美军战时应急承包问题研究

杨 庆 杨 鹏

内容提要：随着高技术装备的广泛运用，越来越多的承包商投入美军主导的各战场，成为美军应急保障的重要方式之一。但美军承包商在阿富汗和伊拉克战争中的应急保障暴露出承包商失控、应急合同失察、军民沟通失畅等问题。究其根源，主要是承包商逐利性的本质作祟、监管采办合同的力度不够、官商形成固有的利益链条所致。美军应急承包问题对于我军实施军民一体化保障的启示，主要包括注重核心保障能力建设、完善应急保障合同签约和履约机制、建立专业的应急承包管理团队。

近二十年来，随着各种高新技术装备的运用，越来越多的承包商投入美军主导的各战场。当一线保障人员因需求过高超负荷运转时，美军通常会采取应急承包的方式。但与平时承包不同，处于复杂多变战场环境下，应急承包方式也暴露出一些新的特点和问题，在伊拉克和阿富汗战争中尤为突出。其教训，对健全和完善我军未来军民一体化保障模式具有一定启示意义。

一、美军战时应急承包暴露的问题

由于美军在伊拉克和阿富汗战场中处于巨大优势，应急承包大多在相对稳定可控的环境下进行，未出现因保障不力而造成战场失利的重大事故。但看似保障有力的战绩背后，仍然存在一些问题。

（一）承包商失控，引发越界履职风险

美军在伊拉克和阿富汗行动中的承包商雇员人数超过了26万，且80%为本地人或第三国公民，保障支出的52%的资金付给了22家私人承包商。在最需要的六项产品和服务中，80%由承包商完成。这种对承包商的过度依赖，导致紧急状态下美军承包商承担了很多本应由政府雇员履行的职能，造成诸多隐患。

一是削弱了官方机构独立执行任务的能力。比如，美军习惯于依赖承包商获取专业技能和技术意见，减少了正规部队应急条件下锻炼提高处置能力的机会，而这种能力正是实战所必备。加之军方人员轮换频繁，在相应岗位上，承包商往往成为最具经验的操作者，使其隐蔽性地获得了许多行动控制权。

二是阻碍了承包商的良性竞争。阿富汗战争期间，美军要求快速为武装承包商配备4名校官。但人员迟迟不到位，使得这期间宙斯盾公司一直拥有掌管潜在竞争者行为的决策权。用承包商来帮助管理其他承包商，势必导致垄断行为。2009年，美军批准了国际科学应用公司行使政府职能，包括后续投标的合同准备要求等，大大增加了承包行为中潜在的浪费或权力滥用风险。

三是增加了失泄密带来的损失。合同商自身不具备防护能力，保密意识薄弱，一旦暴露目标，敌方便可利用其窃取情报或实施信息攻击，甚至主动派遣特工渗透利诱。2011年3月，洛克西德·马丁公司等数家承包商就遭遇黑客入侵，导致大量涉密信息泄露。显而易见，承包商越界履职程度愈深，失泄密造成的损失愈加严重。

（二）应急合同失察，导致浪费和低效

在对承包商保障的管理进程中，合同签约是最重要环节。但各部门并未采取必要措施，以保证合同能履约。

一是需求提报不明确。政府在授予合同前，没有提供详细需求，致使承包商利用这一漏洞漫天要价，或是要求政府为不必要的服务买单。伊拉克行动中，大量不确定合同造成了巨大浪费。美国驻阿富汗部队称：“供货商要求的费用足以让他们在租赁第一年就能收回80%采购成本。”

二是过度关注核心指标。如“斯特瑞克”战车的保障中，项目管理办公室购买了“作战战备完好性90%以上”这一核心指标，并未跟踪实际行驶里程和库存等其他关键指标，导致保障效费比极低，约3.359亿美元经费用于采购过多的备件库存。

