国际法视野下少数人语言权利保护研究

陈志平

[云南大学， 昆明 650091]

少数人群体是人类社会的重要组成部分，为实现人类社会的多元发展做出了积极的贡献。目前，受国际法明确保护的少数人包括以下三类：人种上的少数人、宗教上的少数人和语言上的少数人。[注]1966年《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定：“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”明确了受国际法保护的少数人为人种、宗教和语言上的少数人。其中，宗教权利是最早受到国际法保护的少数人权利。相比宗教权利，少数人的语言权利在国际上受到关注较晚。究其原因，主要是因为公众对少数人语言以及语言权利的认识相比对宗教和宗教权利的认识要陌生。

然而，少数人的发展历史和生存现状均表明少数人的语言权利需要得到重视和保护。语言不仅是文化的载体，也是文化本身。同时，语言只有在使用的时候才体现其价值与活力，也只有在实践中才能检验语言保护措施的效果。现有的许多国际文件都提出了保护少数人语言权利的要求，但是只有在具体领域才能检验少数人的语言权利是否已经受到保护以及保护的现状。中国的法律上没有“少数人”这个概念，只有“少数民族”这一概念。但是深究中国少数民族的构成要素，可以发现其已具有国际法上少数人的基本特征。因而研究少数人语言权利在具体领域的保护实践也能够指导中国对少数民族语言文化的保护。

一、少数人语言权利在行政领域的保护

2017年，联合国少数人问题特别报告员在《语言少数人的语言权利——实用实施指南》中要求国家在切实可行的情况下，提供使用少数人语言的行政、健康等公共服务。并指出，国家为了保护少数人语言权利，需要履行如下义务：1.尊重语言权利作为人权的内涵；2.承认并促进容忍、文化和语言多样性以及社会中的相互尊重、理解和合作；3.在法律和政策的框架内纳入语言权利的内容并保证实施；4.在政府机构运用“比例原则”以确保不同语言的使用，并在私人团体贯彻语言自由原则，以此履行国家义务；5.在司法、行政和执行机关设置有效的申诉机制以解决和救济语言权利问题。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).再次重申为保护少数人的语言权利，国家需要承担相应的义务。

(一)行政领域保护少数人语言权利的必要性

首先需要注意的是，为了方便管理，并且兼顾经济效益，几乎所有的国家都规定了官方(或主导)语言。尤其在行政领域更加需要推广使用官方(或主导)语言，这样才能够提升行政效率。在现有的大量关于少数人语言权利的判例中，国家并不因为在行政领域未使用少数人语言而败诉。可见国家在行政领域使用官方(或主导)语言是得到国际法许可的。然而，联合国人权事务委员会在Diergaardt et al. v. Namibia[注]J.G.A. Diergaardt et al. v. Namibia, UN Human Rights Committee (25 July 2000), CCPR/C/69/D/760/1997.案中形成的法理明确阐述了国家机关在特定领域使用少数人语言的必要性。在本案中，纳米比亚的法律规定英语为官方语言，并要求公务员不能用英语之外的语言回应任何非英语的信件或者口头咨询，即使公务员之间完全可以用少数人语言沟通。因此，母语为非英语的少数人认为这一规定侵犯了他们语言权利，并且构成歧视。人权事务委员会认为国家有权规定官方语言，但是禁止公务员使用少数人语言交流构成语言歧视。本案是人权事务委员会审理的一个非常重要的判例，从本案开始，委员会意识到形式平等也能够导致歧视。假设国家要求国内所有的居民都使用同一门语言，看似每个人都享有相同的语言权利，但实际上已经导致事实上的歧视，因为母语为非指定语言的居民在机会获得以及生活方面都面临障碍。因此，在行政领域禁止使用少数人语言而强制使用官方(或主导)语言涉嫌歧视。同时，仅使用官方(或主导)语言可能阻碍少数人成员获得必要的公共服务。

虽然没有任何国际文件规定国家必须在行政领域使用少数人语言，但是许多重要的文件都通过规定平等和不歧视原则保护少数人的语言权利，一定程度上也能够影响少数人语言在行政领域的使用。同时还规定了少数人的经济、社会和文化权利，以强调少数人的这些权利同多数人的权利一样平等。为确保少数人和政府的有效交流以及社会公共服务的有效实现，国家要在合理和相称的前提下在行政领域使用少数人语言。根据前述特别报告员的走访和调查，使用少数人语言不仅可以降低少数人群体的失业率，而且还能够提升少数人群体对国家的认可。因此，特别报告员敦促国家在制定语言政策时考虑如下因素：1.政府应在适当的情况下使用少数人语言。因为政府与民众沟通最好的方法就是使用民众自己的语言；2.政府与少数人的交流有可能因为没有使用少数人语言而导致政府行为无效。因为并非所有少数人都掌握官方(或主导)语言；3.行政机关使用少数人语言能够减少少数人的边缘感并且增强少数人的公共参与度。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

