自然垄断行业实施混改面临的特殊要求

廖建辉 林晓斌

[摘要]自然垄断行业是混合所有制改革的重要领域，但由于技术经济等特征，自然垄断企业混改面临着五大方面的特殊要求：一是具有网络属性，要求混改要以保障网络的物理统一和资源的大范围配置为前提;二是具有公益属性，要求混改后应建立公益性目标的公平分担机制;三是准入门槛高，要求混改时要适当降低混改层级、严审引入企业资质;四是普遍业务多元化，要求混改要区分竞争性业务和垄断性业务;五是不同自然垄断行业混改基础不同，要求差异化实施混改。

[关键词]混合所有制改革;自然垄断;特殊要求

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929052

混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口，中央明确提出，要在电力、石油、天然气、铁路等领域迈出实质性步伐。截至目前，国家发展改革委已陆续推出三批共50家混改试点，其中，自然垄断行业无疑是混改的重要领域。实践中，自然垄断领域的混改取得了重要进展，但仍在持续探索有效的混改之路。

自然垄断企业由于生产上的规模经济、范围经济、成本次可加性、网络经济等技术经济特征，使得与竞争性国有企业相比，其在推进混合所有制改革过程中面临一些特殊性，并对混改提出相应要求。

1自然垄断业务具有网络属性，要求混改要以保障网络的物理统一和资源的大范围配置为前提

铁路、电网、电信、油气管网等自然垄断领域，都客观存在一张规模大、运行复杂的完整物理网络，相应的产品和服务都必须借助这一基础物理网络平台才能提供给终端用户。一方面，网络属性带来显著的规模经济效应，网络规模越大，经济性越明显，越有利于在更大范围内实现资源优化配置;另一方面，网络中的各环节必须保持高度协调运作，才能发挥网络的规模经济性和保障网络安全。

因此，自然垄断业务实施混改不能搞彻底的“竞争化、自由化”，各市场主体仍需遵循网络的统一规划和统一调度，网络设施建设要符合相应技术标准和质量要求。并且，要处理好所有权和运营权的关系，对于铁路、电网等运行复杂、安全要求高的领域，适宜采取委托运营模式，从而确保网络运营的统一性。

2自然垄断业务具有公益属性，要求混改后应建立公益性目标的公平分担机制

自然垄断行业普遍属于公共事业，产品和服务涉及千家万户的基本生活需求，承担着普遍服务、交叉补贴等社会公益性职责，也是其资产平均收益率普遍较低的一个重要原因，难以满足私人资本的一般性投资回报要求。但由于自然垄断业务不同环节的经济效益不同，若从项目层面推进混改，必然造成私人资本竞相追逐效益好的项目，而效益不好的项目只能由传统国有企业承担。这既影响传统国有企业履行公益性目标的经济能力，同时又形成市场主体之间的不公平竞争。

因此，在实施混改中，应对承担公益目标的成本进行清晰核算和动态调整，探索建立公平合理的公益性目标的公平分担机制。如可设立普遍服务基金并向所有市场主体公平征收，或实施公益服务的政府购买制度等。

3自然垄断行业准入门槛高，要求混改时要适当降低混改层级、严审引入企业资质

第一，资产规模较大，适宜在三级子公司或项目层面推进混改。从企业规模来看，相对于民营企业而言，我国大多数自然垄断企业的资产规模较为庞大，难以形成有效匹配关系。例如，2017年中国石化营业收入达到236万亿元，是国内最大民营企业华为公司（6036亿元）近4倍。并且，2016年中铁总、中石油、中石化、国家电网等7家规模最大的自然垄断央企的资产总额合计197万亿元，超过了国内民营企业500强累计营业收入（194万亿元），详见图1。这意味着，自然垄断企业难以在集团层面有效开展混改，选择在三级专业子公司或项目层面较为适宜。

图12016年典型自然垄断企业与最大民营企业的规模比较

注：国有企业采用的是资产规模，反映其能够用来混改的空间大小;民营企业采用的是营收规模，反映其出资能力。

第二，技术密集、专业性强，混改中须严格筛选合作企业资质。电力、铁路、民航、电信等领域，都是技术水平高、资产专用性强、安全责任重大的行业，专业要求强，技术壁垒高。这要求在混改中，不能“为混而混”，而要严格把好合作对象的企业资质这一关，将技术水平高、专业相关性强、资质信誉好作为重要衡量标准。历史上，我国在城市公用事业领域推行特许经营制度过程中，就曾出现过因引入非专业性企业而导致项目运行失败的案例。[1]

4自然垄断企业普遍业务多元化，混改要区分竞争性业务和垄断性业务

从现状看，我国自然垄断国有企业普遍已业务多元，既经营自然垄断业务，也从事相关竞争性业务，由于业务属性、政策要求不同，两者在混改中应区别对待。从混改目的看，竞争性业务在于提高利润和市场竞争力，分散未来经营风险;而垄断性业务由于缺乏外部竞争环境，收益和利润受政府管制，经营风险低，混改主要在于提高经营效率、促进民间投资。从混改对象看，竞争性业务适宜在专业子公司层面实施混改，如民航集团的物流业务;垄断性业务适宜在增量项目层面操作，如铁路干线、增量配电;从混改方式看，竞争性业务“宜控则控、宜参则参”，可根据政策要求和自身需要灵活决策，且上市是未来的发展趋势;垄断性业务由于涉及国家安全和国民经济命脉，应保持国资绝对控股，引入战略投资者是主要混改方式，且由于在业绩上准确衡量员工贡献存在较大难度，暂不宜实施员工持股。

5不同自然垄断行业混改基础不同，要求差异化实施混改

由于不同自然垄断行业的自然垄断属性强弱不一，且改制进程不同步，导致目前市场化发展程度不同，混改基础条件差异较大，因而混改时应“因业制宜”。从上市情况看，民航、电信、石油天然氣等领域均已实现核心资产上市，混改可直接借助上市平台或所属子公司来操作，有利于确保价格公允、操作规范;而电力、铁路等尚未实现核心资产上市的领域，应选择资产界面清晰、收益核算清晰的项目推进混改。从规模来看，民航国有企业市值规模适中，民营资本进入障碍不大，可以直接在核心上市平台进行混改;而其他垄断领域普遍企业规模庞大，宜选取规模适中的子企业或项目进行。从股权结构看，在国资绝对控股的底线条件下，民航国有企业均为相对控股，股权结构进一步优化空间有限，降低混改层级更为适宜;而电信、油气、电力、铁路等领域，均为国资绝对控股或国有独资，股权结构优化空间较大;从市场结构看，民航和电信市场竞争比较充分，更有利于发挥混改的积极作用;而石油天然气、电力、铁路等领域缺乏竞争，尤其是电网和铁路，混改时应同时强化政府监管。

参考文献：

[1]章志远，朱志杰我国公用事业特许经营制度运作之评估与展望——基于40起典型事例的考察[J].行政法学研究，2011（2）.

[基金项目]本文受国家电网公司总部科技项目“公司混合所有制改革方法、方案及成效评价研究”（项目编号：SGTYHT/17-JS-199）研究资助。

[作者简介]廖建辉（1987—），男，江西高安人，经济学博士，研究方向：国有企业改革和电力体制改革;林晓斌（1988—），男，江西井冈山人，经济学博士，研究方向：国有企业改革。