创新型经济的内涵、架构与中国情境

高 菲，王 峥，龚 轶

(北京市科学技术研究院 北京决策咨询中心，北京 100089)

一、引言

我国全面实施创新驱动发展战略以来，科技创新为经济发展注入了新的动能，创新对国家现代化经济体系的支撑作用不断彰显,逐渐破解了制约实体经济尤其是制造业升级的技术源头难题、服务业发展滞后、科技与经济“两张皮”和政策体系不配套等四个方面的问题[1]。但创新仍然是中国实体经济发展的最大短板,基础研究薄弱、部分领域核心和关键技术“受制于人”、企业创新动力不足和创新能力不强等问题还没有得到根本性解决，一些关键技术瓶颈亟待突破[2]。十九大报告明确提出“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”现代化经济体系建设是中国转变发展方式、优化经济结构、转换经济增长动力的迫切要求。现代化经济体系意味着要有更加科学和高效的发展方式，更加合理和优化的经济结构，更加审慎和完善的保障体系[3]。因此，全面深刻理解创新型经济的内涵与特征，研究中国发展创新型经济的现实情境具有重大意义。

二、创新型经济的内涵与特征

对创新型经济的理解与认识来源于两个方面：一是学者从理论视角对创新型经济的涵义和特征等方面进行深入研究，归纳总结其发展的一般规律；二是政策制定者在相关制度文件中对创新型经济概念进行界定，其内涵往往具有实践特征。

(一)创新型经济概念的提出

20世纪90年代，英国金融和房地产等服务业迅速发展，创造了经济发展的10年繁荣期。但在新一代信息技术兴起的过程中，英国却未能在制造业和其他新兴产业等领域继续保持领先优势，逐渐成为其他国家的赶超目标。为应对来自新兴经济体国家的挑战，进一步提高国家竞争力，英国政府希望通过创新来实现经济的可持续增长，相继出台了一系列重要政策来支持本国创新活动。1998年，英国政府制定《英国创新驱动型经济报告》，首次提出“创新驱动型经济”概念，即创新型经济是指那些从个人的创造力、技能和天分中获取发展动力的企业以及那些通过对知识产权的开发可以创造潜在财富和就业机会的活动。可见，“创新型经济”是一个从实践中发展而来的概念。随着经济全球化的迅速发展，尤其是在新一轮科技革命与产业变革的背景下，全球经济结构与竞争结构都发生了巨大变化。为适应这一深刻变革，世界各国开始转向创新驱动发展的新模式。部分学者认为这种新的模式就是创新经济发展模式，即创新型经济。

(二)创新型经济的内涵

创新型经济是一个动态的、具有较高实践性的经济发展模式。国内外学者对创新型经济内涵的论述视角和重点有所不同。国外学者主要是围绕创新与经济增长之间的关系进行探讨，但对创新型经济的概念并没有作出明确定义。熊彼特最早提出了创新的概念，研究创新的本质以及创新的运作机理。熊彼特将创新定义为各种生产要素重新组合的生产函数，创新的实质是在打破原有生产方式、技术水平、组织和管理形式的基础上实现创造性的突破，从而使与生产相关的各个环节的运行效率得到大幅度提升[4]。熊彼特将创新作为经济增长的内生变量揭开了新古典经济学中关于经济增长的黑箱。波特是最先使用“创新驱动”一词的学者，他认为国家发展阶段不同，经济发展的驱动力也有所不同。在创新驱动发展阶段，经济发展以创新为驱动力，各种要素在创新的作用下实现经济的可持续发展[5]。弗里曼等学者从国家创新体系的角度来解读创新与经济发展之间的关系：一个技术追赶型国家成为技术领先型国家的跨越过程中，技术创新仅是其中的某一个影响因素，组织创新和制度创新也发挥了很大作用，这是一个国家创新系统演化的过程[6]23。

