英国国家公园合作伙伴管理模式研究——以苏格兰凯恩戈姆斯国家公园为例

张书杰 庄优波

《建立国家公园体制总体方案》提出“国家主导、共同参与的基本原则，由国家确立并主导管理，健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的机制”。如何改变单一由政府保护管理的局面，开展多方共同参与，激发各利益主体保护管理的参与感与责任感，是中国国家公园体制建设当前面临的主要挑战之一。

公众参与指的是公众享有公共事务决策、管理、执行、监督过程中的参与性权利[1]，主导者仍是政府。与普通的公众参与不同的是，“合作伙伴”（Partnership）强调利益共享和风险共担，合作是其前提[2-3]。合作伙伴在促进多方共同参与方面有很多值得借鉴的地方，故对其进行研究。

1 凯恩戈姆斯国家公园合作伙伴组织Cairngorms National Park partnership

2 凯恩格姆斯国家公园相关规划分析Analysis on relative planning of Cairngorms National Park

目前关于国家公园及自然保护地相关的合作伙伴研究中，根据合作对象可分为公共部门与私营部门合作的公私合作伙伴关系[4-5]、各个保护区协同管理的合作伙伴关系[6]等，根据合作内容可分为志愿者伙伴关系[7]、社区共管[8]以及旅游与文化遗产管理伙伴关系[9]等。在英国，合作伙伴组织受到多项政策①的保护和约束[3]。英国国家公园②绝大部分土地为私人所有，主要通过“合作伙伴”管理模式进行管理（所有15个国家公园均成立了合作伙伴组织，并有6个国家公园用“合作伙伴规划”替代原来的“管理规划”）。目前部分学者在对英国国家公园管理模式评述时提到了合作伙伴规划和管理[10-11]，但尚未对其进行深入研究，本次研究旨在弥补其中的不足。

苏格兰凯恩戈姆斯国家公园（Cairngorms National Park，简称CNP）成立于2003年，面积4 500km2，是不列颠群岛面积最大的国家公园。不到英国陆地面积的2%，却有英国25%的濒危动物、昆虫、地衣、真菌和植物物种，近一半面积被指定在“Nature 2000”欧盟自然保护区网络内。CNP约18 000人居住，约75%土地由私人拥有，15%由慈善机构拥有，10%由公共机构拥有。

合作伙伴的管理模式为CNP保护管理带来了巨大的贡献。例如：1）土地管理方面，与土地所有人达成合作协议，便于国家公园自然资源保护及公共建设等相关事项开展；2）社区发展方面，社区新住房及经济适用房供应得到增加，社区居民生活得到持续改善；3）自然保护方面，不仅得到社会慈善机构及合作伙伴的帮助，也吸引了广大社区居民与游客积极参与自然保护及生态修复工程，如设立“自然农场奖”鼓励对周围自然环境做出重大贡献的农民，使自然资源得到有效保护；4）商业发展方面，CNP是苏格兰唯一认可的可持续旅游目的地，2003年创建以来游客人数增加25%，2017年游客量约187万；吸引年轻人到当地就业，2010—2014年CNP就业人数增加4.5%，失业率低于苏格兰平均水平，经济蓬勃发展。

苏格兰凯恩戈姆斯国家公园在合作伙伴管理方面取得较好成果，因此本文以其为例对英国国家公园“合作伙伴”管理模式进行研究。

1 凯恩戈姆斯国家公园合作伙伴管理模式概述

1.1 凯恩戈姆斯国家公园管理局 （CNPA）

凯恩戈姆斯国家公园管理局（Caringorms National Park Authority，简称CNPA）成立于2003年，性质上为非政府行政机构，在政府相关内阁大臣的指导下，从事公共事务管理。主要职责包括：管理国家公园可达性，规划和开发管理，编制地方发展规划，发布国家公园合作伙伴规划。行政事务仍由当地5个地方当局进行管理。

根据《国家公园（苏格兰）法案2000》[National Parks (Scotland) Act 2000]，苏格兰国家公园4大目标：保护和加强该地区的自然和文化遗产；促进该地区自然资源的可持续利用；促进公众对该地区特殊品质的理解和享受（包括娱乐方式的享受）；促进该地区社区的可持续经济和社会发展。这些目标在地位上是平等的，并且得到了公园里生活和工作的人们的广泛认可。因此，区别于很多国家的国家公园，CNPA在社区发展、商业发展等方面也承担着重要的角色。但是，如果自然和文化遗产保护与其他目标之间存在冲突，CNPA必须更加重视保护目标。

CNPA董事会成员共19名，其中7名由苏格兰相关内阁大臣任命、7名由地方当局理事会提名，还有5名由当地居民选举产生，充分体现了多方参与。所有董事会成员均在CNPA规划委员会任职，每月召开会议，以确定规划申请及其他规划事宜。除了董事会，CNPA共有67名员工负责各项具体管理事务。