但是，考虑到少数人语言的复杂性和具体操作的可行性，并非所有的少数人语言都可以在政府机关使用。国家需要在政府机关设置一些使用少数人语言的条件，才能够既保证政府的有效行政，又兼顾少数人的语言权利。很多国家将其规定为“相称性原则”。根据“相称性原则”，只有在政府中使用那些使用人数较多以及使用频率较高的少数人语言才是最有效的。在特定地区中，如果少数人的数量达到一定比例，那么该区域的少数人有权在行政以及其他公共服务中适当、相称地使用自己的语言。正如1994年欧洲理事会《保护少数民族框架公约》[注]1994年《保护少数民族框架公约》(Framework Convention for the Protection of National Minorities)，1994年11月1日缔结，1998年2月1日生效。(以下简称《框架公约》)第10条第2款规定，在一些少数民族传统生活的地区，如果这些少数民族提出要求或者显示确有实际需要，在条件成熟的时候，缔约国应尽量保证在行政机关中尽可能使用少数民族语言。

(二)少数人语言权利在行政领域的保护现状

一些国家在宪法或其他法律中明确规定了官方语言，还有一些国家即使没有规定官方语言，也通过普及某一语言使其具有官方语言的地位。例如尽管美国没有在法律中规定英语是其官方语言，但是公民在入籍的时候被要求使用英语宣誓，这就明确了英语在美国社会的地位。这一政策虽然遭到很多人反对，特别是新移民，但是并没有改变美国政府的态度。国家有规定官方语言的自由。那么，官方语言的使用是否因此不受限制，使用官方语言的权利是否是绝对的，如何在使用官方语言的情况下保护少数人的语言权利，这些问题都值得思考。

事实上，在任何情况下排他使用官方语言，或者限制使用其他语言都不符合人权保护要求。特别是一些国家虽然规定了官方语言，但并不意味着公众因此不能使用其他语言。官方语言的使用在一定条件下会受到限制。加拿大宪法第16条规定了英语和法语为加拿大的官方语言。[注]Constitution Act, 1982: (1) English and French are the official languages of Canada and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the Parliament and government of Canada. (2) English and French are the official languages of New Brunswick and have equality of status and equal rights and privileges as to their use in all institutions of the legislature and government of New Brunswick. (3) Nothing in this Charter limits the authority of Parliament or a legislature to advance the equality of status or use of English and French.但是宪法没有规定在所有情况下必须同时使用两种官方语言。加拿大最高法院在Société des Acadiens v Association of Parents案[注]Société des Acadiens v Association of Parents, (1986) 1 S. C. R. 549 (Canada).中明确表示官方语言政策在加拿大仅仅是一个“政治”宣言，需要在宪法或其他法律条文中得到发展。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 174.

一旦国家确定了官方语言，势必会使其他语言的使用者处于不利地位。因为国家将在就业等公共服务领域设置语言使用“门槛”，可能使其他语言的使用者无法进入这些领域或者无法享受有关权利。即使在一些少数人聚集生活的区域，因为当地居民之间相互交流使用的都是少数人语言，并且使用少数人语言不会影响这些少数人的日常生活，所以这些少数人几乎没有机会学习并使用其他语言，包括官方语言。但问题是在这些区域招聘时有时也要求应聘者能掌握两种以上的语言，少数人语言和官方语言，因此会给当地少数人居民的就业造成障碍。如何平衡官方语言政策和少数人语言权利是所有国家面临的重大问题。

大多数国家会根据“相称性原则”制定语言政策，以平衡国家政策和少数人权利。具体而言就是在国家、区域和地方层面调查少数人的居住情况以及语言使用情况，如果在这些不同层面中少数人语言使用者的数量呈正向增加或者已经达到一个较高的数值，并且少数人聚集生活，那么在这些地区应该用少数人语言提供公共服务。同时，随着少数人语言使用者数量的不断增加，用少数人语言提供服务的范围也要更加丰富。例如，如果一个特定地区少数人语言的使用率处在一个较低的比例，那么政府仅需要向当地少数人提供用少数人语言印制的官方文件和表格即可；随着少数人语言使用者数量的增加，政府需要逐步实现：1.接受用少数人语言提交的口头或书面申请；2.不仅接受上述申请，还用同样的语言回复；3.有足够的公务员能够使用少数人语言同当地居民联系；4.公务员之间能够流利使用少数人语言，并将其作为政府内部的日常用语。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 178.

虽然随着少数人语言使用者数量的增加，国家需要提供更多的使用少数人语言的公共服务。但是考虑到不同国家的具体情况，现有的国际文件没有为少数人语言使用规定具体的人数，仅由国家为此自由设定数量“门槛”。例如印度1956年的一份国家和邦的备忘录规定，如果特定地区少数人语言使用者占该地区总人口的30%及以上，那么该地区将被认为是双语地区，特定少数人语言与政府机关使用的区域语言具有同样的地位；如果少数人语言使用者占该地区总人口的15%～20%，那么政府所有的法律规范必须提供少数人语言版本。需要注意的是，考虑到国家安全和社会稳定，国家在为少数人语言使用设定数量“门槛”的时候是非常谨慎的，而且需要综合考虑如下几个因素，包括：1.国家提供的公共服务的属性；2.公共机关与公众在公共服务中交流的频率；3.提供公共服务地区的语言构成；4.所提供公共服务的重要性；5.所提供公共服务对个人的影响。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), pp. 179-181.

