抓紧进行优化。第一，修订完善基本法。重点是《国防动员法》。在整体架构上，新增国防动员任务、国防动员制度、义务和权利等章节；在组织机构上，进一步廓清党和国家机构、军委机关、战区、军兵种、武警部队国防动员职能界线；在动员等级设置上，依据战争或面临威胁的范围程度，参照我军战备等级制度，将现有两个国防动员等级合理细化，并分别明确触发条件和完成时限等。第二，修订完善专门法。急需的有3部：一是《兵役法》。明确通过制发兵役登记证等措施，严格兵役登记，在适龄青年入学、信贷、办理工商营业执照等事项时须查验其兵役登记情况；明确兵役机关为执法主体，对拒绝和逃避服兵役人员纳入履行国防义务失信人员名单，实施联合惩戒。二是《国防教育法》。统一规范国防教育机构设置，明确省市县三级国防教育办公室编配，由现役军官、文职人员和地方干部组成；突出领导干部和青少年学生两类重点对象，明确各级党委（党组）和党校开展国防教育的任务指标，采取学分制将国防教育作为学生必修课。三是《人民防空法》。紧跟人民防空改革，明确军队提需求、定标准、抓督导、搞评估，地方负责规划建设、行政审批、行业监管、具体落实的制度机制；规定各级人防建设规划设计方案，必须由人防办、同级省军区系统的战备建设部门、政府的城市规划部门三方审定方可实施，确保与战区联合作战体系、城市建设有效对接。第三，修订完善行政法规。如，修订《国防动员潜力统计调查规定》，应明确赋予各级统计部门组织潜力统计调查的职权，以及各职能部门和行业领域提供准确数据的义务，潜力数据变更及时向统计调查部门报告；修订《国防交通条例》，应在《国防交通法》框架内具体细化，修改表述不准确的内容，进一步明确重大交通工程设施、民用运载工具设计建造对接国防要求的具体程序及标准。

立——加紧填补重点领域立法空白。我国在民兵、国民经济、科技和信息等重点动员领域专门法的缺失，影响了全面依法动员的实施。同时，随着国家利益向海外拓展，以及新兴领域对国防动员影响逐渐加大，相应领域动员法规急需跟进建立。因此，需抓紧研究制定7部法规：一是民兵法。着眼民兵作为“三结合”武装力量的地位作用，从法律层面建立民兵行为规范。将参加民兵组织、参与规定训练、遂行任务等与个人利益挂钩，在绩效考评、职务晋升等方面加分赋权，在经商纳税、金融贷款等方面优惠照顾；对拒绝、逃避军事训练和执行任务的，在给予相应处罚的同时，建立失信档案制度，纳入地方征信系统，列入户籍“黑名单”。二是国民经济动员法。借鉴世界发达国家国防工业动员经验，明确经济领域贯彻国防要求的措施办法，尤其是在基础设施建设方面，确立军地双方共同规划设计、共同审批立项、共同检查验收的原则；在工业生产方面，强调采用共同技术、材料和标准，促进国防工业的军民一体化。三是科技动员法。系统制定科技动员规范，建立与信息化战争密切相关的科技资源潜力数据库，对地方科技人才、科研机构、科技成果等分门别类，根据需要对口编入民兵预备役专业队伍。四是信息动员法。着眼移动通信、卫星通信、计算机网络、电磁频谱等庞大的国防信息领域，对信息的采集、传输、处理、存取和使用办法进行系统规范，为建立完善的信息动员机制提供法律依据。五是装备动员法。明确民营企业和装备技术人员在装备动员中不履行义务的处罚办法，严格规范民用装备动员中的集体和个人行为；完善装备潜力动态管理机制，明确重要装备的改造、转运、处置等重要事项，必须向动员潜力调查统计机构备案。六是海外军事行动动员法。参考世界发达国家做法，明确加强海外资源战略预置，建立海外动员专项协调机制，支持和保障实施联合国维和、国际救援、海上护航、撤侨等海外军事行动。七是新兴领域动员法。着眼国防动员向海洋、太空、生物、网络、人工智能等新兴领域拓展，赋予相关机构和企业参与国防动员建设的职责义务，提高新兴领域对国防动员的贡献率。

配——持续加强配套法规建设。通过完善配套法规建设，打通国防动员各项法规落地“最后一公里”。当前，应着力抓好以下5个方面的工作：一要制定《国防动员法》实施办法。按照“不抵触、不重复、有特色、可操作”的地方立法原则，加紧制定贯彻《国防动员法》实施条例，进一步细化省市县各级党政军机关、国防动员机构、企事业单位、社会团体及个人的职责义务，各级国防动员建设标准，战时组织实施的具体内容和程序，使《国防动员法》真正落到实处。二要规范动员力量参与应急行动。依据《国防动员法》《中华人民共和国突发事件应对法》等相关规定，建立军地力量整合运用和协同响应的相应办法，实行力量队伍建设统建统抓、联演联训，军民通用装备征储结合、统筹互补，情报信息运用协商通报、互联共享，推动国防动员体系与应急管理体系有机融合。三要制定民用资源征用及补偿办法。应细化明确民用资源征用的主体和职责权限，以及征用决定程序、执行程序、通知程序和救济程序，防止“滥征”或“乱征”；对因征用造成的财产损失，以市场价值确定征用补偿标准，并明确经费来源及补偿时限等，提高征用补偿的科学性。四要完善地方相关性法规。在与国防动员法规关联紧密的民法中，应增加或完善相应条款。比如，在《公务员法》中，要明确大学生和立功受奖退役士兵参与公务员招考的优待政策；对积极参与国防动员建设的企业和个人，在《中华人民共和国税法》中要制定相应的鼓励措施；在《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国海商法》等法律中，要合理设置国防动员特定条款。五要落实动员经费保障。针对动员经费保障经常依靠临时协调及由此带来的不稳定问题，出台国防动员经费保障规定，根据地区经济增速、所担负的主要任务等确定经费标准，并明确逐年增长办法，充分保障国防动员需要。