军队建设重大项目群管理研究

纪海涛

内容提要：军队建设重大项目群，是指军队建设发展领域作出正式部署安排、需要资源和经费保障且目标、内容、节点比较明确的，由若干项目组合而成的重大建设任务。加强军队建设重大项目群管理，一要强化顶层设计；二要健全管理机构；三要创新管理模式；四要完善运行机制。

习近平主席强调指出，科学管理，对降低我军建设成本、提高军事系统运行效率、增强我军战斗力具有十分重要的意义。学习贯彻习主席重要指示，准确把握军队建设重大项目群管理基本内涵，努力构建符合建军规律、体现时代要求、具有我军特色的项目群管理制度，对于服务国防和军队现代化建设，适应信息化战争和履行使命要求，提高军队建设重大项目群管理专业化、精细化、科学化水平，具有重要现实意义。

一、军队建设重大项目群管理的基本内涵及特点

（一）基本内涵

所谓项目，是指在一定的组织内和时间内，在有限的资源下，满足一系列特定目标且有待完成的一次性任务。项目群，主要指一系列通过相互协调方式管理以获得单个项目管理无法达到效益的项目的集合，通常有两个或两个以上项目同时进行，且项目之间具有较强的体系关联性和结构耦合性。关于项目群管理，目前尚无统一定义。国际项目管理协会认为，项目群管理，是协调管理多项目组合以使其内部项目之间交流顺畅，确保项目与预期的战略目标保持一致，实现最佳效益。军队建设重大项目群，是指军队建设发展领域作出正式部署安排、需要资源和经费保障且目标、内容、节点比较明确的，由若干项目组合而成的重大建设任务。军队建设重大项目群管理，就是指为达成战略目标，实现最大效益、满足用户需求而对一组项目（项目群）进行的统一规划、控制和协调等活动。

（二）主要特点

军队建设重大项目群管理，虽然与一般项目群管理一样，都需集聚项目参与者力量且共同向既定目标迈进，都要使用计划制订和进度控制等项目管理手段和工具，但又不同于一般项目群管理，具有其自身基本特点。

一是管理对象的关联性。军队建设重大项目群管理，管理着同时发生的多个同类项目，且项目之间彼此密切联系，还涉及多个相互关联的行业领域、部门单位。

二是管理目标的战略性。管理群项目均为军队重大项目，都服务于国家和军队的战略目标，满足国防和军队建设亟须。

三是资源利用的充分性。能够有效发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势，在有限的时间内最大限度地调动军地一切可用资源，形成集智攻关、协同创新的良好氛围。

四是管控风险的不确定性。受世界格局、国际形势、国内经济水平，以及技术水平、组织能力和经费投入等多种因素影响，项目群时刻面临着横跨各个项目、多个领域极为复杂多变的风险，不确定性显著增加。

二、军队建设重大项目群管理基本现状

（一）总体形势

我军在重大项目管理方面已历经多年实践，从军工自建、招工自建，到以工程指挥部为依托的建设管理模式，尤其是近年来，在组织指导、运行机制、精细管理、人才队伍等方面，都进行了大量有益探索，积累了较为丰富的管理经验，项目群管理总体呈现向好向上的发展势头。

一是完善的宏观政策指导和制度保障，有力夯实了项目群顺利运转的根基。在研制立项、经费支撑、人员配备等方面，国家和军队有关部门给予了大量的政策倾斜和帮扶支持。在组织领导、统筹管理、制度设计等方面，自上而下构建了层级分明、责权清晰，基于“系统工程+项目管理”的组织体系。并建立了以项目群目标与决策管理为核心，按照组织文化建设、资源优化平衡、产品工程化实施三线统筹，确保各要素管理落地的项目群管理体系。

二是科学高效的运行机制，为项目群稳步推进提供了强有力的支撑。宏观层面，以军民融合发展为牵引，建立了统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，探索了统一协调、预防为先、应急联动的项目群安全管理机制。微观层面，研究探索了全寿命周期策划、技术状态动态控制、常态化沟通管理等运行机制，成为项目群建设的重要抓手和有力保障。

三是合理的全寿命周期阶段划分，极大促进了项目群管理的军事效益和经济效益。项目群通常按论证、方案、工程研制（施工）、设计定型、生产和使用保障等阶段进行区分管理，并严格阶段转进的评审把关，只有评审通过后，才能顺利进入下一阶段。通过分阶段管理，确保了项目有计划、按步骤、高效率实施，使项目步入经济、快速、有序的运行轨道。

四是以重大项目群管理实践为牵引，培养了一批专业化的项目管理人才队伍。项目群管理强调“以人为本”，注重营造团结奋进、积极进取、宽松和谐的氛围，通过不断健全完善人才培养机制、充分发挥管理人才的主观能动性和创造性等形式，为人才队伍的成长进步创造良好条件。

