自然保护与景观保护：英国国家公园保护的“二元方法”及机制

张振威 杨锐

从世界范围来看，英国①国家公园的保护机制具有极为鲜明的特色，基于国家公园内居民多、土地权属复杂等固有特征，形成了一整套应对复杂问题精细而综合的治理结构和制度设计，对中国以国家公园为主体的自然保护地体系建设具有重要的借鉴意义。从比较研究的视角，中国关于英国国家公园的研究取得了重要的进展，研究议题主要集中在管理体制[1-2]、治理模式[2]、设计导则及建设规划申请及许可程序[3]、景观特征评估[4]等方面。此外，英国自然保护领域的重要著作—《英国自然保育法》（罗杰斯所著）[5]也已被翻译成中文。但对于国家公园保护的核心结构—即其生态环境如何被直接保护—仍缺乏全面的论述。笔者试以自然保护与景观保护二元方法的角度进行解析。

1 自然保护与景观保护：英国自然保护地的二元方法

自然保护②与景观保护是英国环境管理领域两个相对独立又高度关联的事域，既有不同的侧重点和制度体系，又共同构成广义自然保护最主要的维度。早在英国国家公园建立时便出现“景观派”与“自然派”的分野，使“景观保护”与“自然保护”成为2个领域，这也是英国自然保护地所独具特色的观念及制度。环境法学者罗杰斯（Christopher P. Rudgers）称之为英国自然保护地的“二元方法”[5]。

因此，英国自然保护地体系也体现出二元性，即由大面积的、具有景观品质的国家公园（National Park，简称NP）、杰出风景区（Area of Outstanding Natural Beaut ，简称AONB）等区域性保护地，以及相对小范围生物多样性或科学价值的特殊科学价值场地（Site of Special Scientific Interest，简称SSSI）、国家自然保护区（National Nature Reserve，简称NNR）、地方自然保护区（Local Nature Reserves，简称 LNR）、拉姆萨尔公约湿地（Ramsar Wetlands，简称RW）、欧盟特别保护区（Special Protection Area，简称SPA）和特别保育区（Special Area of Conservation，简称SAC）等场地性保护地构成。

在其后的发展过程中，景观内涵发生深刻变化，英国又在落实《欧洲景观公约》过程中发展了以景观特征评估为主的景观规划管理制度，使得景观成为独立行政领域和一种“环境管理的新工具”[6-8]。至今，英国自然保护地的自然和景观保护之间并不存在“黑白分明”的区别，也不互相排斥[5]。

笔者重在阐述在国家公园保护中发挥主导作用的国家自然保护与景观保护制度，以及国家公园层面的强化措施，最终分析其特征及对中国的借鉴意义。

2 以生物多样性为主导的国家公园自然保护机制

虽然英国早在1949年便创立了SSSIs和NNRs用于自然保护，但英国生物多样性保护的目标、原则、标准和核心制度都源于欧盟立法。因此，国家公园自然保护的模式是以欧盟和国家层面的生物多样性场地为主体，辅助以国家公园层面的强化措施。

2.1 欧盟层面自然保护地建构机制及其在英国的实施

欧洲层面立法为英国自然保育奠定了基本架构。“欧洲场地”（European Sites，代号自然2000，Natura 2000）是欧洲生物多样性政策最主要的空间单元，主要由SPAs和 SACs构成，保护着欧洲最有价值的、濒危的物种和自然区域。至2017年共有2.7万处欧洲场地，覆盖欧洲18%的陆地和6%的海洋。

2.1.1 “欧洲场地”及其保护机制

1979年《野鸟保育令》（以下简称《野鸟令》）和1992年《栖息地与物种保护令》（以下简称《栖息地令》）构成了欧盟自然保护领域最主要立法。前者是欧共体最早的环保政策之一和环境立法的里程碑[5]，旨在保护500多种野生鸟类及其栖息地，重要物种的栖息地被列为SPAs；后者是欧洲生物多样性立法的核心，旨在保护野生鸟类以外的1 000多种重要物种和200多种栖息地类型，重要物种的栖息地和重要栖息地类型被列为SACs。1992年后，SPAs被纳入SACs的统一管理标准。

