河南省就近城镇化的模式选择及对策研究

左雯

河南是传统的农业大省和人口大省，城镇化水平低，转移农业人口压力巨大。当前河南省面临的困境是，以郑州等大城市为中心的异地城镇化已經超过城市承载能力，出现郑州“一城独大”的局面，“大城市病”显现，农民工难以真正实现市民化，同时留守儿童、留守老人等经济社会问题凸显;以农村为中心的就地城镇化在很多地区缺乏产业支撑，受各地经济发展水平限制难以全面展开，这两种路径对现阶段提高河南城镇化水平作用有限，因此，河南省加快城镇化发展必须探索新的、适应于当前发展阶段的城镇化道路。就近城镇化既能缓解异地城镇化带来的种种社会问题，也能避免就地城镇化缺乏产业支撑的缺陷，是河南省城镇化道路的战略选择。

一、就近城镇化的模式分析

基于各地区的经济发展水平、自然禀赋、发展阶段的差异，就近城镇化有多种模式。李强等（2017）提出了发展县域经济、强镇崛起带动、以地市为单位推进全域的城乡一体化三种就近城镇化模式;谭珊（2016）总结了大城市扩容型、中小城市产城一体化型、中心集镇兴建型就近城镇化等类型。本文试图从城镇体系角度总结就近城镇化的模式。

（一）以地级市为主推进就近城镇化

大中城市一般经济实力较强，产业基础良好，基础设施和公共服务较为完善，在人口、资金、技术等要素集聚方面有较大的优势，随着城市规模的扩大对城市近效产生辐射效应，推动周边地区城镇化快速推进，一方面可以推动近郊的农业人口实现就地城镇化，另一方面可以吸引附近的农业人口进行就近转移。

（二）以县域为主推进就近城镇化

县自古以来就是我国最基本、最稳定的行政单位，是连接城乡的重要节点，其各种功能较为完备、产业基础较好，基础设施和公共服务较为完善，可以为就近城镇化提供较好的就业和安居条件。由于地缘优势和亲缘优势，县级更容易吸纳县域内的农业转移人口。

（三）以特色小镇和中心镇为主推进就近城镇化

特色小镇和中心镇是县域经济的重要支撑，是城镇体系的末端，也是农村劳动力实现就近城镇化的重要载体。在20世纪90年代，乡镇企业的发展带动了乡镇经济的繁荣，特别是我国东南沿海发达地区，强镇的发展带动了县域经济的发展，成为推动城镇化的主要动力。特色小镇和中心镇通过发展特色产业来集聚和吸引农业人口就业和定居，同时促进了相关服务业的发展。

二、河南省就近城镇化的模式选择——以县域为主

以地级市为重点的就近城镇化一般多是城市规模的扩张带来的周边人口的集聚或者是市域全域城乡一体化推进，如济源市，就河南实际来看，部分地级市对人口的吸纳能力有限，部分地市常住人口呈现出流出趋势，如周口、南阳。以特色小镇和中心镇为重点的就近城镇化主要发生在我国东南沿海地区，河南的特色小镇和中心镇经济实力不强，多为单个、点状分布，且其经济实力难以支撑大量人口转移所需的基础设施和公共服务建设成本，不能成为省域内农业人口就近转移的主体。因此，河南省就近城镇化的推进主体应选择以县域为重点，其支撑条件主要有以下几点。

（一）产业集聚发展为就近城镇化提供产业支撑和就业空间

2009年河南在全省范围内开始布局建设产业集聚区，积极引导县级城市产业、企业、项目向产业集聚区集中，促进产业集聚集群式发展。2018年年末，全省共规划建设181个产业集聚区，其中122个在县级城市，经过10年的建设和发展，各县级城市的产业集聚区保持平稳较快发展态势，通过产业链式发展、专业化分工协作，推动了产业集聚发展，成为引领和带动当地经济发展的重要支撑。2018年年末，全省产业集聚区建成区面积达到2241.40平方公里，规模以上工业企业增加值占全省规模以上工业的比重为71.6%，主营业务收入占全省规模以上工业的比重74.9%，对全省工业GDP增长的贡献率为89.5%;许多县（市）产业集聚区规模以上工业占全县（市）规模以上工业的比重超过80%。产业集聚为县域城市提供了更多的就业岗位，增加了县域城市对转移人口的吸纳能力，2013—2017年，全省产业集聚区规模以上工业从业人员增加了200多万，其中吸纳省内劳动力转移就业占全省的比重达到1/4以上，规模以上工业从业人员占全省规模以上工业从业人员的比重达到60%以上，为农村转移人口实现“在家附近就业”提供了支撑。

