基于控制权视角的地方政府债务管理

江俊龙 王丽 尹飘扬

Management of Local Government Debt Based on the Allocation of Control Rights

JIANG Jun-long WANG Li YIN Piao-yang

摘要： 在我国，中国政府组织经过了几十次的调整，形成了复杂的条块关系，这使得地方政府债务问题变得尤为复杂。本文基于控制权配置的视角，对我国地方政府债务的控制权配置问题进行分析，并在此基础上给出相应建议。

Abstract： In China， Chinese government organizations have formed a complex relationship， which makes the local government debt problem more complex. Based on the view of control rights allocation， this paper gives suggestions based on analyzing the allocation of control rights of local government debts.

关键词：控制权配置;政府主体;地方政府债务

Key words： allocation of control rights;local government;local government debts

中圖分类号：F812.5;F224                                文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）32-0108-03

0  引言

2013年审计署全国政府性债务审计结果公告显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。而在“十三五”时期，我国经济发展进入新常态。地方政府财政运行也进入到了收支矛盾加大、赤字持续增长的新常态。2019中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效，……，较大幅度增加地方政府专项债券规模。”同时明确“防范金融市场异常波动和共振，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。”

在借鉴西方国家成功经验的基础上，结合国内政治经济体制改革的需要，我国开展了地方政府债务管理的实践探索。

1994年全国人民代表大会通过的《预算法》中，明确提出了“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2009年、2010年，财政部代理发行全部地方政府债券。2011年，中央政府推出试点计划，允许浙江省、广东省、上海市和深圳市自行发债，但仍是自发代偿形式。2014年，江苏、北京、浙江、上海等省市经国务院批准试点地方政府债券自发自还。2014年，修订后的《预算法》，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。” 《地方政府性债务风险应急处置预案》于2016年颁布。这意味着地方政府债务管理从制度层面开始走向操作层面。

在我国，经过多次改革的政府体制中，中央和地方的关系如何协调一直是考验决策层的重要问题。因此，控制权的配置关涉地方政府的运行绩效及行为模式，对这个问题的解答有助于解决地方政府债务管理管控问题。

1  控制权的演变及适用性分析

社会分工促进人类社会的快速发展，也使合作行为成为经济主体生活中不可缺失的一部分。合作的效率与效果取决于收益分配和风险分担是否合理，而控制权配置决定了收益分配和风险分担结果。因此，控制权配置是组织治理的重要工具之一。

自Berle和Means 1932年首次提出公司所有权和控制权分离现象，并认为那些拥有挑选董事会成员（或大部分董事）实权的个人或集团掌握着公司的控制权。但控制权已经在相当程度上脱离了所有权，表现为一项独立的、可分割的要素。随后，关于控制权的来源及其配置问题一直是公司治理的重点研究领域。

1.1 控制权的来源

Berle和Means将控制权划分为两大类五种形式：第一类是基于所有权，包括：①通过拥有全部（或近乎全部）所有权;②多数所有权;③不具备多数所有权，但通过合法手段而实施的控制;④少数所有权控制;⑤经营者控制。即，控制权可以源于法律法规和契约条例等，也可以源于其他途径。产权理论随后的一系列研究表明，对物质资产的所有权决定了剩余控制权。Aghion和Tirole认为，控制权的有效行使往往需要掌握信息优势和专业决策技能，具有优先信息的人具有有效的权力。Salancik和Pfeffer认为，能够组织并控制资源配置以及对什么是关键性资源的界定是权力的基础。社会资本、社会文化因素等也可以形成控制权。制度安排、财务性资源、信息和知识资源的占有等也是权力的基础。

1.2 控制权的配置

名义控制权是法律、契约赋予的显性权力。实际控制权是由法律契约、管理结构、垄断的资源及其他社会因素带来的对组织的全部控制力，包括名义控制权和实际控制权。

当名义控制权拥有者不具备实施控制权的能力时，控制权就会发生实质性转移。如果这种转移没有明确显示出来，就会出现不同于名义控制权的实际控制权。实际控制权是真正决定收益分配和风险分担的力量。

契约理论认为，主体之间的关系其实是一系列契约集合。基于对信息的不同假设，契约分为完全契约和不完全契约，前者认为信息是完全的，所以契约在事前就明确各种可能状态中当事人的权利和义务，履约的关键是事后监督;而后者认为信息是不完全的，签约人之间存在信息差异，所以无法明确当事人的权利和义务，只能随着不断掌握的信息进行动态调整，履约的关键是事前的制度安排。契约理论主要关注：信息不对称下的收入分配;风险在不同责任主体之间的分担。

1.3 适用性分析

古德诺明确指出：政府存在着国家意志的表达和执行两种基本的功能，即政治和行政两种基本功能。两种功能之间应该相互协调，但政治功能必须对行政功能有一定程度的控制。基于此种认识，中央政府和地方政府间的委托代理关系可视为政治与行政两种功能分解的体现。中央政府履行政治功能，即负责表达国家意志，地方政府履行行政功能，即负责执行国家意志。作为“代理人”，地方政府执行政策并行使某些决策权。同时，代理人会根据自身利益需要确定最有利于自身的政策执行方式，因此，中央政府要对地方政府的政策执行行为进行必要监控。

我国的政府组织结构既包括纵向的不同行政层级，也包括横向的不同职能部门。行政层级越高，行政权力越大，活动范围也越大;反之亦然。中国的地方政府层级一般分为四级，即省、市、县、镇。在地方政府性债务管理中，中央政府与地方政府之间的关系实际上是中央政府与省级政府之间的关系。