建立与管理“欧洲场地”的主要机制有：1）在权利义务上，仅规定保护对象、保护原则、目标和一般要求，未规定统一的程序和手段。由成员国提交名录和方案，欧盟委员会审查其提案是否必要且充分[9]。2）根据物种或栖息地重要性将名录区分优先级和非优先级，优先级目录也称为“共同体重要性场地”，成员国须在6年内将其转化为SACs。3）优先级在场地遴选环节遵循科学性原则，即仅考虑保护对象的科学因素而不考虑经济和社会因素，非优先级可以适当放宽。在人类活动管控方面，采取严格保护原则和风险预防原则。严格保护原则即仅存“与人类健康或公众安全相关的具有压倒一切的重要性、对环境具有极为重要的有益后果时”[5]，才能允许开发。风险预防原则强调在科学不确定前提下，也必须采取预防措施，即在无法判断开发建设影响时不得开发，仅当有充分证据表明无不良影响时方可。

2.1.2 英国保护欧洲场地的机制

英国是欧洲生物多样性重要的区域，共有275处SPAs，648处SACs及SCIs。英国实施及强化欧洲场地保护的主要机制为：1）国际法的国内转化。英国相继出台1981年《野生动植物和乡村法》（简称1981年法）实施《野鸟令》，2010年《（英格兰和威尔士）栖息地与物种保护条例》/1994年《（苏格兰）保育条例》（简称2010年条例和1994年条例）实施《栖息地令》。2）命名为国内自然保护地。英国所有欧洲场地都已根据1981年法公告为SSSIs，从而具备了管理实体与机制。3）建立遵循严格保护原则和风险预防原则的开发管控机制。欧洲场地内的开发控制严于其他SSSIs。在管控对象上，2010年条例增加了欧洲场地的开发限制，加强对《一般开发建设令》（1995）规定的无须规划许可的小规模开发建设的管控。在管控程序上，规划部门一旦认为开发建设对欧洲场地完整性产生影响，则应与自然保育部门进一步开展 “适宜性评价”（Appropriate Assessment），一种专门针对生态影响的、独立于环评的法定评估程序。仅在充分论证没有不利影响时才能许可，且可附加生态修复要求。4）生产经营规制强化。如果承载有优先栖息地或物种，保育机构只有在经营活动基于“公共健康、公共安全以及对环境有极大裨益”[5]的前提下才能同意潜在损害性经营活动（Operations Likely to Damage the Special Interest，简称OLDSI）清单上的行为。此外，保育机构可以就某一具体生产经营行为颁布“特别保育令”或“停止通知”，预防或制止正在实施的影响行为。

2.2 英国生物多样性保护的基石—特殊科学价值场地

英国自然保护地体系的一个特点为特定法定保护地之间可嵌套叠合，“区域”尺度保护地往往包含“场地”尺度保护地，后者又可公告为SSSIs[10]，通过标准程序统筹管理。因此，SSSIs成为英国生物多样性保护的基石。

SSSIs由1949年《国家公园及乡村进入法》创立，保护最重要的野生动植物、地热、地形地貌的科学价值，分为生物多样性和地质地貌两大类。截至2018年底，英格兰共有4 122处SSSIs场地，总面积约109万hm2，占国土面积8.1%，平均面积51 hm2/处[11]。SSSIs内并不禁止人类居住，因此主要通过对生产经营和开发建设的规制与适应性管理实现保护，有以下关键保护机制。

表1 28项潜在损害性的经营活动清单Tab. 1 List of 28 operations likely to damage the special interest

1）科学性原则与强制划定。

由自然保育机构在国土层面基于科学性原则和生态系统方法来统筹并强制划定全国的SSSIs。在英格兰，由咨询机构联合自然委员会（Joint Nature Conservation Committee，简称JNCC）公布导则，作为公共部门的英格兰自然署基于400～4 000 km2不等的“源区”（Area of Search，简称AOS）来识别场地[12]。

