主体功能视域下张掖市发展生态产业路径选择

摘 要：国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园，《全国主体功能区规划》是制定国民经济和社会发展区域规划以及产业政策的基本依据。张掖是坐落在祁连山和黑河湿地两个国家级自然保护区之上的绿洲城市，存在着“生态不经济”与“经济不生态”的矛盾，加快构建符合张掖实际的生态产业体系，对于贯彻落实主体功能区战略，推动全市转方式调结构、发展实体经济、推动新旧动能转换、建设现代化经济体系、实现高质量发展具有重大意义。

关键词：主体功能;张掖市;生态产业;路径选择

一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能。张掖是坐落在祁连山和黑河湿地两个国家级自然保护区之上的绿洲城市，其主体功能就是保护生态环境，在生态和资源环境可承受的范围内发展特色产业，适度开发矿产资源。张掖重点生态功能区经济落后且资源环境承载能力较弱，如何在保护环境的同时，兼顾经济发展，探索并形成适合张掖经济社会发展的生态产业之路，是张掖重点生态功能区可持续发展的根本要求，也是张掖继祁连山生态环境整治攻坚战之后亟待解决的现实重大问题。

一、张掖市在发展生态产业方面的实践与探索

1.生态文明理念深入人心

祁连山生态环境问题曝光以后，张掖市委市政府把祁连山生态环境的整治作为全市“天字一号”工程，举全市之力开展了集中整治攻坚行动。祁连山生态环境整治的意义，不仅在于生态环境质量的改善，更在于它起到了教育和启迪作用。“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的理念深入人心。宁可经济发展速度慢一些，也决不以牺牲环境为代价，必须坚定不移地走绿色发展崛起之路成为人们的共识。

2.初步构建起了一套较为完备的政策体系

2018年初，市委市政府出台了《关于加快产业转型升级构建生态产业体系推动绿色发展崛起的意见》; 8月份，组织编制了《张掖市绿色生态产业发展规划（2018-2025）》，提出了加快发展十大类绿色生态产业，谋划了十大工程，建立了265个总投资达8200多亿元的重大带动性工程项目库;9月份，印发了《2018年十大生态产业发展“一业一策”工作方案》，围绕十大生態产业体系，分别制定了专项行动计划落实方案，建立健全了工作机制。分别研究制定了各生态产业专项行动计划落实方案，从发展目标、重点任务等多个方面进行了详细的安排部署，张掖构建生态产业体系政策框架基本搭建完成。

3.初步形成了符合张掖实际的生态产业体系

在农业领域，推进“三元双向”循环基本模式和“六个区域特色产业”，形成了80万亩玉米制种、80万亩蔬菜、100万头奶肉牛、45万亩中药材、40万亩马铃薯、7万吨食用菌的产业规模，以海升集团现代智能温室工业化栽培生态示范项目为代表的10个千亩戈壁农业示范园建设加快推进，农业标准化生产面积达到320万亩;在工业领域，围绕构建“一特两新”生态工业体系，提出了先行构建“八大生态型产业化项目”的目标任务。目前，八大生态型项目进展良好，正在按时间节点有序推进;在旅游服务业领域，提出了构建“一个龙头大景区、三条精品旅游带、四条景观廊道、六大特色功能区、七大产品体系”的全域旅游总体布局，把延链补链产业项目建设和管理服务水平提升作为重中之重，开发出了《回道张掖》等演艺产品，规划建设了10个文化旅游特色小镇和田园风情小镇。

二、张掖市发展生态产业面临的挑战

1.生态产业经济总量小，经济增长速度慢

据近三年张掖市国民经济和社会发展统计报告显示，2016年以来全市经济总量连续三年在400亿元徘徊;其中，工业经济总量占比分别为17.65%、13.78%和11.39%，连续三年呈现较大幅度下降;特别是祁连山事件之后，核心区工矿企业全部关停或者注销，工业经济体系几近奔溃，2018年出现了恢复性增长，但持续快速发展的源动力不足。2018年，229户规模以上工业企业中有92户企业亏损，亏损面达40.5%，企业稳定健康发展基础不牢，企业发展质量堪忧。农业占比高，受国家压缩玉米种植面积影响，制种玉米库存加大、玉米制种面积连续两年出现大幅回落，制种企业效益下降。2018年全市人均国民生产总值只有4800美元左右，人均年收入20000多元，人们获得感、幸福感指数偏低。