国内学者对创新型经济内涵的研究相对比较具象化。洪银兴教授是国内最早提出创新型经济概念的学者之一。他认为,创新型经济是能够体现资源节约和环境友好的要求，以知识和人才为依托，以创新为主要推动力，以发展拥有自主知识产权的新技术和新产品为着力点，以创新产业为标志的经济[7]。随后李建波(2011)、甄美荣等(2011)和龙云凤等(2017)等学者在这一概念的基础上进行了拓展，核心观点主要包括：创新型经济(1)体现资源节约和环境友好的要求；(2)以知识和人才为核心，以知识创新和技术创新为主要推动力；(3)以发展拥有自主知识产权的新技术和新产品为着力点；(4)以创新产业为标志，形成持续、均衡和健康发展的经济模式[8～10]。

创新型经济概念的核心在于要明确创新与经济增长(发展)之间的关系。本文认为,创新型经济是以创新为唯一驱动力的经济发展模式，以创新来培育新的经济动能，克服经济增长阻力，实现产业变革和经济结构调整，促进经济效率提升或是经济价值增殖，从而实现经济可持续增长的发展模式。在创新型经济发展过程中，创新不再是杂乱无章的过程，而是固化在经济发展过程中的规则化和制度化的部分，因此，创新型经济的内涵要体现出：一是科技创新与经济发展高度融合，对经济增长发挥着重要作用；二是创新为经济发展不断注入新动能，实现经济的可持续发展。

(三)创新型经济的特征

学者对创新型经济特征的论述是系统化的。施筱勇(2015)基于《全球竞争力报告》的内容，从全球价值链角度，总结出持续型创新驱动经济体的三大特征分别是高比例的知识资本投资、活跃的创业、高劳动生产率和全要素生产率[11]。黄南(2013)从产业发展角度，认为创新型经济中产业体系特征主要体现在：高新技术渗透广，产业技术密集程度高；产业分工细，模块化组织模式成为主导；网络状产业链形成，产业间的关联度提高等方面[12]。国外研究机构和学者多是通过测度创新型经济的发展水平来总结其发展特征。世界经济论坛在《全球竞争力报告(2008—2009)》中提出：当一个经济体的人均GDP超过17000美元时，进入创新驱动发展阶段[13]。目前世界主要发达国家基本上达到了这一标准，北京等部分国内城市也达到这一标准。

创新本身是一个涵盖范围广，研究内容多样的领域，即可以是关于自然科学的技术创新，也可以是关于社会科学的制度创新和组织创新等。这一特点使得对创新型经济特征的分析相对较为零散，缺乏一定的系统性和基础理论支撑。基于经济运行逻辑，结合当前新一轮科技革命与产业变革在经济领域所产生的重大影响，本部分将从驱动力、形态表现和关系联结等三个方面深入分析创新型经济的主要特征(见表1)。

1.创新是创新型经济发展的唯一动力

创新成为经济可持续发展的驱动力是创新型经济的本质特征。当前新一轮科技革命与产业变革正如火如荼，以信息、生物、新能源、新材料和智能制造等为代表的新兴技术正在经历一系列重大技术突破和相互融合渗透，加速推动全球产业变革。颠覆性技术创新所产生的“红利”不断催生出新技术、新产品和新业态成为经济发展新动能。科技创新从供给端促使传统经济模式产生了变革和创新，科技对经济的促进作用达到了前所未有的高度，科技与经济的深度融合正在催生社会各个领域全面变革。以创新为驱动力的经济体系中，要素投入在传统资本、劳动和土地等物质资源的基础上增加了知识、技术和智力资源等无形资源。知识和技术等创新要素代替了自然资源和劳动成为财富创造和经济增长的主要源泉和动力。知识等要素投入强调的是通过各种有形物质要素经过新知识和新发明的介入和组织，实现资源效率的提高和创新能力的提升从而形成可持续的内生性增长。以创新为驱动力的经济增长是一种结构性的增长，它消除了经济发展中普遍存在的要素报酬递减、稀缺资源以及负外部性等制约因素，为经济持续稳定增长提供了可能。创新型经济抵抗经济周期的能力更强。