2）不同类别遵循不同划定原则。

生物栖息地和地质地貌类SSSIs采取不同的划定原则。前者约占总数3/4，采用“标准原则”（Critical Standard），即满足特定标准的都应划入，和“代表性原则”（Exemplary Site Principle），即选取最佳的表征国土尺度的自然、半自然栖息地类型或亚型[12]。后者约占总数1/4，采用 “最小表征系统”（Minimalistic System），即可仅选取一处场地来表征大不列颠某个地质特征。

3）基于潜在损害性经营活动（OLDSIs）清单的生产经营规制。

对于规划管控之外的生产经营活动，英格兰自然署拟定了精密的可能产生负面影响的生产经营行为清单，含28项内容（表1）[13]。SSSI公告期满后，除受保育部门或规划部门批准的行为及紧急灾害或公共安全事件，土地权利人不得从事OLDSIs上的任一行为[13]。英格兰使用统一的OLDSIs清单，苏格兰和威尔士根据每处SSSI定制清单。纯地质类SSSIs往往有更短的OLDSIs清单。

4）开发建设活动控制。

如果开发建设属于环评要求的范围，则在规划许可前应进行环评；无须环评的开发，规划部门须先征求法定自然保育机构的意见。开发的规划管控不仅限于SSSI场地内，还适用于由保育机构划定的边界外的影响风险区（IRZs），分为高、中、低影响3级，重点对中、高级影响进行审查。英格兰《国家规划政策框架》（NPPF）第175条明确阐述了SSSIs内开发建设的利益衡量准则：有负面作用的不得被许可，仅“当开发的裨益明显大于其对所在SSSIs特征或SSSIs整体网络的影响”时方许可开发[14]。根据1995年《一般许可开发令》一些小型开发建设可以自动获得许可，但2015年发布的新《一般开发许可令》（GPDO 2015）将SSSIs排除在绝大多数自动获得许可行为之外，极大强化了保护[15]。

5）从“自愿性原则”转向管理协议。

在强制划定之后，英格兰自然署向土地权利人发出为期4个月的公告，载明被视为特殊利益的客体、价值及管理标准的“场地管理声明”及潜在损害性的经营活动清单，并提供管理协议供双方协商（图1）。管理协议在本质上是一种保护地役合同，国家已将这些行为“收购”[13]。过去30多年自然保育从依赖于自愿性的方法，转向以合作关系为根基的路径[5]。管理协议不仅消极规制OLDSIs中的行为，也会纳入积极的管理目标和要求。

2.3 国家公园层面的自然保护机制

1）制定区域及地方重要栖息地和物种名录。

1 SSSIs强制划定及管理协议实施机制SSSIs designation process and management scheme

2 峰区《景观战略》与开发建设规申请的景观特征裁量对比Peak district national park Landscape Strategy context and development permission process

2006年《自然环境与乡村社区法》要求英格兰政府制定包含重要栖息地和物种名录的生物多样性行动计划，并要求包括国家公园在内的机构划定地方层面场地性保护地、编制区域内的生物多样性行动方案。NPPF支持国家公园的生物多样性与地质多样性保护，并将生物多样性行动方案作为规划许可的实质性依据，严格地开发管控适用于国际、国家、地方各层级的场地性保护地。

2）从孤立的生物多样性保护地向生态网络转变。

随着生态系统方法的发展，生态网络建设成为欧洲各国自然保护的普遍做法。2010年由生态学家约翰·劳顿爵士主持的报告指出英格兰自然保护地的孤立状态导致生态网络连通性不足，建议以“整体的景观”层面保护生物多样性[9]。NPPF第174条规定应识别、制图并保证地方生态网络的关键部分。国家公园管理机构有义务进行研究并制图来识别关键的生态廊道、垫脚石等区域，并颁布具有法定效力的补充规划文件。