三是竞标环节落实不力。通过合理竞争，美国陆军部签署了许多合同，但之后每个任务订单长达十年无人竞标，甚至还出现过不通过竞标就与一个国际公司签订14亿美元用于伊拉克警察训练的情况。2004年，国防后勤局能源部门严重失职，认为采购已完成竞标，并未对国际石油贸易公司索要的价格作细致的成本分析，导致支付的2亿美元远远超出成本。因分包合同也出现了许多问题，分包商们都对贿赂和回扣习以为常，时常发生工程缺陷和携款潜逃等情况，严重阻碍了美军在任务区的后勤保障进度。

（三）军民沟通失畅，造成任务进程迟滞

承包商保障任务，由美军战区保障司令部以《执行任务说明》形式，按照层级关系下达。该说明的语言风格近似于律师公文，笼统用语较多，晦涩难懂且易生误解。因战场不确定因素多，实际任务不可能完全符合官方手册标准。如果应急任务中未列入《执行任务说明》，则必须提供“技术指导函”或“行政变更函”。而这两种函的审批或长达数月，极大延缓了保障实施的进程。承包商甚至以“手册上没有明确该任务”为由拒绝提供服务，致使一些应急保障任务难以顺利实施。

二、美军战时应急承包问题背后的根源

上述美军战时应急承包出现的诸多问题，分析其根源主要有以下几点。

（一）承包商逐利性的本质作祟

承包商本身以盈利为目的，追求目标短期化，以致以次充好、囤积居奇、推诿拖沓的案例层出不穷，甚至出现在战场高危状态下违约的情况。有的承包商难以适应复杂多变的战时保障环境，即便是人身安全和基本生活可以得到保障，但仍不免出现临阵脱逃、雇员跳槽甚至辞职、关键岗位突发人荒等状况；还有的承包商对军事规则、军种文化、办事程序缺乏应有的了解，和军方沟通不顺畅，也不具备在复杂战场环境下的应变能力。要求商人像军人一样具有大局观和使命感是不现实的。军方没有对其潜在违约行为进行预判预防，容易在紧急关头陷入被动处境。

（二）监管采办合同的力度不够

战时部队后勤外包风险存在较强的隐蔽性、突发性。管理决策者往往受制于知识和经验的不足，不能预判情况变化，难以在签订合同时把所有问题都纳入条款中。不完善的合同自然会增加承包的成本，也会助长承包商的投机行为。合同缺少战时特殊应对机制，容易导致军方对承包商战时的违约行为无能为力，被迫接受承包商苛刻的条件；合同缺少常态化的竞争机制，会导致保障采购定点“终身制”，影响供给质量，也会造成部队核心能力下降，被长期“锁定”于外包合同中。

（三）官商形成固有的利益链条

作为市场经济最为发达的资本主义国家，美国给予了企业充分的自由度，政府不直接干预市场，在全球范围内实行“公私合作”的力度最大、范围最广。作为巨大利益集团，美国国防承包商已经渗透进各领域各层面。美国政府通过军售支持国防承包商，既可以回报“政治献金”的支持，又可以满足国防产业所在地的经济诉求。白宫、国会和承包商形成了稳固的“铁三角”。正如尼克松所说，“每一个项目都受到一个特殊利益集团的操纵，反过来，这个利益集团又和掌握着钱包钥匙的那些有势力的国会议员们有着千丝万缕的联系”。这种特殊的利益裙带关系，撑大了承包商的胃口，也使国防产业成为腐败的重灾区。比如，总部位于新加坡的格伦亚洲海上防务公司，曾用金钱与美色诱惑美海军高官，从中获得美海军动向及竞争对手报价等情报，以便其利用美海军停靠其运营港口之机，收取超额服务费。