1.2 凯恩戈姆斯国家公园合作伙伴及合作伙伴组织

凯恩戈姆斯国家公园涉及多个合作伙伴。例如，CNP《合作伙伴规划》中列举了参与规划的49个合作伙伴，这些合作伙伴的构成和宗旨各有特色，包括议会、信托、合作伙伴组织及其他非政府组织等。

合作伙伴组织是CNP合作伙伴的重要组成部分，可根据CNPA参与程度划分为2类（图1），CNPA参与合作伙伴组织，典型代表如“土地管理小组”,是CNPA与土地所有人共同建立的合作伙伴关系；凯恩戈姆斯地方行动小组信托（The Cairngorms Local Action Group Trust），是一个苏格兰慈善组织机构，旨在推动可持续与社区主导地方发展；“凯恩戈姆斯自然”是自然保护相关的合作伙伴组织。CNPA不参与合作伙伴组织，典型代表“凯恩戈姆斯国家公园商业合作伙伴有限公司”拥有来自CNP内所有行业约350家企业活跃会员，包括住宿、餐饮、交通、景点、娱乐服务等类别。

1.3 凯恩戈姆斯国家公园合作伙伴相关规划

3 斯佩河畔格兰敦城镇住房规划用地图Map for housing planning in Grantown-on-Spey Town

CNP相关规划如图2所示。根据《国家公园（苏格兰）法案2000》，各国家公园需编制《国家公园规划》以管理国家公园并协调相关职能；另外，《苏格兰国家公园政策概述》（Scotland’s National Parks Policy Statement）要求通过合作伙伴的模式对国家公园进行管理。CNPA于2007年编制了《凯恩戈姆斯国家公园规划》（Cairngorms National Park Plan 2007），确定未来25年CNP发展愿景及2007—2012年5年内的优先事项，为CNP“发展规划”与“管理规划”提供战略背景，并确定通过合作伙伴的管理模式对国家公园进行管理。CNPA在合作伙伴参与的基础上，先后主导编制了《凯恩戈姆斯国家公园合作伙伴规划》（Cairngorms National Park Partnership）2012—2017年与2017—2022年两版，确定了自然保护、游客体验和社区发展大优先事项，并对众多合作伙伴组织与机构在国家公园管理中的作用与贡献领域提出了明确建议。该规划仅确定目标和战略，具体可操作的项目和行动由8项主题规划进行体现。

根据合作伙伴组织参与规划编制的程度可将8项主题规划分为4类，第1类为CNPA与地方当局共同主导编制审批的土地管理主题规划（CNP地方发展规划）；第2类为CNPA主导编制和审批，如自然保护主题规划（CNP自然行动计划）、森林保护主题规划（CNP森林战略）、核心道路主题规划（Core Paths Plan）；第3类为合作伙伴组织主导编制与实施，CNPA作为成员参与到合作伙伴组织中，如社区发展主题规划（凯恩戈姆斯LEADER地方发展战略）、公园活力主题规划（活力凯恩戈姆斯，Active Cairngorms）、旅游发展主题规划（CNP旅游行动计划，Tourism Action Plan）；第4类为合作伙伴组织主导编制与实施，CNPA不是合作伙伴组织成员，而是作为利益相关者参与到论坛讨论中，如商业发展主题规划（CNP经济战略）。

各主题规划之间彼此独立但又有所关联。如土地管理主题规划《地方发展规划》是所有规划的基础，提供了土地管理与开发框架，任何规划申请都需符合该规划的要求。社区发展主题规划《LEADER地方发展战略》为国家公园发展提供了基本的资金支持与保障（以社区发展为主）。自然保护主题规划与商业发展主题规划的实施项目应符合土地管理主题规划要求，并可根据《LEADER地方发展战略》争取资金支持。以下将对这4项主题规划及其合作伙伴管理模式进行详细研究。

2 凯恩戈姆斯国家公园4种合作伙伴管理模式分析

2.1 土地管理主题合作伙伴管理模式

2.1.1 土地管理制度背景

土地管理相关制度主要为2个方面。一方面涉及地方当局（Local Authority），《苏格兰城乡规划法1997》（Town and Country Planning (Scotland) Act 1997）规定由地方当局负责为所在地区制定5～10年的地方发展规划（Local Development Plan）。另一方面来自国家公园，《国家公园（苏格兰）法案2000》规定公园管理局具有国家公园规划权（包括“发展规划”编制权），并可与土地所有人签订管理协议辅助管理。因此，苏格兰国家公园土地管理规划由该国家公园管理局（National Park Authority，简称NPA）与地方当局共同编制。若国家公园内有违法开发建设行为，NPA和地方当局可根据《国家公园规划实施章程》（Planning Enforcement Charter）进行处理。