2.产业间跨界融合更加深入，形态表现更加高端

与传统经济中企业生产边界明晰、产业间相互割裂不同，创新型经济产业间关联更加紧密，不断涌现出新的跨界组合，产业结构更加优化。随着新技术的不断成熟，尤其是信息技术在不同产业的广泛应用，逐渐模糊了产业之间的界限，产业间融合深度不断加强。新技术或新模式的跨界应用往往会带来效率的提高或是新价值的产生，随之会改变现有产业体系的组织运营方式，最终呈现出新的业态模式。如“互联网”和“金融”两个产业的跨界整合发展，催生出互联网金融这一新兴行业。同时，信息技术的广泛应用促进了共享经济、平台经济、体验经济和定制经济等新经济业态的快速发展。以大规模生产定制为例，信息技术使得生产端能够面向更加细分的群体设定产品规格，并通过数据挖掘、智能卡片和个性化推荐引擎等网络技术与消费终端实现互动，更好的满足消费终端需求。共享经济以信息技术为支撑带来了全新的生产模式、消费模式和企业运营模式。新一代信息技术的快速发展和不断扩散，促使产业间的融合与跨界不断深化。随着20世纪中期孕育形成的一批新技术和新产品进入大规模扩散应用，催生出新能源、新材料和生物等新兴产业。产业的深度融合与新兴产业的快速成长，使得创新型经济的形态表现更加高端化。目前中国经济结构中，传统农业向现代农业转型中的高端活动，解决第二产业核心技术的相关活动和现代服务业的高端形式都是创新型经济的表现形式[14]。

3.创新主体更加多元，关系联结更加立体

创新会固化在创新型经济运行的规则和制度中，呈现全面创新的发展过程。创新的链条更加完善，创新的效率更加优质，创新主体更加多元。大学、科研机构、各种中介组织和政府等机构都将扮演重要角色。尤其是在新一轮科技革命和产业变革形成势头之后，经济发展过程的不确定性和复杂性逐渐增强，生产力和生产关系也需要同步调整。创新主体间的关系变得也更加复杂。创新主体的多元体现在两个方面：一是创新参与主体的大众化。技术变革使得知识学习更加便利，知识普及率大大提高，创新潜力进一步积累。互联网技术又使得知识创造的场所更加扩展，突破了地理空间的限制，全社会各个领域和各个阶层的人都可以参与到创新过程中，围绕共同兴趣和共同利益，形成一个集众智、跨区域的创新组织，社会创新资源的活力更加突出。二是创新主体间关系的立体化。传统经济模式下，经济关系多是点与点的直线式连接，资源分布也是以点为主，经济空间割裂明显。创新型经济中，得益于新技术的成熟和新模式的应用，经济关系得到了技术强化，突破空间限制，实现要素资源的全球流动，经济主体之间的关系由点、线向立体化网络发展。这种立体化的紧密联结突破了空间限制和层级限制，大大提高了经济效率和经济活力。

表1创新型经济与传统经济特征比较

三、创新型经济的整体架构

经济是一个大量要素相互作用、多层次、非线性的复杂运行系统。通过对生产、分配、交换和消费等经济活动环节进行解构发现：创新型经济构成要素与传统经济构成要素相比并没有较大差异。但由于创新的积极影响，各构成要素在经济系统中的地位和作用都发生了相应变化，要素间关系在创新作用下进行了重新组合(见图1)。

图1 创新型经济的运行模式

(一)创新型经济的构成要素

一个经济系统的正常运转离不开资源要素的投入、多元主体的参与和机制体制的保障。从供给侧看，经济系统运行的最终效果将直接体现在产业发展水平上。因此，本节将围绕经济价值活动的实现过程，分析创新资源、创新主体、创新产业和创新机制等要素在创新型经济中的表征与作用，重点剖析各构成要素在创新型经济和传统经济中的角色差异。

1.创新资源。从生产要素视角看，传统经济发展模式侧重于土地和资金等有形资源的规模化投入，而创新型经济发展过程中，则更加强调以新知识、新信息网络和创新型人才等创新资源为要素投入，提高经济发展效率。当然这并不意味着传统的要素投入不再重要，而是强调通过创新资源等要素的投入，尤其是科技资源的投入重新激发传统要素活力，从而提高整个经济系统运行的效率。

2.创新主体。企业的创新活动主体地位已经达成共识。但是在创新型经济体中，创新主体是多元的，企业、大学和科研机构、中介机构以及政府等都是创新主体，其中企业是核心的创新主体。这一改变源于技术变革过程中信息技术的广泛应用，使得创新活动的复杂性不断在增加，创新主体从企业内部走向了企业外部，逐渐形成立体的创新网络，从中心化变为民主化，参与创新的主体越来越多样。