（二）县域经济发展为就近城镇化提供了坚实的物质基础

县域经济是连接城市经济和农村经济的重要环节，对推动全省经济社会发展具有战略性和基础性作用。2017年，河南省县域GDP达到2.96万亿元，占全省GDP的比重为65.9%，县域经济总量占全省经济总量的比值接近2/3，贡献了超过全省1/3的一般公共预算收入。河南省县域吸纳了全省70%以上的人口，解决了全省70%的居民就业问题，2016年河南县域经济吸纳就业人数达到4663.6万，占全省就业人数的69.3%。可以看出，县域经济在全省经济社会发展中有着重要地位和影响。河南省县级城市的整体实力在稳步提升，2019年10月《人民日报》发布的《2019年中国中小城市科学发展指数研究成果》中，河南新郑市、禹州市、巩义市、荥阳市、永城市、长葛市6市入围。2019年7月由赛迪顾问县域经济研究中心编制的《2019赛迪县域经济百强研究》中，河南新郑市、巩义市、荥阳市、新密市、永城市、济源市、登封市、汝州市8市上榜，河南县域经济增长明显。日益强大的县域经济为城市的发展奠定了物质基础，基础设施和公共服务的投入日益增长，城市功能日臻完善，稳定的工作、可靠的社会保险、更高水平的教育和医疗、更加舒适的居住条件和环境、更加丰富的文化生活，为农业转移人口就近城镇化创造了条件。

（三）城镇形态布局特点为就近城镇化提供了客观条件

河南省县级城市的分布较为均匀，县城面积和人口规模较为适中，容易形成区域中心，辐射带动周边地区的经济社会发展。从人口规模上看，2017年，河南省县（市）常住人口在100万以上的有8个，占全省105个县（市）的7.6%;常住人口在50万～100万的县（市）有68个，占全省的比重为64.8%;常住人口在50万以下的县（市）有29个，占全省的比重为27.6%。河南省常住人口在50万以上县级城市的比重达到了70%以上，这样的人口规模可以在主城区形成20万左右的人口集聚并产生规模效应，进而推动水电气暖等基础设施和学校、医院、电影院、商场等公共服务及生活设施的完善，有助于城市生产生活成本降低。从城市空间结构看，多数平原县级城市中心城区到周边农村的距离在30公里内，随着现代交通工具和通信设施的发展，这样的距离有利于农业转移人口兼顾城市工作和维系农村社会关系，真正实现农民市民化。

三、河南省以县域为重点推进就近城镇化的路径选择

河南省正处于城镇化加速阶段，在产业和人口双转移的形势下，城镇化的外部环境发生了巨大的改变，以县域为重点探索出符合河南实际的就近城镇化道路，可以为全省经济社会持续较快发展提供强大动力。

（一）以产业发展为重点，促进人口集聚和要素集聚

产业是城市发展的基础，就近城镇化需要产业的支撑。要积极发展特色产业，打破产业发展的路径依赖，改变发展思路，适时推动产业转型发展，各县级城市依据自身优势特点和资源禀赋，抢抓机遇，做好产业规划，坚持错位发展，避免各县（市）产业发展趋同。要以产业集聚区为载体，培育壮大产业集群，坚持产业链式发展，围绕主导产业延伸产业链条，形成产业配套。要发挥第三产业对人口的吸纳作用，着力发展服务业，加快复合业态和新兴业态的培育，形成产业集聚、人口集中、城市发展的良性循环。

（二）以百城提质工程为抓手，完善城市功能

百城提质工程是为了弥补长期以来河南省县级城市发展的历史欠账，解决基础设施建设不足、公共服务供给滞后、产业支撑力薄弱等问题，夯实河南就近城镇化发展的基础。要补齐城市基础设施短板，提高县级城市的交通、生态、产业、服務承载能力，推进道路交通设施、燃气化、城市供热、电力信息通信、地下综合管廊、城市绿化等工程，有效改进县级城市的生产生活功能。要增强县级城市的公共服务能力，在兼顾数量和质量的前提下，提升教育、医疗、养老、文化、体育等基本公共服务供给能力，推进优质公共资源向薄弱地区倾斜。通过提升基础设施和公共服务水平，完善城市功能，提高县级城市的集聚能力，吸引产业和人口向城市集聚。

（三）以绿色发展为导向，建设生态宜居环境

推进就近城镇化要贯彻生态文明理念，城市建设发展要保护好生态环境，实现县级城市绿色发展。要加强城市生态系统建设，合理划定并严守生态保护红线，打造彰显城市特色的生态网络，科学规划生态功能区，利用县级城市的历史文化优势和自然山水风光优势，提高城市人文和自然景观风貌，打造舒适的人居环境和绿色生态空间。积极发展绿色交通，倡导绿色出行，在城市交通有限安排次序中，按照步行、自行车、公共运输工具、共乘车、私人轿车的顺序进行发展，充分发挥城市规划分配交通资源的作用。着力塑造城市特色，使城市居民享有幸福感和认同感，真正留住人。

（四）以改革创新为突破口，破除体制机制障碍

以改革创新破解就近城镇化发展中的难题。推进农业转移人口市民化制度创新，维护好农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，加快推进并完成土地承包经营权确权登记颁证工作，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，稳步推进农村集体建设用地和宅基地确权登记颁证工作，解决农民的后顾之忧。加快投融资制度创新，强化财政资金和政府投资引导作用，发挥地方融资平台公司的作用，分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型。推进城市综合管理体系创新，将城市规划建设和管理统筹起来，严格执行城市规划建设管理行政决策法定程序。

【本文系河南省软科学项目“基于产业集群的河南省就近城镇化发展模式与路径研究”（172400410400）的阶段性成果】

（作者单位：河南省社会科学院城市与环境研究所）