二、少数人语言权利在传媒领域的保护

传媒是“传播媒体”的简称，指信息传播的载体，即任何信息要从传播者传送到接收者之间的可以传递信息的工具。[注]郭艳、杨剑云：《现代传媒引入对档案馆服务的影响研究》，《兰台世界》2016年第6期。由于传媒能够传播信息，因此也是语言使用和传播的重要手段之一。维持并保护少数人语言必须依靠传媒。传媒包括电视、广播和出版等形式，主要由国家投资控制或者私人管理。

(一)传媒领域保护少数人语言权利的必要性

现代传媒对语言使用和语言维持的重要性不可忽略。民主社会需要对所有个人开放，因此要求政府保证所有人在其管辖范围内有最大的机会接触媒体，接收并传播信息。这些要求同样适用于少数人，他们同样有权用少数人语言接收并传播信息。[注]Handyside v. United Kingdom, Judgment of European Court of Human Rights of 7 December 1976, Series A. No. 24, para. 49.除此之外，许多国际文件的规定为在传媒中使用少数人语言奠定法理基础，同时也印证传媒领域保护少数人语言权利的重要性。具体表现为对以下四个方面的规定：表达自由、文化和语言多样性、少数人的身份权以及平等和不歧视。[注]Organization for Security and Co-operation in Europe, Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media (October 2003), , (last visited 24 January 2018).

1.表达自由

表达自由一直是宪法学家关注的主要问题之一。张文显教授指出，在西方法学理论和宪法学中，表达自由被看作公民“最根本的权利”或“第一权利”，是其他自由权利的“源泉”，又是其他自由权利的“条件”。[注]张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第555页。表达自由与语言权利有着密切的联系：一方面，实现表达自由要求个人有权使用自己选择的语言，无论是否是国家的官方(或主导)语言，这是个人“自由”的表现；另一方面，表达自由又为实现语言权利提供保障。个人表达自由的实现意味着个人自由选择使用语言的实现，从而证明个人在使用语言表达的时候没有遇到障碍，不仅能够实现个人的表达自由，也能够保护个人的语言权利。

需要强调的是，语言和媒体对实现个人的表达自由非常重要，使用不同语言的个人有权通过不同媒体接收和传播思想、信息。正如多奈莉(Donnelly, Jack)和霍华德(Rhoda E. Howard)所说，如果个人不能够通过公共或私人频道表达他(她)的观点，那么表达自由就没有太大的价值。[注]Donnelly, Jack & Rhoda E. Howard, “Accessing National Human Rights Performance: A Theoretical Framework”, 10 Human Rights Quarterly (1998).人权构成了民主的核心价值，表达和信息自由又是其中的基础。[注]Donna Gomien, “Pluralism and Minority Access to Media”, in Allan Rosas & Jan Helgesen (eds.), The Strength of Diversity: Human Rights and Pluralist Democracy (Martinus Nijhoff Publishers, 1992), p. 49.

《世界人权宣言》第19条、1966年《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称1966年《B公约》)第19条、《欧洲人权公约》第10条均规定了表达自由。人权事务委员会1983年在关于1966年《B公约》第19条的第10号《一般性评论》中重申第19条保护的表达自由不仅是寻求以及接收信息的自由和思想，还包括任何形式的媒体。[注]UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 10: Article 19 (Freedom of expression)(29 June 1983).区域领域，欧洲人权法院在Oberschlick v. Austria[注]Oberschlick v. Austria, Judgment of European Court of Human Rights of 22 May 1991, Series A, No. 204, para. 57.以及Autronic AG v. Switzerland[注]Autronic AG v. Switzerland, Judgment of European Court of Human Rights of 22 May 1990, Series A, No. 178, para. 47中均认为《欧洲人权公约》第10条不仅保护表达的信息和思想，同时还保护传播这些信息和思想的媒体。1990年欧洲安全与合作会议(Conference on Security and Co-operation in Europe，CSCE, 1995年改名为欧洲安全与合作组织，Organization for Security and Co-operation in Europe, OSCE)在其哥本哈根会议文件中重申少数民族个人不仅有权在私人和公共范围使用他们的母语，还有权用他们的母语获得、传播并交换信息。[注]Organization for Security and Co-operation in Europe, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, available at: < http://www.osce.org/odihr/elections/14304>, (last visited 24 January 2019).

