存量规划中大型公共空间更新的公众参与机制研究—以美国东海岸防灾项目为例

金云峰 李宣谕 王俊祺 沈洁

1 存量规划的特征与转型

1.1 存量建设基础：复杂的产权

存量规划是在国家严控建设用地增长的背景下，通过更新、修复等手段，改造和升级城市建成区的功能结构[1]。因而存量规划下的产权关系是在现有产权基础上规划与调整，与增量规划背景下政府统一征收安排不同，土地的再开发需要兼顾多方利益主体[2]。因而相较于增量规划，存量时代下的城市建设会面临复杂的产权、高昂的时间与物质成本及激烈的各方冲突[3]。

1.2 存量更新实施保障：公众参与

多方利益的博弈和复杂的产权要求存量规划通过规划手段、制度设计，重新分配各方利益。因此为确保存量规划的顺利展开，需要探索政府、市场、社区和市民共同参与、上下互动对接的协商式规划方法[4]。

1.3 存量建设热点：大型公共空间更新

在城市更新、修复工作稳步进行的情况下，城市公共空间的系统性更新成为学科的热门议题。以上海为例，上海在“十三五”期间于黄浦江两岸进行了大型滨江公共空间系统的更新。目的在于通过连片的公共空间更新，增强地区的可达性，优化城市空间结构[5]，将公共空间编织成网[6]。大型公共空间的更新以其系统性的建设视野成为存量规划热点。

1.4 大型公共空间更新对公众参与机制完善的需求

由于公共空间具备的公共性和社会关系特征[7]，更新过程必须最大限度地尊重各方利益，实现空间资源的平等供给[8]。而大型公共空间更新不仅会面临利益主体需求的复杂性，受制于产权，更会受到控规单元划分以及街坊地块零碎的影响，利益主体、更新议题更复杂，对顶层法律规范与保障的需求也更迫切。因此本研究的重点在于大型公共空间更新中公众参与“机制”的完善，关注公众参与的顶层设计、各部功能和相互关系。

2 存量背景下中美公众参与比较借鉴的可行性

2.1 美国公众参与的发展

美国的公众参与机制自20世纪60年代至今，发展比较成熟，从前期规划到后期管理，已经形成了非常完善的公众参与运行机制，长时间以来中国的城市规划也习惯套用这套机制[9]。其主要特点表现在：信息公开化程度高；公众参与意识高涨；公众参与保障机制完善。而其立地基础在于：土地私有制；以社区为单元的基层规划管理体制；完善的组织体系。这些立地的基础迁移到中国的适用性则关系到比较的可行性。

2.2 宏观背景：中国土地由政府垄断、产权单一到使用权分散的转变

美国公众参与制度的宏观背景是私有制为主的土地市场，土地开发与个人利益息息相关，因而公众自身的利益诉求明确、表达也较为积极。

然而，土地公有制的宏观背景以及集体利益高于个人利益的历史渊源是公众参与未能在中国发展起来的主要原因。在中国，土地所有权收归国家和集体。但相较于增量时代政府对新增建设用地的垄断，存量建设用地的使用权实际分散在各土地使用者手中。因而在存量背景下，政府无法随意处置土地，公众对于政府运行土地的约束力逐渐增强。城市建设阶段的演进导致规划政策的核心环节开始转变，这就为公众参与的发展提供了土壤。

2.3 基础条件：中国基层群众自治组织“去行政化”的转变

美国基层规划管理体制以社区为单元进行，对于城市规划类的地方性事务，地方政府拥有更大的自主权。

中国的居民委员会也是社区居民自我管理的基本单位，但同时也作为政府干预社区内部公共事务、实现基层政权建设的基本单位[10]。但随着“去行政化”改革的进行，居委会通过分设行政工作系统与自治工作系统，达到政社分离，充分发挥基层自治职能[11]30。社区居委会向自治本位转身，为公众参与自下而上的对接提供了强有力的组织基础[11]31。在这一重要转变下，分析美国“以社区为单位的基层规划管理体制”才更有借鉴的意义。