3）风险预防机制的大范围适用。

在开发建设管控上，《栖息地令》所要求的适宜性评价是一项独立于环境影响评价的法定程序，侧重于评价开发对欧洲场地的生态影响。峰区国家公园《地方发展框架核心战略》规定将适宜性评价适用于园内各类法定保护地，包括SSSIs、NNRs、LNRs及区域重要地质场地、地方野生动植物场地等。各个层面的生物多样性行动计划中优先栖息地及物种等，并制定实质性的规划方案管理政策。

3 基于景观特征评估的英国国家公园景观保护机制

国家公园设立的初衷是区域景观品质保护。随着景观特征理论与技术的发展，景观特征评估成为英国管理国土景观变化的国家政策[16]，也成为国家公园景观保护的主要工具之一。考虑到景观特征评估及其在英国国家公园的实施已有成果详细阐述[4,17]，笔者侧重论述景观特征评估如何在国家公园中发挥景观保护功能。此外，景观涉及自然与人文两大领域，本文仅涉及自然要素的景观保护。

3.1 以景观特征保护与强化为管理宗旨

特征（Character）指的是在一定场地内使景观与众不同并创造出一种特定场地感受的因素[16]。景观特征保护与强化是各国家公园景观政策的核心内容。以峰区为例，景观特征已被纳入《地方发展框架核心战略》并编制了作为专项规划的《景观战略》。景观特征保护与强化成为规划许可时主要的裁量依据之一[11]，对景观特征忽视、有负面影响的建设不予批准。

3.2 基于景观特征类型区的开发建设管控内容及程序

以峰区国家公园为例，其《景观战略》包含如下主要内容：1）在国家景观特征评估中找出对应的景观特征区；2）识别景观特征区内的特征类型（Character Types）；3）分析每个特征类型的影响因素，包括物理、生态和人为的；4）描述每个特征类型区的关键特点（Characteristics）；5）生成景观特征区总体战略；6）识别影响景观变迁的因素（Issues of Change）；7）编制景观特征区景观导则（包括保护、管理和规划3方面的优先策略）；8）景观导则的释义。上述内容与建设许可的裁量程序基本匹配，但其前置程序是确定开发建设是否位于自然区域内，如果位于则一般不得建设，除非满足特殊情况（图2）。

以峰区国家公园内的“白峰”景观特征区为例（表2）[18]，《景观战略》针对4种不同景观特征类型，提出在保护、管理、规划领域15个管理要素的总体要求，作为开发建设的上位依据。

3.3 特定自然景观类型的严格保护及自然区域划定

因过度开发和利用给国家公园保护带来空前的压力，英国1985年《野生动物与乡村法》（简称1985年法）第3条要求识别并强化保护国家公园内特定的自然景观，包括山川、沼地、荒地、林地、丘陵、悬崖或海滩等。随后，各国家公园都将上述对象纳入景观特征保护的政策当中，并主要控制开发建设。但不同国家公园的管控力度与手段不同。峰区国家公园对景观特征区保护最为严格，也发明了极具创新的规划工具—划定自然区域（Natural Zone）。

表2 峰区国家公园“白峰”景观特征区的“景观导则”Tab. 2 Landscape guidance of White Peak character peak district national park

3 峰区国家公园自然区域范围Peak district national park natural zone

1988年峰区国家公园《管理规划》第一次界定了自然区域，与以农林生产为主的半自然“乡村区域”相对应，并施行统一规制政策。峰区国家公园所界定的自然区域是带有荒野属性的区域，必须具有一种或多种属性，包含高质量荒野、自然生长的原生植被、无人类的显著影响、属于“开放乡村”单元、有珍贵的野生动物、属于1985年法第3条中的栖息地，或管理机构认定的极具保护重要性的自然美区域（图3）[19]。

自然区域主要用于开发建设规制[11]，因此是与开发管控相配套的工具。除极特殊情况外，自然区域不允许有开发建设行为[20]。作为最严格的景观保护区域，管理机构将自然区域写入地方法定规划—《地方发展框架核心战略》当中，规范其他政策和建设许可。自然区域在场地性保护地基础之上叠加景观/地貌类型，更好地促进了生境多样性和景观特征的保护，最核心机制是将管理机构认为重要的任何场地赋予与SSSIs一致的重要性和保护力度。