（二）矛盾问题

我军建设重大项目群管理实践，有力推动了国防和军队建设发展。同时，也面临一些突出矛盾和问题。

一是顶层统筹不够，项目群管理条块化特征、部门化痕迹明显。受长期计划经济和机械化条件下建设实践影响，军队建设重大项目群管理形成的“纵强横弱”格局，条条主导的“碎片化”特征，统筹管理弱化，分散建设、重复建设、错位缺位等现实问题仍然存在，严重影响了军队建设重大项目群管理的质量效益。

二是缺乏科学的评估标准，应急性、突击式的管理方式居多，常态化规范化管理模式较少。重大项目群建设质量、功能效果缺乏有力外部评估，自定自用型标准、“烟囱型”标准、重复性标准和“应景性”“应急式”监管还不同程度存在，没有形成规范的管理模式，致使项目深入推进比较困难，难以保证达到预期效果。

三是专业化的项目管理人才匮乏，军队建设项目群管理力量不足。建管团队大多属于临时性机构，成员往往是临时抽调的非专业干部，对项目管理、工艺指标、设计造价等缺乏必要的专业知识、执业经历和管理经验。同时，军队设立的一些招标中心、采购中心等专业化机构力量还较为薄弱，难以满足项目群管理人才需求。

四是资源统筹调控多为概略式匡算和粗放式配置，与军事需求、建设规划及规划执行结合还不够紧密。项目建设需求测算不准、资源统筹调控方案不细、重大项目建设及资源消耗情况不明、与建设规划计划脱节等问题还不同程度存在，对军队建设资源统筹产生负面影响。

五是项目群管理法规制度不够健全，与新体制新格局的要求不相适应。现行军队建设项目群管理法规制度较为匮乏，项目群管理组织实施缺乏充足的法律依据和支撑。虽然军队层面陆续出台了一些规定办法，但大多是基于原四总部体制下施行的，一些内容已经过时，需要进行相应探索和调整。因此，亟须建立健全一系列相关配套法规制度，以保证项目群管理顺利实施。

三、加强军队建设重大项目群管理的总体设想

新体制下，加强军队建设重大项目群管理要把准脉、定好位，着力解决制约项目群管理的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，以构建体系、建立组织、明确职责、理顺关系、健全机制、完善制度、加强监督为重点，推动规划计划有效落实，促进军队资源高效转化为战斗力，提高项目群管理和控制的针对性实效性。

（一）总体思路

牢固确立习近平强军思想的指导地位，深入贯彻习主席关于军事管理革命重要论述、中央军委决策部署，以及“五个更加注重”战略指导，准确把握新体制新职能新要求，坚持突出效能、聚焦实战，积极探索项目群管理作用机理和运行机制；坚持把握规律、创新驱动，聚焦项目群“管什么、谁来管、怎么管”等关键问题，全面推进项目群管理理论创新、思维创新、机制创新、方法创新、协同创新和实践创新；坚持整体统筹、系统建设，健全完善项目群生成机制、组织模式、实施规程、支撑平台和评估体系，形成项目群管理新常态；坚持全程控制、集约高效，健全以效能为核心、以精准为导向的项目群管理制度，提高专业化、精细化、科学化管理水平；坚持适应形势、顺应大势，抓紧培育高素质创新型项目群管理人才，科学推动军地互动、军民融合持续良性发展。

（二）目标要求

围绕推动军委战略意图和决策部署落地生根，对军队建设发展规划落实的带动作用和支撑保障作用充分显现，形成“顶层优化、体系科学、有序发展”的军队建设重大项目群管理新常态。

一是管理机构更加健全。积极适应新体制新任务新要求，建立常态化的能级管理机构，明确各级职责分工，理顺相互关系，形成结构合理、功能完备、相对独立运作、具备相应执行能力的管理工作体系。

二是建管模式更加科学。积极借鉴现代管理理念，实行垂直领导、上下联动、矩阵协作的组织管理成效显著，军队主导、需求牵引、市场运作的工作机制有序运行，军方主导、军地协调、顺畅高效的军民融合方式深度拓展。

三是实施流程更加规范。全寿命、全过程、全系统管理理念牢固确立，计划统筹、进度统筹、风险控制统筹意识日趋强化，可用资源、投入成本、建设质量等关键要素有机融合，跟踪检查、过程指导、绩效评估无缝衔接，实现项目群管理效益最大化。

四是制度机制更加完善。系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度健全完善，权责明晰、监督执行分离、部门配合制约的法规体系逐步形成，为强化项目群管理提供组织保证和法律支撑。

五是管理平台更加实用。信息系统平台建设顺利推进，运用数据采集系统和大数据、计算机辅助决策手段显著增强，重大项目群库、管理信息系统、网络互通互联，提供高质量的决策咨询、创造更大的军事价值和效益。通过全寿命、矩阵式和组合化管理，注重组织协调沟通，强化管理责任聚焦，突出关键核心项目，逐步使项目群管理“由经验型走向科学化、由粗放式走向精细化、由行政计划走向规划主导、由分散低质走向集约高效”。