2.4 特殊路径：美国大型公共空间更新由政府主导建设

在美国大型公共空间更新过程中，由于其规模较大、利益主体复杂、项目启动困难，需要借由政府行政效力主导进行[12]95-96，与中国自上而下的建设路径相符。以往讨论中公众参与囿于建设路径的不同，借鉴的范围有限。在美国大型公共空间更新的规划建设过程中，规划政策制定路径的重点在于自上而下与自下而上的对接，因而在此过程中：法制规范的顶层建设、政府部门的组织配合、多样的参与渠道具有比较的意义。

3 美国大型公共空间更新的经验借鉴

3.1 美国大型公共空间公众参与的有效实践

2014年，受飓风“桑迪”的影响[13]，美国住房和城市发展部（Department of Housing and Urban Development， 简 称 HUD）， 推出了纽约东海岸防灾计划（East Side Coastal Resiliency Project，简称ESCR），以建立一个综合性海岸防护系统，降低洪水风险，同时改善滨海公共空间，提高滨海岸线的可达性。

由于所涉利益主体庞杂，多方面的合作网络、多样化的参与对于实现社区驱动型决策、实现弹性解决方案来说必不可少。过程中实施公众参与不仅是为了传播信息、了解公民需求并纳入技术分析，同时也是对所涉社区进行防灾工作和工作能力的培训，使社区获得自行组织内部活动和工作的能力。

3.2 美国公众参与的法律背景

美国的《情报自由法》规定了行政机关公开行政事务信息的义务，为公众获取信息的权利作出了基本的保障[14]23。同时宪法、联邦法律和州法律3个层次的保障体系分别对公民参与的程序进行了明确的要求，确保公众能直接或间接地参与到公共决策中[15]。

3.3 ESCR的公众参与机制

3.3.1 自上而下环境审查法案的支持

ESCR作为一个大型项目，海岸线整体公共空间的塑造需要全面考虑其环境影响，且由于其直接接受来自联邦政府机构的HUD的资助，项目开始之前需按照《国家环境政策法案》的规定，接受环境审查，由纽约市管理与预算办公室（the Office of Management and Budget，简称OMB）负责审查程序[16]315。并由纽约市公园与娱乐管理局负责《纽约州环境品质审查法案》和《纽约市环境品质审查法案》所规定的环境影响报告（Environmental Impact Statement，简称EIS）[16]316。3个行政层级的环评法案的规定使决策者可以系统地考虑项目计划的环境影响，以评估出合理的方案[17]8-11。

环境审查过程需要经由工作范围草案（Draft Scope）、环境影响报告草案（Draft EIS，简称 DEIS）以及环境影响报告决案（Final EIS，简称FEIS）的层层推进，公众参与则是每一步得以推进的必由之路（图1）。

1）Draft Scope阶段：当牵头机构发布工作范围草案时，公众可以对工作范围进行评议。评议期包括1个公开的范围界定会议，旨在听取公众对议题内容和类别的判断。且会议之后，公众有至少10 d的范围草案评议期。制定最终工作范围时，这些意见将被考虑在内，确保将不必要研究的问题排除在详细研究的范围之外[17]13。

2）DEIS阶段：范围草案完成之后，OMB和纽约公园部组织编写DEIS。DEIS会接受新一轮的公众审查，包括公开听证会及公众评议期。公众采用邮寄、书面、口头的方式对DEIS提出修改意见，行政机关根据需求及公众意见提出多个备选方案。

3）FEIS阶段：征求公众意见期结束后，编制FEIS。其中包括DEIS收到的意见概述、对实质性意见的回应以及为处理这些意见而对DEIS所做的修改[17]13。在编制FEIS之后的公示期期间对市民的意见进行反馈和记录。之后由OMB和纽约公园部编写和发布EIS。在决案阶段结束后，即可由OMB向HUD申请拨付资助款项[17]8。

在立项阶段，公众参与得到了环境审查法的立法支撑，确保公众意见的有效获取和公民权益的制度保障，充分考虑大型公共空间更新项目对于社会和生态环境的影响。

3.3.2 多渠道公众参与途径

项目进行过程中，由市长办公室恢复与重建部（Office of Recovery and Resiliency，简称ORR）负责提供参与平台。其中以整体项目工作会议为主导的参与方式有：