3.创新产业。创新型经济发展将形成以高技术产业为核心的产业结构。创新型产业具有极高的附加值，以居于价值链高端的地位渗透所有产业。高技术水平不仅仅体现在工业生产中，在农业和服务业中也都会有所体现。尤其是在当前科技革命与产业变革的过程中，科技创新的承载功能和对农业、服务业的改造提升功能变得更加突出[15]。即创新产业可以是新技术发展成熟所形成的新产业，也可以是新技术应用在传统领域，重新焕发活力的传统产业。创新产业通过对经济发展的广泛参与，带动整个产业结构的优化升级，从而实现创新驱动经济发展。

4.创新机制。一个国家(或地区)的经济发展水平与其促进创新的政策框架、组织机制和基础设施等因素高度相关。创新机制旨在通过形成一套能够将发展创新型经济所需要的资源、主体和产业等有机组合，形成良好的创新生态氛围，提高经济发展效率。创新型经济并不意味着仅仅靠创新来驱动发展。国家或区域的边界、历史和社会政治情境都会影响到创新型经济发展的质量[6]20。

(二)创新型经济的运作模式

与传统经济的运作模式相比，创新型经济运作模式最大的不同是创新作为唯一驱动力固化在经济运行过程中。创新始终贯穿于从资源配置到制度保障等经济运行的各个环节。

创新资源是发展创新型经济的核心要素。在创新型经济发展过程中，科技与经济的融合深度超越以往，新技术对于经济增长的推动作用逐渐凸显。众所周知，创新是不能规划的、不停试错的过程，需要各种创新要素的集聚和碰撞来提高创新成功的可能性。创新要素聚集的地方，创新成功的可能性就更大。因此，通过对以知识和人力为核心的创新资源的有效配置和利用，将极大的提高社会生产率，促进产业结构的升级变迁，引领地区经济发展。因此，创新资源的有效配置是创新驱动转型发展，提高创新效率与国家或区域竞争力的重要环节。

创新主体是发展创新型经济的践行者。传统经济模式下，创新是一个线性过程，即由基础研究到应用研究再到商业化，缺乏循环、双向反馈过程，从而出现信息沟通不畅，链条之间相互脱节等问题，从而导致出现创新孤岛。在创新型经济中，技术变革使信息的交流更加的顺畅，各种要素、生产与消费间的沟通从空间范围和组织形式上都得到了突破，企业、政府和研究机构等各主体之间形成了共生的关系，每个主体扮演的角色和发挥的作用依据区域禀赋和开放程度的不同会有所差异。如，作为市场主体的企业应该是创新发展的着力点；政府作为区域创新的主导者在增加灵活性、激励、监督等方面能够发挥重要作用。

创新产业是发展创新型经济的核心内容与集成表征。创新产业的形成与发展是创新资源、创新主体和创新机制协同促进的结果。创新产业通过将其所在区域内的创新要素和创新主体有机整合，有力地支撑着区域创新型经济的发展。当前，随着科技在经济领域的深度融合，技术变革正在深刻地影响着产业从结构优化到空间布局的方方面面，传统产业链也由以往的线性模式扩展成为网络状模式，形成产业集群化和网络化发展格局，促使产业间的关联效应提高。

创新机制是发展创新型经济的制度条件。创新发展是一个系统工程，需要从微观到中观乃至宏观层面各个创新系统的相辅相成，才能推动整个经济创新发展，各级创新系统的有效联结主要依靠创新制度的相关安排。有效的制度安排能够将责、权、利有机统一，降低交易成本和外部性风险，从而通过提高生产积极性实现生产要素效率的提升，促进经济发展[16]。创新型经济中，创新机制的重点是要围绕如何促进生产效率提升和高质量发展为核心目标来制定相关政策与规则。创新机制形成的有力抓手是要围绕知识、技术和企业家精神等核心要素鼓励全社会不断创造新的技术、产品、服务和商业模式来扩大财富、促进经济增长和提高生活质量[9]22。