4 英国国家公园自然与景观保护的特征及启示

1）生物多样性重点区域强制划定机制。

在自然保护方面，英国“自上而下”地对全国尺度的生物多样性重点场地进行研究并强制划定，在划定时仅考虑客体的科学价值，在保护时遵循风险预防原则和严格保护原则，这一系列基本原则充分体现了生态优先理念。因此，中国在大力推进包括生态补偿制度的自然保护地制度建设的同时，加快完善自然保护地空间体系，针对重要的生物多样性区域，尤其针对自然保护与经济开发矛盾尖锐地区，强制划定自然保护地。

2）重视区域性保护地与场地性保护地的结合。

正如美国国家公园与其内在荒野保护区之间的关系，英国自然保护“以不同的目标和焦点场域理论为基础产生了复杂的镶嵌式的选址”[5]，形成了保护地嵌套现象。其嵌套特征可以归结为：在类型组合上表现为区域性保护地含场地性保护地的嵌套模式，在空间布局上表现为“面+热点”网络模式，在保护客体上表现为景观与自然“二元方法”[5]并行模式，在保护力度上表现为一般与严格的梯级模式。

如荒野保护区或SSSIs等场地性保护地往往具有简化的目标程序、统一的标准、高位阶的法律保护等普遍特征，有利于满足高破碎度景观保护所需的尺度多样性、划定灵活性等要求。中国自然保护地体系也可参考这一模式。在自然保护地分类方面，不应仅注重大类划分，还应注重不同尺度下的分型特征。或增加新的场地类保护地（如荒野），或由现有类型（如自然保护区）发展出可嵌套的场地性保护地，或将不同类保护地的分区标准化，以建构更为灵活高效系统的保护地体系。

3）系统、全面、精细的生态、生产、生活管控体系。

仅从OLDSIs清单的28项内容即可知，英国自然保护管理的机制与制度设计非常科学精密，管控行为覆盖生产生活每一个细微的领域，如作物结构、施肥量和犁地方式。这一方面要求高度发达的管理体制和管理水平，另一方面也有赖于民众的环境意识、守法意识和契约精神。对中国而言，如何建立系统、科学、全面、有效的自然保护地法律制度与管理体系，特别是精密的生态、生产、生活管控体系，是自然保护地建设的核心内容，任重而道远。

4）通过激励手段满足适应性管理要求。

英国在国家公园治理方面，从依赖自愿环保方法转向强制和激励相结合的“合作伙伴”方法。在不断加强规制的同时，通过激励手段引导公众实现更积极的适应性管理的要求，如将具有赔偿性质的生态补偿改为对可持续管理的补贴，对土地权利人损失的发展预期不再赔付。

5）强调景观特征的保护。

随着《欧洲景观公约》的实施，景观特征评估作为空间规划的重要内容和景观变迁管理的重要工具。景观特征保护有助于不同尺度的景观异质性和多样性保护。中国可以予以借鉴，在国家公园层面引入景观特征评估技术方法[21]。在允许定居的区域，明确将区域景观特征作为所有建设活动的法定依据，并发展相关的管控体系。

5 结语

笔者从自然保护和景观保护“二元方法”视角来初步解析英国国家公园的宏观保护机制。其总体特征为生物多样性主导的自然保护机制与基于景观特征评估的景观保护机制的叠加，国家制度为主、国家公园为辅的制度体系。同时，形成严格保护、强制划定、保护地嵌套、精细管控等值得借鉴的机制设计，但英国国家公园保护的机制设计具有复杂性、科学性、民主性等特征，仍有待于更为深入地挖掘，以期为中国国家公园体制建设所借鉴。

注释：

① 研究中英国的范围主要为大不列颠岛，包括英格兰、威尔士和苏格兰。

② 广义上的自然保护泛指对自然环境与资源的保护。本文中自然保护（Nature Conservation）特指英国环境管理语境中的以生物多样性为对象领域。

③ 图1、2由张振威绘；图3引自参考文献[19]；表1引自参考文献[13]；表2引自参考文献[18]。