2.文化和语言多样性

国家应该创造一个自由的环境以保证居民有权用不同的语言自由传递思想和信息，这也构成文化多样性实现的前提条件。1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第15条规定国家必须承认个人参加文化生活的权利，1966年《B公约》第27条保护语言上的少数人与集体中的其他人享受少数人文化并使用他们语言的权利。因此，实现文化和语言的多样性需要保障并促进大众媒体的多元化。2001年联合国教科文组织通过的《世界文化多样性宣言》第2条规定，只有保证文化来源媒体的多元化才能最终实现文化的多样性。第6条重申表达自由、媒体多元化以及多语种是构成文化多样性的三个重要因素。[注]UNESCO《世界文化多样性宣言》(Universal Declaration on Cultural Diversity)(2 November 2001)。宣言网站：http://portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=13179&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html。访问时间：2018年10月11日。区域领域，欧洲委员会部长委员会1982年通过的《表达自由和信息自由宣言》第2条规定，本宣言的目标是实现大量独立媒体的存在，并允许这些媒体体现不同的思想和意见。《框架公约》要求缔约国采取充分的措施以保证少数民族成员能够接触各类媒体，并最终促进和实现文化多样性。这些国际文件均体现了少数人语言、传媒、文化和语言多样性的内在联系以及实现的具体要求与步骤。

3.少数人的身份权

许多国际文件规定了少数人的身份权，但是《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》的规定最为详细。宣言第1条第1款规定，国家应该在特定领土上保护少数人的民族或族裔、文化、宗教和语言特征，并且鼓励并促进这些特征。第4条第2款要求国家采取适当的措施以促使少数人成员能够表达特征并发展他们的文化、语言、宗教、传统和习惯。这些规定体现了国家为保护少数人的身份特征，必须保护和发展少数人的文化和语言。区域领域，《框架公约》在序言阐述了一个多元和民主的社会不仅要尊重少数民族成员的语言特征，还需要创造合适的机会使这些少数民族成员能够表达、维持并发展这些特征。同一公约的第5条第1款规定缔约国有义务创造条件使少数民族成员能够维持他们身份的重要组成元素，包括他们的语言。所有这些规定均强调语言对于确定少数人身份的重要性，而少数人需要有专门的途径才能体现其身份，媒体就是其中的一个重要手段。

4.平等和不歧视

平等和不歧视原则是国际人权法最重要的原则之一。几乎所有有关少数人权利保护的国际文件和学者著述都提及此原则。该原则是少数人权利保护的重点。正是因为少数人具有的不同于多数人的特征而容易受到歧视。国家在制定政策时会存在不得已的政策偏好或倾斜，例如多语言国家确定官方(或主导)语言，继而会损害使用非官方(或主导)语言群体的权利。因此，几乎所有的少数人都有可能面临直接或间接歧视。不歧视原则的目的在于取消所有人对所有权利和自由的认可、享受或行使的任何区别、排斥、限制或优惠。[注]《消除一切形式种族歧视国际公约》(以下简称1965年《消歧公约》)(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination，ICERD)：1965年12月21日缔结，1969年1月4日生效。公约第1条第1款规定。从国内层面来看，不同国家对少数人权利的保护也大多通过平等和不歧视原则实现，尤其是美洲国家和非洲国家。这些国家在宪法中规定平等和不歧视原则以保证所有国民(包括少数人)基本权利的实现。

需要明确的是，所有人，包括少数人成员，都有权通过大众传媒实现表达自由、维持并发展他们的身份特征，国家不能歧视。并且在必要的时候，国家应该采取特别措施保证少数人成员能够在大众传媒中使用他们的语言。不歧视原则要求在情况不同的时候区别对待，因此国家对少数人采取的特别措施不构成歧视，因为其主要目的在于帮助少数人获得实质平等。涉及在传媒领域使用语言的问题，国家如果只允许使用官方(或主导)语言，将构成对少数人的歧视。不仅违反了平等和不歧视原则，也不利于少数人语言和文化特征的维持和传播。因而论证少数人语言在传媒领域保护的必要性也必须考虑这一原则。

国家应该制定政策保证少数人在大众传媒领域有权使用自己的语言。这些政策需要满足少数人维持并发展少数人特征的需要。此外，在国家制定这些少数人政策的时候，少数人成员应该有效参与整个政策的制定过程，以保证政策的有效性和实施的可操作性。国家还需要保证这些少数人媒体节目内容的多样性，内容应涵盖信息、教育、文化和娱乐等多个方面，并且保证这些节目的质量。[注]Organization for Security and Co-operation in Europe, Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media (October 2003), , (last visited 24 January 2019).

(二)公共媒体和私营媒体对少数人语言权利的保护

根据投资主体的不同，传媒可以分为公共媒体和私营媒体。公共媒体主要由国家出资，私营媒体主要由个人出资。前文已论证少数人语言应当在传媒领域使用并保护，但是少数人语言在公共媒体和私营媒体的使用情况和要求是不一样的。

1.公共媒体

考虑到公共媒体的特殊地位以及开放程度，国家在公共媒体必须遵守不歧视原则。也就是说，国家在制定公共媒体节目的时候必须充分考虑国内不同的语言情况以及不同的少数人语言特征。这些节目不仅关系到少数人能否维持和发展他们的语言和文化，还在很大程度上决定他们的就业机会。如果国家不为语言上的少数人提供相关媒体节目，那么这些少数人成员永远无法通过公共媒体找到工作。国家在分配节目资源和节目时间的时候同样要遵循“相称性原则”，否则将构成对少数人的歧视。为了恰当并合理的平衡国内各种不同的语言，国家需要考虑以下因素：少数人语言的使用人数、这些少数人所处的地区以及他们的生活方式，群居还是散居。