1）公开听证会：在项目区召开，为市民和利益相关者提供一个发表意见的机会，以便对行动计划进行修正。书面和口头意见会同等被纳入公众意见答复中，并附在修正文书中交给HUD[16]316。

2）公告：公告通过网站、纸质副本等形式进行。根据HUD要求，由纽约市开发项目网站，对ESCR项目进行详细说明，将所有ESCR行动计划修正案发布在网站上，并由OMB提供纸质多语言副本，使市民有机会阅读计划和发表意见[16]317。

3）公开评议：根据HUD要求，30 d评议期使利益相关方有机会就行动计划修正发表意见。评议通知发布在日报、非英语报纸和社区周报上。意见的提交方式分为：网站电子提交、书面意见邮寄和服务专线电话拨打[16]317。

在评议结束之后，所有意见都将得到审议，将公众意见及答复汇总起来，附在行动计划之后发布至项目网站。

由于项目尺度较大，为确保在更新功能和途径方面更具针对性，对中观和微观层面的子项目也设计了不同的参与形式，形成漏斗形的、逐渐细化的参与模式。其中分2个层面：①特定的子空间项目，如沿线的休憩广场[18]；②特定的主题领域，如康乐设施。同时以社区为单位组织进行，对其服务和行政组织能力有提升作用[19]。

参与主体包括：①可能受决策结果影响的群体或个人；②观点易被边缘化的群体或个人；③相关部门、领域内的群体或个人；④负责执行重要相关决策的群体或个人；⑤阻碍决策执行的群体或个人；⑥具有相关专业技能经验的群体或个人。确保了参与对象的全覆盖[20]175。

3.3.3 公众参与的实施与运作机制

1）政府提供项目资金和参与平台。

首先，项目的影响范围决定了政府支持和宏观调控的重要性。项目的立项和建设过程由国会拨款，HUD向州和地方政府分配资金，设计团队的成本则由慈善基金会提供[20]120。

ORR主要负责各参与活动的组织，同时以非营利组织作桥梁，并与纽约市、州和联邦等利益相关机构进行沟通，负责跨机构新闻信息和通信的协调工作，推动项目实施的规划和设计活动[16]431。其主要负责的内容包括：①编制项目利益相关组织和个人清单，注明参与情况；②参与之前充分进行现场勘查，为公众讨论提供指导；③安排主要利益相关群体参加会议；④与利益相关者合作，包括当地居民和租户、社群委员会负责人和成员、当地企业等[20]117-118。

2）学术机构提供全方位跨学科的支持。

由于海岸线问题的解决需要汇集多学科知识，因此在规划设计的过程中，纽约大学公共知识研究所（Institute for Public Knowledge，简称IPK）、区域计划协会（Regional Plan Association，简称RPA）等4个学术机构组成研究咨询小组，充分利用其研究能力与ESCR工作小组合作，在新泽西州、纽约和康涅狄格州开展了6次海岸线调研[19]12。

通过3个月的海岸线调研，形成一套完善的基础资料，协助设计团队了解地区周边住房、基础设施、公共卫生等方面的基本问题，以及水文、风险管理、社会保障等专业信息。

3）设计团队建立信息交流网络，对社区需求做出设计反馈。

政府部门为设计团队组织了64次大型公开会议、几百场小型活动与当地的政府官员、居民、企业、社区组织进行交流。

过程包括意见听取、方案提出、意见收集、方案调整等，创建了一个社区和设计团队之间的反馈循环（图2）。设计团队需要完成多个深化方案，并向政府人员组成的陪审团解释研究内容、成果、参与过程中的公众反馈和相应做法。再由陪审团选出可被赞助实施的方案[12]93。