四、发展创新型经济的中国情境

发展创新型经济成为本轮科技革命与产业革命浪潮中世界各国走出经济危机，实现可持续发展的战略选择。作为一种新的经济发展模式，创新型经济具有典型的情境依赖特性，各国在发展创新型经济过程中的策略选择差异性仍然较大，这主要是由国家的资源禀赋和基础条件决定的。当前，中国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这意味着中国进入现代化经济体系构建新时代，发展创新型经济必然是现代化经济体系建设的重要支撑力量。

(一)创新型经济在中国的提出

理论层面，国内创新型经济概念的正式提出和理论研究始于2008年下半年。学术界广泛地探讨了创新型经济对世界各国走出金融危机的重大战略支撑作用。但是国内学者一直没有对创新型经济的内涵和运行机制做出系统性阐述，也没有对创新型经济在中国发展的基础条件和战略方向进行深入的理论探讨。在此之前，学术界主要是从2006年开始，围绕中国提出建设创新型国家的战略目标，对创新型国家建设路径开展了广泛的研究。与之相关的创新型城市概念也随之而出，国内学者从不同方面探索了建设创新型城市的路径选择。这两个不同研究层次的研究成果多集中于国家或城市的整体建设与发展，鲜少有聚焦于国家或城市经济发展方面的研究。

实践层面，有别于创新型国家和创新型城市，创新型经济并没有直接出现在中国的相关政策性文件中，但创新驱动经济发展始终是中国重大战略文件的核心议题。党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”2016年5月，中共中央、国务院正式印发《国家创新驱动发展战略纲要》，明确指出“创新驱动发展成为引领中国发展的第一动力”。要求以科技创新和制度创新为双轮驱动，配之以管理创新、商业模式创新、新业态创新和文化创新等创新形式，构建国家创新体系，推动经济发展方式向依靠持续的知识积累、技术进步和劳动力素质提升转变，促进经济向形态更高级、分工更精细、结构更合理的阶段演进。党的十九大进一步强调“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。”因此，中国发展创新型经济是以创新驱动发展战略为指导纲要，突出强调创新对经济发展的引领作用，以解决当前经济发展的主要矛盾与问题为根本任务，以支撑现代化经济体系建设为主要方向。

(二)新时代中国发展创新型经济的核心内容

改革开放以来，中国政府采用了一种混合的经济发展模式。即在通过改革实现计划经济向社会主义市场经济过渡的同时，十分重视科学技术对经济发展的贡献[17]。中国经济发展经历了多年高速增长成为世界第二大经济体后，传统经济发展模式所表现出的经济质量不高、效益水平较低和经济发展持续动力不足等问题十分突出，体现出中国建设现代化经济体系的必要性和紧迫性[18]。只有脱离过去依靠规模和速度的发展模式，重新重视质量和效益，找到新的发展动力，才能破除发展障碍。由传统发展模式向创新驱动发展模式转型正是解决上述问题的唯一途径。这意味着发展创新型经济是新时代中国经济转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的必然选择，是实现现代化经济发展目标的主要手段。因此，新时代中国发展创新型经济的核心内容应集中在以下三个方面：

1.发展创新型经济为现代化经济体系提供持续动力

现代化的经济体系意味着需要将创新内生为增长动力，将动力源由以依赖为特征的外生性创新转变为以自主为特征的内生性创新。中国现阶段经济增长中的科技创新从整体上看是外生的，即中国经济发展过程中的创新大多来自于引进和模仿，创新的源头始终没有掌控在自己手中，关键技术的“卡脖子”现象仍然非常突出，尤其是在一些战略性产业领域中重大关键技术、前沿技术和共性技术亟待突破。要彻底解决这一问题，提升和加强中国经济的整体竞争力，必须立足于自主创新，把经济发展更多转向依靠创新驱动的轨道上来，必须发展创新型经济。