随着少数人语言使用者数量在特定地区的不断增加，公共媒体节目的内容也要有所调整。如果特定地区的少数人语言使用者人数较少，那么国家只需要在日常的广播节目中增加一些使用少数人语言的节目即可，形式可以多样，时间也可以灵活，比如一周一个小时或者每天几个小时，主要由当地少数人人口总数决定；此后，随着少数人语言使用者人数的增加，国家需要在日常的电视节目中增加相关节目；第三，当少数人语言使用者达到一定数量，国家要为这些少数人建立专门的广播电台以便全天候播放节目；最后，国家要建立专门的电视频道播放少数人节目。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 235.在澳大利亚和匈牙利，因为两个国家均广泛分布着较为分散或者使用人口数量较少的少数人语言，两个国家因此都设有一家专门的多文化和多语种的公立电视台或广播电台向全国广播并在线播出(澳大利亚为SBS广播电视台，匈牙利为MR4广播电台)。MR4每天用使用人数较多的克罗地亚语、德语、罗马尼亚语、塞尔维亚语以及斯洛伐克语播出两小时节目；每周向使用人口较少的少数人群体播出30分钟节目；每周5天，每天向罗姆人播出一小时的节目。此外，所有13种语言的节目都可以上网收听。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

从现实角度来看，国家应该考虑到沟通与信息传递是一个双向的过程，少数人成员除了有权参与融入主流社会，国家应该加大宣传少数人的历史、文化和语言，使多数人也有机会接触和学习，将少数人的关切纳入主流社会，才能够真正实现国家语言和文化的多样性。

2.私营媒体

少数人私营媒体在运营中容易受到国家限制，例如，一些国家法律明确禁止发行某种少数人语言的报纸。这一规定侵犯了少数人表达自由的权利以及1966年《B公约》第27条赋予的权利。随着少数人权利意识的不断增加，少数人与国家为此将产生矛盾并可能影响国内和平。根据表达自由等基本人权要求，少数人有权在私营媒体中不受阻碍地用自己的语言与群体成员自由沟通。因此，国家不能限制在私营媒体中少数人语言的使用。1992年《欧洲区域或少数民族语言宪章》(以下简称《欧洲语言宪章》)第11条第2款规定了国家为保障少数人的表达自由在媒体中应承担的义务，包括允许跨境少数人电视或电台广播在国内的运营，保证少数人语言在印刷中的自由使用等。《宪章》中唯一对少数人语言使用有所限制的规定是少数人行使表达自由权必须符合法律规定的形式、条件和内容，并且有利于社会民主、国家安全、领土完整以及公共安全，防止犯罪并保护公共健康和道德，保护他人的权利和名誉，禁止泄露国家秘密等。除此之外，少数人的表达自由将不受任何限制。需要注意的是，国家只需要允许少数人语言在私营媒体中的使用，并没有义务为他们提供资金支持。

除了表达自由，私营媒体和少数人语言权利保护在实践中还涉及一些具体问题需要国家考虑，包括：1.国家对电台和电视节目的分配；2.国家在颁发运营执照时对语言和节目内容的考量；3.国家对私营媒体资金支持的分配。以上三个问题如果解决不当有可能构成歧视。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), p. 228.针对第一个问题，许多国家的法律已经允许包括少数人在内的私人设立私营广播电台或私营广播电视。[注]Barendt Eric, Broadcasting Law-A Comparative Study (Clarendon Press, Oxford, United Kingdom 1993), p. 54.但是广播频率一直被视为是公共资源并且由国家分配，那么国家在分配广播频率的时候是否需要充分考虑少数人语言的现状并为其分配？[注]Ibid, pp. 77-79.按照1966年《B公约》第27条的规定，国家不能干涉语言上的少数人语言使用的权利。但同时，国家也没有义务规定少数人私营媒体使用的广播频率。欧洲人权法院在Informationverein Lentia and Others v. Austria[注]Informationverein Lentia and Others v. Austria, Case 36/1992/381, pp. 455-459.案的判决中确认了国家必须考虑语言上的少数人与集体中其他成员沟通的权利，包括通过广播等传媒沟通。另外，即使国家同意分配广播频率给少数人私营媒体，国家还面临选择“困难”，表现为，国家需要决定哪些少数人私营媒体有权进入这些“公共”广播，使用这些广播频率。一般而言，国家应该考虑相关少数人群体的规模以及受影响的少数人数量。针对颁发运营执照的问题，如果特定地区的少数人语言使用者达到一定数量，拒绝为这些少数人私营企业颁发电台或电视运营执照是不合理的。国家需要考虑该特定地区少数人的地理分布以及少数人语言使用者的集中程度。此外，如果在该地区已经有使用其他少数人语言的媒体节目，国家还需要考虑这些节目的内容能否满足该地区少数人的需求。针对国家对私营媒体提供资金支持的问题，尽管国家没有义务对少数人媒体提供资金支持，但是越来越多的国家为私营报纸、电台或电视频道提供支持，而不管这些节目所使用的语言，这些私营媒体也包括少数人媒体。在一些情况下，国家还有可能资助使用少数人语言的私营媒体而不资助使用官方语言的私营媒体，即使如此，也不能认为国家的政策构成歧视，因为不同政策的选择依靠国家对特定地区少数人具体情况的识别，而且不歧视原则并不要求所有情况下的同等对待。