（三）基本原则

一是坚持需求牵引与规划主导相结合。以军事斗争准备需求为牵引谋划项目群建设布局，充分发挥规划计划主导作用，围绕规划计划明确的建设领域和总体部署，科学遴选和分解细化重大项目，坚持顶层统筹和科学配置资源，推动规划计划有效落实。

二是坚持全寿命管理与分阶段管理相结合。按照规划部署的任务阶段，将各项建设要素纳入计划方案，实施全周期统筹、全过程管控、全领域覆盖；坚持“里程碑”式管理方法，使分阶段完成目标接续递进，确保规划计划与建设方案相衔接、资源配置与建设需求相适应、建设目标与任务要求相一致。

三是坚持统筹协调与动态调整相结合。聚焦建设目标与效益效能，搞好各类项目工作统筹，促进重要资源合理配置、互动融合、有序流转；坚持节点控制，加强跟踪监管、信息反馈、风险评估、调控纠偏，切实强化项目群建设集约化统筹、常态化运行、高效化推进、规范化实施、法治化监督。

四是坚持以我为主与军民融合相结合。充分发挥军队业务主管部门的决策和主导职能，明确各部门和项目群执行团队的主体责任，加强协调配合、强化建设管理。借助地方优势资源，借鉴先进建设理念，借力市场运作模式，在项目论证、工程设计、物资采购、技术服务、工程监理、绩效评价等方面，实现“需求对接、军地协调、资源共享、互利共赢”军民融合深度发展。

五是坚持矩阵管理与优化组合相结合。健全统一领导、共同参与、横向联动、多边协作、相互制约的大矩阵工作机制，实现项目群目标要素间的协同管理和纵向控制。推动需求论证联合审查、规划计划审核对接、重要资源优化配置、项目成果联合验收，落实项目群预算管理，加强后评估和行政问责。

（四）主要举措

一要强化顶层设计。参考现行国外项目群管理的实践经验和我国国防项目管理的基本做法，加强我军建设重大项目群管理，应坚持“一主线、两理念、三层次、四阶段、五过程和六领域”。即：应贯彻全寿命周期管理这一主线；充分体现现代管理思想理念和先进信息技术的最新成果和转化应用，着力追求利益相关者的认可度满意度和各方利益的最优最大化；区分战略级、组织级和项目级管理三个层次，从宏观、中观到微观，形成衔接上下紧密、实行分级管理、发挥整体合力的管理体系；划分“概念、规划、实施及结束”四个阶段，每个阶段有其各自明确的、规范的工作内容；遵循“启动、计划、执行、控制、结束”五个过程，每个过程可归纳划分为过程组，每个过程组又可分解为多个子过程，每个子过程的管理都有其输入、输出和可采用的技术方法和手段；突出项目群“范围、时间、费用、质量、风险和保密”等六大关键领域，以实现更好、更快、更省、更安全的管理目标。

二要健全管理机构。项目群管理标准要求高，组织实施复杂，必须适应新体制新职能新形势，着眼增强专业性、权威性，科学设计和构建管理机构，总体考虑为“非编、常设和临时设立”模式。在“编制不增、岗位不改、工作不变”的情况下，在军委机关、战区和军兵种相关职能部门抽组一定规模懂专业、会管理的人员组建项目群管理办公室，下设若干任务管理组。根据要求可采取地方聘用、临时签约、分包承租等方式，临时组成第三方项目群管理机构，负责开展重大问题研究论证、跟踪指导、检查监督与评估等管理工作，提供相关咨询建议服务。同时应成立项目群管理知名专家库，以满足应急和随机抽组需要。

三要创新管理模式。甲乙双方都应成立项目群管理办公室，采取落实责任制度、加强风险管控、抓好项目验收等管理方式，运用信息技术和网络技术等管理手段，实行统筹协调、动态调整、综合管理，达到缩短管理流程、减少管理层次提高管理效能的目的。

四要完善运行机制。需求分析机制。围绕军队建设重点领域、主要战略方向和急需特需的关键重大项目，论证立项的必要性、可行性、合理性和风险性，按提报程序汇总需求建议方案，依据规划审议需求生成，科学确定优先发展项目。决策咨询机制。发挥专家智囊机构的作用，善于调动积极因素，正确处理军事需求与技术可行性、资源条件约束性的相互关系，建立完善的技术支撑系统，避免管理决策盲目性、随意性和资源重复、无效投入。沟通协调机制。加强协同管理、互通联动，整体利用，营造团结协作、密切配合、充分授权、信息畅通、宽容失败等环境氛围，确保项目群与规划计划同步、调整到位。调整控制机制。依靠先进技术实施事前控制、可视化控制和闭环控制等，监督项目活动状态，更新项目进展信息，管理进度基准变更，及时识别和有效规避风险，形成发现纠偏和调整改进的良性循环工作机制。绩效评价机制。组建公平合理的评价主体，制定科学的评估标准，建立行业化、标准化的业绩衡量指标体系，通过监督评价、反馈修正、奖优罚劣、提高效益，形成“事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果要运用”的评价体系。