创新已经固化在创新型经济运行的整个过程，创新驱动经济发展的角度呈现多维、立体和全面的特点。科技创新、制度创新、模式创新和其他创新方式之间相互联系，互为支撑，但其核心仍是科技创新,制度创新所实现的效力与模式创新所实现的功能最终都将体现在科技产出上。因此，中国发展创新型经济的着力点仍应以科技创新带动全面创新，强化科技与经济的深度融合，优化创新资源配置，激发创新主体活力，通过培养造就具有国际水平的战略科技人才、科技领军人才、青年科技人才和高水平创新团队来增加创新源头供给；引导技术和人才等创新要素向新科技革命所形成的新产业技术和平台集聚，利用新产业变革所带来的机会实现“弯道超车”，冲破以往“引进-消化-吸收-再引进”的技术开发天花板，从而实现以创新推动新经济体系建设，以新业态、新模式和新产业催生新经济增长点，为现代化经济体系持续注入增长动力。

2.发展创新型经济提升现代化经济体系的效率

现代化的经济体系意味着更加科学高效的发展方式。长期以来，中国经济增长主要依靠资源、资本、劳动等生产要素的大规模投入来驱动，这种增长模式是难以持续的。当前中国劳动力人口数量的下降，劳动力成本快速上升，投资的边际效率出现下降，依靠资本投入推动增长的难度加大。与此同时，中国经济发展所面临的资源和环境的约束也越来越强。因此，新时代中国现代化经济体系建设要依靠“质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率”，从而实现可持续经济发展方式。创新型经济所拥有的全新的技术和制度系统能够弥补和提升以往中国经济高速增长阶段被掩盖或忽视的各种低效率，为高质量发展提供效率和竞争力的稳固基础[19]。

创新作为创新型经济的基因，不仅是推动经济发展的持续动力，也是提升经济效率的强大推动力量[20]。创新型经济发展过程中，创新资源不仅局限于内生的知识与技术，更多的是要通过知识的集聚和技术的扩散来扭转和推动原有依靠要素投入和规模扩张为主的粗放型增长方式向内涵集约式增长方式转变；通过知识储备的多元化，推动知识对现有产品和服务进行重组，或是创造新的和更好的产品和服务，从而提高整个经济系统的效率和质量；通过科技创新对经济贡献份额的不断提高，引导资源由低生产率的部门再配置给知识密集型的高生产率部门；同时，利用知识的传播和扩散，培养和提高劳动者的知识技能和文化素养，无形中形成提升生产力水平的软性力量；激励战略型企业家积极投身于推动企业的技术创新、服务创新和商业模式创新，加快企业转型升级，全面提升企业生产效率；从而最终通过创新资源的高效配置和创新主体高能潜力的释放实现全要素生产率的提升。

3.发展创新型经济夯实现代化经济体系的产业骨架

现代化的经济体系意味着更加合理优化的产业体系。改革开放40年来，中国借助全球化和世界工业转移的契机，利用国内要素红利和改革开放的制度红利，顺利融入全球贸易体系，承接了发达国家转移出来的工业，发展成为制造业大国，但产业链整体上仍然处于全球价值链的中低端，产业国际竞争不足。当前中国面临逆全球化潮流和发达国家的再工业化诉求，尤其是在高新技术领域，贸易摩擦不断，关键共性技术的缺乏，严重影响了企业的生存和发展，产业全面升级刻不容缓。加之，多年来，中国经济发展过程中一直存在结构性矛盾——实体经济内部的供给与需求失衡和金融与实体经济的失衡尤为突出。因此，建设现代化经济体系必须要以发展实体经济作为着力点，打造具有国际核心竞争力的现代化产业体系，全面提高供给体系的质量与效益。

富有竞争力的创新产业是创新型经济的集成表征，体现出了创新型经济发展模式的优越性。创新产业的培育和发展是一个系统工程。通过发展创新产业能够解决中国产业创新发展中面临的各种瓶颈和限制需要采取多元化路径。即要在顶层设计上谋划技术前沿布局，也要全面参与全球市场竞争，提升中国产业在世界的“技术势力”和“市场势力”。首先，要利用当前新一轮科技革命与产业变革交汇的契机，在前沿领域谋取“弯道超车”，在关键共性技术上谋求突破，以科技优势构筑产业发展基石；其次，要充分发挥创新产业高技术水平、高增长率、高附加值、高集聚力与辐射力等特点，谋深做实传统产业转型升级这件大事，加速实现产业链向全球价值链高端的攀升；同时，以改革的方式为创新产业发展提供制度保障，以制度创新、技术创新、产品创新等为实体经济注入活力，实现经济的可持续、高质量增长。