总而言之，国家通过建立或者允许少数人建立使用少数人语言的媒体为国家和少数人之间架起了沟通、传播信息与交流的桥梁。为政府提供有效措施以防止少数人在公共生活中处于不利地位，保证政府与少数人群体的直接沟通与信息传达，同时确保全社会容忍少数人群体并且为促进少数人与多数人之间的相互尊重和理解提供有效措施。[注]Fernand De Varennes, Language, Minorities and Human Rights (Martinus Nijhoff Publishers, 1996), pp. 226-234.

三、少数人语言权利在诉讼领域的保护

许多重要的国际文件都规定了在诉讼领域使用少数人语言，少数人的这一权利是被公开承认的，国家因此要承担相应的保护义务。

(一)诉讼领域保护少数人语言权利的必要性

国家如果根据平等原则要求不熟悉法庭用语的被告使用法庭用语参与诉讼，被告的基本人权可能受到侵犯。具体来说，在刑事诉讼中，如果犯罪嫌疑人不懂法庭用语，那么他将无法享受公正审判的权利，因为他无法参与整个审判过程；同时，如果他不能够用自己熟悉的语言参与辩护，无论是否有罪，都有可能造成法庭误判，并且可能侵犯他的人身自由权甚至是生命权；如果判决涉及经济赔偿，那么他个人的财产权也将受到侵犯。因此许多国际文件都规定了国家在诉讼中为当事人提供翻译的义务。特别是在刑事诉讼中，如果被告或者被拘留的人是语言上的少数人，不能理解司法或者执法机关使用的语言，应该为其提供免费的翻译及口译，对于辩护所需的法庭文件要尽量翻译成被告自己的语言，并且被告无须支付费用。这一规定的目的在于保证少数人被告或者被拘留的少数人行使辩护权并且维护诉讼程序公正。

此外，当少数人语言使用者的人数达到一定数量，并且他们集中居住时，应根据“相称性原则”在法院诉讼程序(刑事、民事诉讼或者其他诉讼)、其他司法或者准司法聆讯中使用少数人语言。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

(二)国际法律文件对诉讼语言权的保护

1949年，《关于战俘待遇的日内瓦公约》[注]《关于战俘待遇的日内瓦公约》(Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War)(12 August 1949), 1949年8月12日缔结，1950年10月21日生效。规定战俘有权以其能理解的语言被告知对其进行的指控，并且有权获得翻译。作为最重要的人权保障的国际法律文件，1966年《B公约》第14条详细规定了公正审判的权利，并且专门提及少数人语言的使用。1966年《B公约》第26条由于规定了平等和不歧视原则，也涉及少数人语言在诉讼领域的使用，即少数人语言使用者不应当在诉讼中由于使用少数人语言受到歧视或者不公正的待遇。联合国《前南斯拉夫问题国际刑事法庭规约》[注]《前南斯拉夫问题国际刑事法庭规约》(Statute of the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia)(25 May 1993)。对1966年《B公约》第14条的规定进行了微调，将双语司法保护扩展到调查的预审阶段，《国际刑事法院罗马规约》[注]《国际刑事法院罗马规约》(Rome Statute of the International Criminal Court)，1998年7月17日缔结，2002年7月1日生效。也将犯罪嫌疑人的语言权利保障扩展到调查阶段。此外，1965年《消歧公约》第5条、《儿童权利公约》第40条都规定了类似的内容。由于篇幅有限，此处将详细介绍1966年《B公约》第14条的规定。

1966年《B公约》第14条是整个公约中内容比较复杂的一个条文。第1款规定了所有的人在法庭和裁判所面前一律平等的权利。[注]第14条第1款规定，所有的人在法庭和裁判所面前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。人权事务委员会认为本款规定了所有人获得公正审判的权利，并且法庭有权基于该款所陈述的理由拒绝所有或部分民众列席旁听。[注]UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 13: Article 14 (Equality before the courts and the right to a fair and public hearing by an independent court established by law)(13 April 1994), paras. 5 & 6.第3款规定，在判定对他提出的任何刑事指控时，人人完全平等地有资格享受以下的最低限度的保证：(甲)迅速以一种他懂得的语言详细地告知对他提出的指控的性质和原因…… (己)如他不懂或不会说法庭上所用的语言，能免费获得译员的援助。人权事务委员会认为第3款规定了对公正审判最起码的保障，但遵守这些条件往往不足以保证获得本条第1款规定的公正审判。为了符合第3款(甲)项的具体规定，可以以口头或书面方式提出所控罪名，但必须说明其所根据的法律和事实。第3款(己)项规定与诉讼结果无关，既适用于本国人，也适用于外国人。当不懂或不熟悉法庭使用语言的因素成为行使辩护权的重大障碍时，该项规定尤为重要。[注]Ibid, paras. 5 & 8 & 13.