三、美军战时应急承包问题的几点启示

随着我国军民融合深度发展，承包商将在军事行动中发挥越来越多的作用。美军战时应急承包问题，对于我军推进军民一体化保障的改革具有一定的启示意义。

（一）注重核心保障能力建设

为避免承包商的缺陷风险和核心业务锁定风险，军队不能单靠外界“一包了之”，必须牢牢把握核心保障能力。我军推行军民一体化保障起步较晚，在早期阶段，有必要通过承包商临时保障过渡，特别是武器系统的软件保障，对承制单位存有很大依赖性。但在后续任务中，应逐步向建制保障转化，把建设军队建制保障核心能力作为重中之重，地方承包商只作为后备力量。在20世纪90年代，美军的维修力量过度依赖承包商，为回归建制保障，美军通过控制合同商保障经费分配份额，实现对承包商保障规模的控制。因此，为培养核心保障力量，我军可推广“跟产培训”做法，即与承包商建立人才培养战略合作关系，选派技术骨干走进装备研发厂家、生产一线学习专业技术。各军种应建立核心保障能力确定和审查制度，确保应急任务中随时拥有“拉得动、跟得上、靠得住”的保障专业队伍。

（二）完善应急保障合同签约和履约机制

将应急合同签约部门提升至与情报、规划、作战部门同等位置。建立一个专门的应急合同签约办公室，任命一名高级官员加强对应急保障的规划、筹备和资源配置。

一是坚持原则性。应急性合同在符合战斗力标准的前提下，不仅要约定一般性的法律条款，还要约定尽可能具体明确的工作范围。特别是应列出合同终止条款，详细规定在应急状态下发生不作为事件的违约金。凡属军队专用性强、保密度高的应急性保障，一律禁止外包。

二是突出竞争性。通过寻求机会，将成本类合同转化为固定价格类合同。固定价格类合同可以扩大资质承包商的合伙经营范围，使那些运营系统并不满足成本类合同标准的承包商也可加入其中，激励承包商良性有序竞标。还可以实施服务保证金制度（在合同款中定比去除服务保证金，完成任务后再支付）、奖励金制度、续约竞争制度等多重制衡和激励机制，限制应急任务订单的执行时间，确保应急承包中实现高效保障。

三是把握灵活性。授权合同签订军官/军代表，允许其与承包商和战场指挥官协调，根据不断变化的任务需求来变更合同。至于合同中制定什么样的绩效标准，如何达到绩效标准，应给予承包商根据自身能力来界定其权力范畴，而不是苛刻地干涉控制。凡涉及战场特殊需求的应急合同签约，应组织跨部门交流，既关注核心指标，又兼顾次要指标。

（三）建立专业的应急承包管理团队

建立应急承包指挥部，负责提供更集中的合同保障与管理系统，同时负责调整政策法规，提升管理效率，培训军队人员如何管理合同商工作人员，并注意积累实践经验，通过打造共享信息平台，积极推广试点。下属的骨干队伍，必须具备任务相关专业技术、财务、法律、军事、后勤等知识，具备军民融合信息收集能力、组织和加工原始信息能力、信息传输能力，并明确应履行的职能。

一是资质审查。深入调查承包商政治信誉、综合保障实力、应急保障能力等必备条件，制定承包商清单，并及时更新；公开承包商档案，利用地方行业协会的市场信用评价机制，审查承包商的市场信誉、项目管理能力、提供后续服务的连续性，将不合格者纳入黑名单。

二是增进共识。设立由具有执行权力的军地双方组成的中间协调机构，一旦在应急状态下发生争端，可减少审批程序，以最快的方式解决分歧。建立承包商培育机制，组织承包商参加军演，加强承包商对于军队制度法规、安全防护和军用公文表述的理解能力。注重运用多种方式对承包商开展爱国拥军教育，增进文化认同，增强其职业认同感、自豪感，以及建设国防的使命责任感。

三是跟踪评估。确定专职人员负责应急行动的采购管理和对承包商的监督，建立监管部门责任制，对应急承包商的各阶段各领域实施充分管理，防止玩忽职守、漫天要价、越界履职等问题发生；组织独立的第三方力量对承包商履职情况进行跟踪统计，将评价结果纳入后续保障决策中，加大承包商的诚信成本；注重保留可替换的承包商，当预判现有承包商在急难险重任务下不能继续提供服务时，应要求上级迅速启动替代方案。