2  我国地方政府债务管理的现状及问题

2.1 地方政府债务中的政府主体分析

债务资金的特征是还本付息的刚性支付义务。一般来说，当运用资金报酬率高于资金成本时，使用债务资金可以获取杠杆效应。使用债务资金的主要风险是无法按时履行约定的支付偿还义务，造成这种后果的主要有两种情形：一是资金获利能力低于资金成本;二是现金流的期限不匹配。

地方政府债务中涉及的主要政府主体有中央政府和地方政府。

中央政府主要关注全国性事务，主要是保持政治稳定、经济稳定发展、各区域协调发展、民众生活水平和生活质量提高等，决定性的激励是政局的稳定性，如果出现政权的非正常交替，其他目标都将毫无意义。

地方政府拥有中央政府赋予的区域性公共管理权。一方面，要与中央政府保持一致，配合中央政府实现目标;另一方面，地方政府要维护所辖区域的政治和经济利益，在与同级政府的竞争中保持优势。

2.2 基于控制权配置的地方政府债务管理再认识

控制权理论认为，随着控制权的变化，中央政府和地方政府扮演的角色和权威关系也必然随之发生变化。

2.2.1 控制权配置的变化

①第一阶段：2007年次贷危机之前。

1994年分税制改革之后，明确了中央和地方的财权和事权。地方政府有自己的财权和事权，从理论上说，出现资金缺口的情形就属于正常。从资产负债表角度来看，解决资金缺口的方式包括增加新的债务、增加所有者权益和处置资产三种方式。

1994年的《预算法》明确限制了地方政府的举债资格。处置资产意味着地方政府要承担国有资产流失的责任;增加所有者权益需要地方和中央谈判，争取转移支付。但是存在“搭便车”问题：假设 A地方政府就正常的资金短缺与中央进行讨价还价，一旦成功以后，其他地方政府就可以以此为参照，要求中央同等對待，而达成交易的谈判成本却只由A地方政府来承担。因此，表面来看，地方政府已陷入绝境。

但是，地方政府还会有多种对策。一方面，相对于中央政府，地方政府拥有更多的信息，重新安排资金的用途，将不合规的资金缺口转化为合规的资金缺口，直接获取中央的转移支付。另一方面，可以通过利用手中的法定公共管理权来获取资金。由于这些手段不能公开使用，也就无法通过契约能对各方的权利和义务进行约束。出现问题，当事人也无法进行有效的维权。但是会损害政府的声誉，而这最终会危害中央政府的利益。

所以，此时中央政府拥有名义控制权，而实际控制权在地方政府手中。地方政府债务产生的收益归由地方政府，而中央政府却要承担债务带来的风险。

事情的转折点在2007年，美国的次贷危机引发世界范围内的动荡，各国债务迅速上升。我国为了应对危机，2008年，中央推出“四万亿刺激计划”，随后地方跟进。在中央的默许下，地方政府债务急剧膨胀，导致地方行动偏离中央政策。地方政府债务管理问题的漏洞曝光。

②第二阶段：2007年次贷危机之后。

地方政府债务问题曝光以后，地方政府债务的管控问题提上议事日程。

2009年至今，地方政府发债模式有“代发代还”、“自发代还”和“自发自还”。“代发代还”是指地方政府为主体，财政部代理发行和代办还本付息的模式;“自发代还”是指试点省市自行组织发行地方政府债券，财政部代还本付息。在这两种模式下，地方政府所发债券实质上由国家背书。

2014年在多省市试点地方政府债券自发自还。试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。在“自发自还”模式下，地方政府债券以地方政府信用资质为基础。

中央政府通过明确界定地方政府的举债主体资格，将名义控制权转移给地方政府。地方政府在享有债务产生的收益同时，也要承担债务带来的风险。

2.2.2 存在的问题

在第一阶段，中央政府掌握名义控制权，将地方政府的举债资格、债务资金筹集、债务资金偿还等一概归在自己手中，结果是必须付出相应的管理成本和失误的代价。而在第二阶段，地方政府有了举债的自主权，债务资金的筹集、偿还均与中央政府无关，中央政府管理的压力也相应大幅度缩小。

但值得指出的是，第二阶段的“分权”实践并没有真正解决举债人明晰化的可信性承诺，导致的结果是中央政府还需要面对和承担分权所诱发的社会压力。中央政府希望通过放弃名义控制权来换取实际控制权，但从目前来看，对地方政府债务的管控效果还不明朗：首先，债务管理权限仅是财权的一个部分，受制于财权。但财权并不意味着财力，进而导致有权无法行使的局面;其次，财权受制于事权、人事权等其他方面的限制。没有事权与人事权等的配套改革，债务管理权限的改革效果将会大打折扣;最后，债务管理权限的调整主要在中央政府和地方政府之间进行，没有充分调动债权人行使控制权的的意愿和能力。

3  结语

合理赋予地方政府负债的权利，在将部分控制权转移到地方政府手中的同时，也要充分发挥中央政府和债权人的控制权。中央政府要做的就是建立和维护一个好的制度环境，防止地方政府滥用手中的公共管理权。好的制度环境可以依靠两种力量约束地方政府的债务行为：一是法律约束，二是市场约束。法律约束是指严格的法律机制会增加地方政府滥用公共管理权的成本，从而降低地方政府攫取私利的效率。市场约束是指由其他资金使用主体的市场竞争可以对低效率使用资金的地方政府产生威慑作用。因为低效使用资金的行为会提高资金提供者的风险，而资金往往会流向使用效率更高的主体，所以市场竞争对手构成对地方政府的替代机制。

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基金项目：江苏高校哲学社会科学研究项目“自发自还模式下江苏省政府性债务的风险研究”（项目编号：2015SJB707）的阶段性成果。

作者简介：江俊龙（1976-），男，安徽肥东人，淮阴工学院商学院副教授，博士研究生，研究方向为开发投资理论与政策。