需要注意的是，尽管公约保障被告有权获得译员的帮助，但是帮助的语言仅限于被告“不懂或不熟悉”的语言，而不是被告选择或希望使用的语言。[注]Kristin Henrard, “Language and the Administration of Justice: The International Framework”, 7 International Journal on Minority and Group Rights (2000), pp. 75-107.“懂得或理解”这个语言“门槛”的设定是非常模糊的，没有文件表明掌握语言到何种程度能够被视为“懂得或者理解”。因此有学者认为这些条文的目的在于保护公正审判的权利而不是保护语言权利。同时，即使被告能够“懂得或者理解”法庭语言(被告的第二语言)，而且掌握程度很高，但是考虑到庭审时的紧张气氛，也可能出现相反的结果从而最终导致不公正审判。[注]Robert Dunbar, “Minority Language Rights in International Law”, 50 International and Comparative Law Quarterly (2001), pp. 90-120.还有一种情况可能发生，如果被告能够听懂法庭语言，但是不能够阅读诉讼文件以及其他书面文件，是否要为他提供翻译？对此，1966年《B公约》以及《一般性评论》都没有明确回答。直到1978年欧洲人权法院在Luedicke v. Germany[注]Luedicke v. Germany, Series A No. 29 (1978), para. 48.案对公正审判原则解释的时候，才认定被告在刑事诉讼中有权获得口头翻译和所有书面材料翻译的权利，为了享有公正审判权利，被告必须能够理解与诉讼有关的所有信息。此外，被告能够获得翻译的权利仅限于刑事法庭。虽然有学者认为这一权利应该适用于所有法庭以及司法机关，但是几乎所有的少数人文件都没有扩大这一权利适用范围。[注]Robert Dunbar, “Minority Language Rights in International Law”, 50 International and Comparative Law Quarterly (2001), pp. 90-120.

Guesdon v. France[注]Guesdon v. France, CCPR/C/39/D/219/1986 (Aug. 23, 1990).案是人权事务委员会审理的关于公正审判的经典判例。本案的申请人说布列塔尼语，他在刑事审判中被宣判有罪，因为他和他的证人要求在庭审中使用布列塔尼语，并要求国家提供翻译，但是遭到法语法庭的拒绝。申请人认为他和他的证人有权在法庭使用他们祖先的语言，并用他们熟悉的语言表达自己。因此认为他们基于1966年《B公约》第14条规定的公正审判权利以及第27条规定的集体使用语言的权利受到侵害。人权事务委员会分别审理两个条文：有关正当程序部分，委员会认为第14条涉及程序平等，但是公正的聆讯并不要求国家用不同于法庭语言的当事人的母语审理案件，法庭可以提供翻译，或者当事人掌握的官方语言的能力已足够表达他自己，因此委员会推翻申请人提出的破坏正当程序的申请。[注]Ibid.有关第27条的适用，委员会认为申请的事实部分不涉及第27条。对委员会而言，本案申请人主要与正当程序有关而不涉及语言使用特权。本判例确认了少数人语言可以在诉讼领域使用，而且与正当程序有关。但是少数人语言的使用是有限制的，仅限于刑事诉讼，而且少数人不能自由选择法庭语言。

(三)区域性文件对诉讼语言权的保护

除了普遍性的国际法律文件，许多区域性文件也规定了在诉讼领域使用少数人语言。其中主要的文件有：《欧洲人权公约》第6条和第14条、《框架公约》第10条第2、第3款、《欧洲语言宪章》第9条、《奥斯陆建议书》第17—19条、《美洲人权公约》第8条。由于篇幅有限，此处将详细介绍《欧洲人权公约》第6条。

《欧洲人权公约》第6条同样是整个公约中篇幅较长的条文，因为规定了公正审判这一项非常重要的权利。其中，第1款规定，在决定某人的公民权利和义务或者在决定对某人确定任何刑事罪名时，任何人有理由在适当的时间内受到依法设立的独立而公正的法院的公平且公开的审讯。这一规定正是对1966年《B公约》第14条第1款的重申。第3款规定了受刑事指控的嫌疑人享有的最低限度的权利。其中，第(a)项规定，以他所了解的语言详细地通知他被指控罪名的性质以及被指控的原因；第(e)项规定，如果他不懂或者不会讲法庭用语，可以请求免费的译员协助翻译。