2.产业结构不尽合理，产品市场竞争力低下

一是传统产业发展急需转型升级。随着祁连山生态环境整治的深入推进，原有工矿企业全部搬出，企业生产成本急剧上升，企业主导产业、发展方向、发展战略急需转型或作出调整。2018年，铁合金等高耗能企业用电量占规模以上工业企业用电量的80%，企业节能降耗形势严峻。二是产业之间配套性融合性差。没有形成集团性、集约型、网络型产业。比如，花草滩循环经济产业园，是一个集采煤、煤矸石发电为一体的循环型加工企业，因为新能源消纳能力不足，煤矸石发电项目无法获准，整个产业链就此搁浅了下来;三是产业链条短。后续产业开发明显不足。以去年开工建设的凹凸棒产业园为例，凹凸棒具有修复土壤、饲料添加、生产化工产品等多种用途多个功能，但目前只是为果蔬、设施农业栽培提供有机肥。如此的工业生产过程，只能是生产了商品，也生产了“三废”，结果是浪费了资源，破坏了环境。

3.资源能源利用效率不高，产业洁净度仍然低下

从工业领域看，单位GDP能耗是反映能源消费水平和节能降耗状况的主要指标，该指标说明经济活动中对能源的利用程度，也反映了经济结构和能源利用效率的变化。从张掖目前状况来看，单位地区生产总值能耗、单位地区生产总值水用量、主要污染物排放强度、COD排放强度、SO2排放强度、污水集中处理率、工业用水重复率等重要考核指标距离国家要求还存在着一定差距。从农业领域看，农业生产用水效率低下。张掖农业用水占整个用水的比重达到了85%以上，农业漫灌现象严重，一定程度上影响了生态用水;农业面源污染问题突出。农业增产导向依然占据主导地位，畜禽粪便污染依然没有根本性改观、农药化肥投入大，影响了农产品及地力品质，也使可持续发展能力受到威胁。

4.缺乏技术资金人才支撑，相关制度机制不健全

支持绿色生态产业发展的科技创新、财税政策、绿色金融、人才支撑等方面保障能力明显不足。从调研过程中来看，绝大多数企业仍没有自己的研发机构，研发人员和固定的研发经费。2018年，在规模以上工业企业中，开展研发活动的不足三分之一。具体到企业上来说，我市有60多家玉米种子加工企业，但具有自主知识产权的企业不足20家，大多数企业从事的都是玉米种子的繁殖简单，市场稍有变化，种子加工企业即无法正常运行，陷入重负。分析其原因，主要就在于人才比较缺乏，特别是高层次创新人才、科技领军人才、经济类人才严重匮乏和奇缺。同时，因为生态补偿机制缺失，相关产业发展也受到较大影响，以祁连山生态保护为例，为了确保其生态安全屏障，保护区内的矿业权项目全部退出，这些工矿企业绝大部分属于在保护区范围划定前“入驻”的企业，各种手续齐全，也都经过了环评验收，退出其经营活动，无疑给企业造成了大量损失。

三、主体功能视域下发展生态产业的路径选择

1.以主体功能区规划为依据，综合调控各类空间开发行为

全面落实国家主体功能区规划。按照功能区布局，引导、约束和规范各类开发行为。要加快建立张掖重点生态功能区限制开发制度，切实执行产业准入负面清单制度，引导限制开发区和禁止开发区内不符合主体功能定位的现有产业向重点开发区转移，对祁连山核心区的牧民采取就地转为护林工人、生态移民等措施，稳定收入来源，减少人为活动对生态环境的破坏。扎实推进祁连山国家公园建设，对划定重点生态功能区的县区降低经济指标考核权重，侧重生态环境保护、大气污染治理、区域生态功能稳定性和提供生态产品能力、民生改善等指标，推动各县区依据主体功能区定位发展。

2.抓住供给侧结构性改革机遇，加快传统产业“脱胎换骨”