4 中国大型公共空间更新中的公众参与实践前沿比较分析

在中国部分经济发展到一定层次的城市，随着市民阶层受教育程度的上升、市民意识的崛起、媒体网络的广泛使用，公众参与的有效性和精准度才能真正得到体现。上海以其经济和市民参政议政素质发展的前沿性，通过一系列的实践，已在中国现有的规划框架下将公众参与实践发挥到较高水平。因而选取上海在大型公共空间更新中的公众参与机制作为范例，与美国进行比较研究，在此基础上完善在中国语境下的公众参与机制。

对上海而言，街道是这座城市数量最多、活动最为密集的公共空间，《上海市街道设计导则》在“上海2035”—“通过城市有机更新实现内涵式增长”的背景下应运而生，成为全国第一本城市级街道设计导则[21]。导则在编制过程中重视采纳公众意见，向公众宣传导则理念，形成了广泛的公众参与格局。

1 环境审查过程中公众参与程序Procedures for public participation in the environmental assessment process

2 设计过程公众参与的循环反馈机制Circular feedback mechanism of public participation in the design process

4.1 法律依据比较

从《上海市街道设计导则》的编制工作来看，其中公众参与规程设计部分对于顶层法律依据鲜有提及，而ESCR项目则对公众参与的法律规程以及不同层级法律的协调层面均有明确限定。

在中国公众参与规划编制的法律依据在国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》以及住建部制定的《关于城乡规划公开公示的规定》中均有明确。前者与美国的《情报自由法》相对应，属于行政法规，对民众获得行政信息的权利和行政机关信息公开的义务进行原则性的规定。后者属于部门规章，立法位阶过低，难以对公众参与的对象和规程进行有效约束。而与美国的《国家环境政策法案》相对应的《环境影响评价法》也未规定公民参与环评的具体方法，且在环评过程中只涉及报告的报批与审批阶段，而在立项与编制阶段缺位[22]。

而以ESCR为例，作为一项大型的空间更新项目，公众参与的程序受到美国国会颁布的《国家环境政策法案》以及下一位阶的《纽约州环境品质审查法案》和《纽约市环境品质审查法案》3部法案的支撑。3部法案的行政机构相互独立，同时也在审核流程上相互协调[14]24。根据项目资助的政府级别，触发不同级别政府的环境品质审查。3部法案的流程规定相似，可以共享公众听证会成果。

因而，可以看到中国在立法层面对公众参与规程设计存在缺位，公众参与的程序设计均停留在实践层面，无明确的法律依据。虽在一定程度上给予规程设计很强的灵活性，但实际造成公众参与制度整体难以深挖，且不同地区参与的深度不一，法律约束力较弱。

4.2 公众参与途径比较

在导则编制的不同阶段，工作小组围绕公众意见采纳和导则理念宣传（表1）。

1）分发内容丰富多样的导则版本：通过运用大量的插图、案例图等对于文字性的内容予以说明。

2）积极开展线上线下活动：线上问卷运用网络媒体，了解市民对现状街道的主要诉求；线下观察上海4条社区街道及其周边区域在微观层面包括街道形态和大众活动的内容。

3）联合各个线上线下的新闻媒体，取得一定的社会关注和宣传。其中涉及2个阶段：公众意见的征询和正式发布的公示[23]。

可以看到，导则编制在宏观层面上的公众参与与纽约的ESCR项目类似，由网络媒体和政府平台成为媒介。在中观和微观层面，纽约ESCR项目公众参与的活动均以社区为单位展开（表2），这对于大型空间更新的意义在于：调节规划单元划分以及街坊地块零碎的影响，加强项目的系统性和连续性。而上海的导则编制中，市民阶层的参与以个人为主，谈判的空间和争取利益诉求的角色与社区政体相比较为弱势，没有发挥公众参与作为一个“过程”提高社区管理能力的作用。

同时纽约ESCR项目在参与社区群体和讨论内容方面均有细化，将项目划分成多个部分与不同利益群体协调，真正在具体性和整体性上均做考虑。而在上海导则编制的过程中，也已有部分主题的划分，但参与人群限定仍然较为宽泛，针对性弱。