可以看到《欧洲人权公约》第6条与1966年《B公约》第14条几乎用了相同的措辞规定公正审判。对比这两个公约的条文，首先，两个公约都规定了被告获得翻译的权利，但是这个权利的行使仅限于被告不懂法庭语言。如果少数人被告能够使用法庭语言，并且掌握水平达到一定程度，那么这些条文对于他们要求在法庭使用少数人语言毫无意义。其次，两个公约都明确规定不能使用被告选择的语言。第三，被告获得翻译的权利仅限于刑事诉讼。谈到法庭翻译，麦克(Schulman Michael)曾质疑过法庭翻译的有效性，他认为法庭翻译是阻碍公正审判的一个主要障碍。因为在任何形式的诉讼程序中，被告的言论对陪审团而言是至关重要的，能够决定被告的生死。但现实是法庭译员根本无法完全表达被告的情绪。无论翻译的多么准确，这些措辞都不是被告的，语言风格不属于被告，甚至情感也不属于被告。此外，对于一些有专属文化意义的少数人词汇来说，根本不能够被准确翻译。完美的翻译并不存在，也没有任何法庭翻译能够精确的表达被告的所有观点。通过这样的翻译来决定被告的生死未免草率。[注]Schulman Michael B., “No Hablo Ingles: Court Interpretation as a Major Obstacle to Fairness for Non-English-Speaking Defendants”, 46 Vanderbilt Law Review (1993) 175, p. 178.这个观点不无道理，但仅仅表达了学者对实现公正审判最美好的愿景，就是使所有人都能够在法庭中使用自己的语言，表达自己的观点。考虑到这一措施的可行性，应该是很难实现。即使被告能够使用法庭用语，在一些情况下也需要向其提供翻译。[注]笔者曾旁听过香港特别行政区高等法院的刑事诉讼审理，案件原被告均为香港居民，并且知晓法庭用语——英语。但是法庭依旧为被告提供翻译。为此，笔者咨询过香港律师，原因是法律是一门专业学科，法庭用语也非常专业化，即使案件被告的英文水平很高，但是其未必能明白法律英语。为保障被告公正审判的权利而为其提供法庭翻译。因此，就现阶段而言，在法庭为被告提供翻译或许是保障被告公正审判权最好的办法。在为被告提供翻译的时候也需要考虑“相称性原则”，在一些少数人聚集生活并且少数人语言使用者达到一定数量的地区，应在庭审过程中完全使用少数人语言。此外，少数人语言的使用范围也应该随着少数人语言使用者数量的增加而扩大到其他诉讼。

同联合国人权事务委员会一样，欧洲人权法院在审理类似判例时也对许多重要问题做出了解释。针对被告的法庭语言掌握能力，欧洲人权法院发展了一套实用的测试方法：被告必须能够明白针对他的指控并能为自己辩护。决定个人是否掌握足够的法庭语言能力的前提是在公正和平等的基础上考查被告的语言水平，而不是以维持和发展集体语言或集体文化为目的。[注]欧洲人权法院在Luedicke v. Germany, Series A No. 29 (1978) 案中注意到, 《欧洲人权公约》第6条第3款 (e) 项的目的是避免在不熟悉法庭语言的被告以及熟悉法庭语言的被告之间形成不平等。是否为被告提供翻译的决定必须由法官公正地做出，而不仅仅由被告的主观认识决定。[注]在Isop v. Austria, App. No. 808/60, (1962)案中，欧洲人权法院自己决定申请人的语言能力并选择法庭语言，而不是由申请人表示对法庭语言不适应来决定，法院最终驳回申请人在法庭使用其家庭语言的申请。当被告的语言问题得到解决的时候，法庭可进入正常程序。[注]Moria Paz, “The Failed Promise of Language Rights: A Critique of the International Language Rights Regime”, 54 Harvard International Law Journal (2013), 157 p. 192.

如前所述，尽管在诉讼领域使用少数人语言的目的不是为了保护少数人的语言权利而是为了保障少数人公正审判的权利，但这同时也扩大了少数人语言的使用范围。尽管已经有法律的明确授权，但是实践中由于存在财政资源不足、缺少合适的翻译或口译人员或者被告不知晓自己有获得翻译的权利等因素，在诉讼领域使用少数人语言会受到阻碍，尤其涉及使用人数较少的少数人语言时尤为严重，将会造成严重的司法不公。对此，各国采取了一些积极有效的措施，以确保这些少数人语言权利的实现。这些措施主要有：1.通过在警察局以及法庭摆放信息手册、海报以及以其他可以看见的方式，运用区域内使用最广泛的语言向所有被告或犯罪嫌疑人告知其获得翻译和口译的权利；2.建立具有合适资格的翻译人员和口译人员名单；3.在不造成不公正诉讼的前提下使用视频会议、电话或互联网等通信技术；4.如果出现与语言有关的复杂问题时，要求主审法官或者其他法庭工作人员识别被告或嫌疑人的语言能力；5.被告有权挑战法庭不用翻译的决定，并且如果被告认为法庭提供的翻译质量不足以保障诉讼程序的公正，也可以提出挑战。[注]United States Special Rapporteur on minority issues, Language Rights of Linguistic Minorities: A Practical Guide for Implementation (Geneva, March 2017).

四、结 语

重要的公共服务领域都提出了使用少数人语言的要求，不仅是为了保护少数人的语言权利，也是为了维护少数人的其他基本权利。现有的国际文件开始重视少数人语言在这些领域的使用，并且要求国家在这些领域提供少数人语言的服务。从少数人语言在具体领域的使用现状可以发现，虽然少数人的语言在国际社会和多数国家越来越受到重视，但是具体使用时还是遇到很多问题，既有来自于主流社会制定政策时的“困境”，也有少数人群体内部主张的不统一，加之少数人语言问题的客观复杂性，少数人的语言权利在具体领域的保护还有很多可以完善和发展的地方，值得再深入研究。