一是按照供给侧改革的要求，去剩余产能。包括在重点生态功能区的任何开发行为、过度的房地产开发、高耗能的铁合金等过剩和落后产能。二是按照高效低碳循环要求，重新布局和整合现有产能。在农业领域，要在特色优势上做文章。摒弃传统以粮食增产为首要目标的惯性思维，推动农业由增产导向提质转变，特别是要把绿色有机农业作为一个大的方向把握好。全面推行质量追溯体系和品牌建设。以国家级玉米种子基地建设、千亩戈壁农业、旱寒农业等为抓手，深入推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化。在工业领域，要在产业升级上下功夫。要在资源环境可承受的基础上，综合运用生态规律、经济规律和一切有利于工业生态经济协调发展的现代科学技术，促进工业经济系统和生态系统的耦合。要通过改革创新，引进先进技术，创建新的企业组织形式、管理模式及完善产业链等途径，唤发企业新的活力，提高产品品质和竞争力，完成由传统行业到绿色产业的战略转变。 顺应时代主题，通过内引外联、BOT等方式，做好秸秆芦苇、尾矿尾菜、畜禽粪便、塑料薄膜和生活垃圾等“废弃”资源的深加工，提高资源综合利用率。

3.培置绿色发展新动能，让新兴产业“强劲壮骨”

当前，我们正面临着以绿色能源、智能制造、数字服务为特征的新一轮产业变革。要抓住机遇，培置绿色发展新动能。一是守住青山绿水，拥抱绿色动能。利用境内自然资源、农业资源和人文资源比较丰富的优势，抓住祁连山国家公园建设机遇，以丹霞5A级景区、世界自然遗产和世界地质公园“三项争创”为牵引，通过传承创新民族民俗文化、红色文化、丝路文化、農耕文化和地域文化等人文资源，着力做好丹霞大景区开发和裕固风情走廊、焉支山森林公园、山丹军民场、中国红西路军烈士陵园的协同开发力度，并以此带动全市文化、教育、养老、旅游等产业的发展。二是创新改革，注入数字动能。以平台经济、数字功能思维谋划产业发展。以网络信息为平台，大力发展平台经济、数字经济，科破解人才、地理位置偏僻、没有高铁的困境。三是把握新时代需求，主打消费功能。碧蓝的天空、新鲜的空气、干净的水源，这是西部地区特别是张掖最大的优势，在生态功能区背景下生产出的产品都是生态产品，这是当前最符合市场需求的产业，也是走向发达地区发达国家的通行证。四是依靠“一带一路”，增添国际动能。张掖虽然远离东南沿海市场，但具有“一带一路”向西开放的区位优势。充分了解“一带一路”沿线国家风土人情和产业状况，也将为本地产业发展增添新的国际动能。在一带一路背景下，各个民族地区独特的文化、丰富的非物质文化遗产和鲜明的民族特色是绿色发展的另一个动能。

4.建立健全生态补偿机制，完善绿色考核制度

生态保护是社会公益性事业，森林、湿地和荒漠生态资源体现的是生态效益和社会效益，处理好保护与发展之间的矛盾，建立健全生态补偿机制是必然选择。争取从国家层面建立和完善纵向和横向生态补偿机制，通过健全机制促进祁连山地区生态环境保护与经济发展的双赢;建立健全相应交易机制，如碳排放交易机制、排污权交易机制、牧权交易机制和林权交易机制等，为企业的绿色产业投资和经营建立进入、参与和退出机制。同时，建立和完善促进生态产业发展的财政、资金、人才和工作机制。坚持政府引导、市场主导，充分发挥市场在构建生态产业体系中的决定性作用;依靠财政政策，加大对生态产业可持续的政府采购;通过绿色岗位培训，培养专业绿色技术人才;采取更大力度、更加灵活、更加柔性的政策措施，引进培养推动绿色生态产业发展的经济技术类人才，为生态产业发展提供强有力的人才支撑。制定并完善绿色经济衡量指标。在考核导向方面，要坚持主体功能定位和全市生态产业统一布局相结合，生态经济考核与生态文明考核目标评价有机结合，增强干部的生态担当和绿色发展意识。

参考文献：

[1]丁文广、勾晓华、李育.祁连山生态系统发展报告（2018）.2018.12

[2]张掖市统计局.2018年张掖市国民经济和社会发展统计报告.国家统计局张掖调查队，2019.06

[3]张掖市人民政府.张掖市绿色生态产业发展规划（2018-2025）.2018.8.22

作者简介：

刘雅琴，张掖市委党校经济学教研部主任，副教授，主要研究方向为区域经济和“三农”问题。