4.3 实施与运作机制

2个项目的公众参与在实施与运作机制层面最大的区别在于政府的职能发挥与分配。在《上海街道设计导则》编制过程中，上海市规划和国土资源管理局与市政、交通、绿容、社区等政府部门合作，并由规划、交通、建筑、景观等不同设计公司组成联合编制团队（图3），形成了类似ESCR计划中的工作小组，但缺少核心的公众参与协调机构，同时各部门职能不明。

表1 《上海市街道设计导则》编制过程中公众参与方式、形式及其影响效力Tab.1 The methods, forms and effectiveness of public participation in the formulation process of the Shanghai Street Design Guidelines

表2 ESCR项目方案制定过程中公众参与方式、形式及其影响效力Tab.2 The methods, forms and effectiveness of public participation in the ESCR project

与以往过于强调NGO的作用不同，政府在ESCR项目过程中的支撑尤为重要。在公众参与机制的运行中，各个行政部门的职能明确：ORR负责制定整个项目中公众参与的战略计划，其他行政部门在过程中负责项目协调、执行、管理，并在项目进行过程中进行监控和管制，以及帮助和促进社区经济发展。职能明确且细化的多部门运行机制促进了各职能部门的制衡与合作[17]11（图4）。

对于大型公共空间更新项目而言，政府可以凭借其较强大的行政效力，在前期为项目带来资金投入和手段方式的调动，提升项目运作的可能性。而在政府效力下，社区组织、学术机构和慈善团体交织在一起，社会资源被充分调动，各种手段方式得到联合。在土地公有制的中国语境下，政府政体对土地要素的干预是城市更新最为典型的治理办法，而对于大型项目而言，政府行政效力的制度化建设更可以成为保障公众参与的基石。随着服务型政府的建设，NGO和网络媒体等社会政体也为政府政体的空间更新行为带来平衡与协调。

5 结论

中国土地管理以公有制为基础，政府的组织形式更是为大众利益服务的角度出发[24]。结合纽约ESCR项目公众参与的运行机制，从4个层面思考公众参与在大型公共空间更新中的借鉴意义：

1）需要从宏观层面提高公众参与相关法律的立法位阶。并增加全过程的、具有普适价值的公众参与制度设计，实现过程的法制化，为公众参与在城市公共空间更新项目中的实施提供基础指导，给各级地方政府提供深化参与制度的基础范本。各级地方应在中央行政法规的基础上，设计符合地方情况的参与制度条例。

2）“社区”在中国，作为基层居民自治组织[25]，实质上是最为符合“公民共建”的行政单位。在大型公共空间更新的公众参与过程中，街坊地块划分零碎的现状通常为更新带来一定的难度，而社区层面的角色提取对于辅助规划、协调整合居民需求、减小更新过程的难度有重要的作用。公众参与的制度设计应强调以社区为单位，充分发挥社区对于公民个体的组织能力，提高社区层级的管理能力和意识。

3）对于大型的公共空间更新项目而言，政府行政职能的运用和分配是项目实施以及公众参与机制成立的关键，具有形成决策和执行决策的能力和最强的综合协调能力。这种行政效力的集聚作用在中国的政治语境下具有更高效的发挥优势。但同时，需要对政府的职能进行细化和制衡，尤其是对于体系复杂的大型项目而言，合理有序分工有助于充分发挥不同部门的职能效应，提高行政效率。

4）由于产权的复杂化、市民阶层受教育程度的上升，自下而上参与城市建设的需求日渐迫切。法律设计的完善、政府职能的细化配合以及参与途径的丰富将作为自上而下的手段减弱公众角色在参与过程中的被动性。从而提高市民阶层对自下而上参与城市建设的热情，真正使得公众参与成为上下对接的有效手段。

3 《上海市街道设计导则》编制中政府职能分配与公众参与运行机制The allocation of government functions and the public participation mechanism in the formulation of the Shanghai Street Design Guidelines

4 纽约ESCR项目政府机构职能分配与公众参与运行机制The allocation of government functions and the public participation mechanism for the New York ESCR project

注释：

图1改绘自参考文献[16]；图2由作者自绘；图3由作者根据参考文献[21]绘制；图4由作者根据参考文献[17]绘制。表1由作者根据参考文献[23]绘制；表2由作者根据参考文献[17]绘制。