(三)构建发展创新型经济的制度保障体系

在经济由高速增长向高质量增长转变过程中，一定要结合中国当前经济发展的具体情境，即要充分明确中国当前发展创新型经济的主要方向，也要认识到构建相应政策保障体系的重要性。Takeo和Kashyap(2010)曾指出：日本过去20年经济停滞的一个重要原因就是其没有将经济体制转变为支持创新型经济增长的体制[21]。现代化经济体系是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域相互关系和内在联系构成的一个有机整体。中国现代化经济体系建设不仅仅是要有现代化的生产力水平，还需要有更加健全和完善的现代化制度体系。中国创新型经济的发展与推进也需要制度创新和体制创新作后盾，需要通过组合战略，统筹协调资源、制度、市场和技术等核心要素来促进创新发展。

从制度体系的顶层设计看，发展创新型经济的相关政策设计与制度安排要服从和服务于国家创新驱动发展战略，要能够全面支持和支撑参与全球竞争的要求。当前国内外形势都存在较高程度的不确定性，“黑天鹅”与“灰犀牛”事件随时可能发生。因此，相关政策框架的设计也要具备一定的灵活性，以期能够应对不断出现和变化的新情况、新困难、新挑战。尤其是面对层出不穷的新技术、新模式所带来的不确定性，需要通过灵活的政策框架来平衡这种由不确定性所带来的风险。同时，为发展创新型经济营造良好的政策环境是一项系统性工程和变革，需要面对多个领域的同时变革，如开发各种相互依存的技术和商业模式、以及对监管和支撑体系的相关调整。如果缺乏能够统筹各个领域的相关政策接口和缺少能够主动协调各种关系的相关机构，那么这些系统性的变革就将难以实现。所以在政策框架设计和各项制度制定的过程中，综合考虑各种利益相关者，留出更多的政策接口和加强政策之间的协调性。

从制度体系的核心内容看，发展创新型经济的相关政策设计与制度安排要围绕产业创新政策展开。要通过促进传统产业增长政策向产业创新政策转型，以创新政策为核心，统领中国产业政策体系。在创新型经济发展模式下，产业发展的环境条件和资源基础都已经发生了根本性变化，产业政策也必须要伺机调整。改革开放40年来，中国产业结构日益完备，产业技术水平正处于向全球技术前沿拓展的新阶段，产业政策不能继续笼统地定位于高技术产业(企业)，应当锁定于具体的生产环节——在价值链分工时代，只有价值链高端和核心技术才具备技术赶超的“机会窗口”[22]。因此，当前产业政策指向要由当前“特定产业”转向“创新”，产业政策的资源配制标准应指向新“技术”、特别是战略性前沿技术、通用技术和共性技术的研发和扩散应用，而不是新“产业”[23]，要将财政补贴、税收优惠等货币性的政策资源导向通用技术和共性技术、引导市场向创新性、而不是生产性领域的投资，避免出现“高端产业的低端化”和“高端失守、低端混乱、大量产能过剩”等现象，从而提高产业政策的精准度。

从制度体系的配套措施看，发展创新型经济的相关政策设计与制度安排在顶层设计与核心内容的基础上，还需要有完善的配套机制，才能全面形成协同、高效、开放的创新体系，从而增强中国经济的创新活力与创新能力。相关配套制度的重点是健全激励机制、促进协同与扩大开放。首先，要继续深化改革，充分发挥市场对创新的决定性作用，进一步理顺政府和市场在创新发展中的关系，营造公平竞争的市场环境，消除限制竞争和创新的行政垄断，保护创新者合法权益不受侵犯；其次，要促进各创新主体之间的互动合作，进一步挖掘创新潜力。通过制度建设加强区域协同创新、军民协同创新、产学研用协同创新、科研基础设施和平台的开放共享等；同时，要扩大中国创新体系的开放度，深度融入全球创新网络。通过对全球科技和人力资源的“引进来”能力和配置中国创新资源“走出去”的能力，提高对全球创新资源的利用效率。