2.1.2 CNPA及土地管理合作伙伴组织的责权利

由于CNP跨越5个地方区域③边界，苏格兰议会在建立该国家公园时，将其划为一个特殊区域进行特殊管理[12]。CNPA和5个地方当局共同主导编制《凯恩戈姆斯国家公园地方发展规划2015》④（Cairngorms National Park Local Development Plan 2015，简称《地方发展规划2015》）。该规划对CNP内国有土地、社区土地及其他土地进行了详细规划，既从自然遗产、景观、文化遗产、资源等方面对CNP整体土地利用做了限制；也遵循土地补偿等值原则[13]，从新住房开发、支持经济增长、可持续设计、数字通信设备、可再生能源、运动休闲等方面为CNP土地利用提供了发展方向与利民政策。

根据《凯恩戈姆斯规划建议说明》（Cairngorms Planning Advice Note），CNPA在土地管理项目审批中具有优先权。规划实施过程中，任何希望实施土地开发的个人或当地社区可将规划申请提交给地方当局，由地方当局确保申请信息的完整，并将申请提交至CNPA，CNPA有21天时间决定是否负责该申请，符合国家公园4大目标的申请将由CNPA审批，并于21天内通知地方当局、申请人及其他咨询人员；其他申请则交还由地方当局审批。无论申请由谁负责，都应根据《地方发展规划》进行评估，且CNPA及5个地方当局有权对违反规划条件的开发进行调查并采取行动。

如CNP斯佩河畔格兰敦城镇（图3）曾于2010年提出在该镇所辖的Mossie地区新建住房，但由于其自然保护价值高，CNPA拒绝了规划申请。2016年该镇再次提出规划，在《地方发展规划》规定的建设区域内新建住房，同时将Mossie地区建立为当地自然保护区，以补偿国家公园内栖息地的丧失，该项目最终得到CNPA批准。

合作伙伴组织土地管理小组（Land Management Network）在土地规划实施方面提供了大量技术支持。土地管理小组人员组成包括CNPA代表、非政府组织代表、国家公园土地所有人及土地管理者等，该小组为土地所有人提供土地管理培训、知识交流、农村技能开发及培训课程，以更好地实现土地管理。

2.2 社区发展主题合作伙伴管理模式

2.2.1 社区发展制度背景

社区发展制度主要涉及两个方面。一方面，作为国家公园的社区。《国家公园（苏格兰）法案2000》规定国家公园4大目标之一为“促进该地区社区的可持续经济和社会发展”，因此NPA不仅需要保护自然，还需考虑社区发展问题。另一方面，作为欧洲乡村地区的社区。为推动农村发展，欧盟于2000年制定了LEADER⑤计划[14]，其核心为“社区主导地方发展”。在此基础上，2015年《社区赋权（苏格兰）法案》[Community Empowerment (Scotland) Act]进一步为社区团体提供了更多的决策权、服务提供权和当地资产管理权，包括社区规划、社区购买权等，为LEADER“社区主导地方发展”奠定了坚实基础。苏格兰国家公园通常采取LEADER“社区主导地方发展”的模式进行社区管理，其中，地方行动小组发挥了重要作用。

2.2.2 CNPA及社区发展合作伙伴组织的责权利

在CNP的社区发展中，CNP社区发展合作伙伴组织“凯恩戈姆斯地方行动小组”发挥了重要作用。小组包括董事会、分委会、员工、会计师、会员等部分，董事会由10～15人组成，包括公共行政、企业家、社区和当地人民代表等⑥，拥有最高决策权力并负责法律财务等事项。

该地方行动小组主导编制社区发展主题管理规划《凯恩戈姆斯地方发展战略（LEADER）》（Cairngorms Local DevelopmentStrategy2014—2020，即《LEADER地方发展战略 2014—2020》）。同时，该地方行动小组通过其慈善实体“凯恩戈姆斯信托”⑦决定如何在CNP投资LEADER资金（2015—2020年地方行动小组从欧洲和苏格兰政府获得LEADER资金300万英镑⑧）。LEADER资金的投资是自下而上的，任何个人或团体均可向“凯恩戈姆斯信托”提交申请，由“凯恩戈姆斯信托”根据资格标准与技术标准[15]进行评估和审批。

CNPA在社区发展事务方面主要起到引导和战略咨询的作用。CNPA的2名代表作为地方行动小组董事会成员在问责机构任职，提供计划支持和财务处理支持。同时，LEADER项目审批与实施的影响主要在于资金支持和项目优先度，其前提为符合国家公园4大目标及CNPA土地管理审批要求。

2.3 自然保护主题合作伙伴管理模式

2.3.1 自然保护制度背景

《国家公园（苏格兰）法案2000》规定国家公园4大目标之一为“保护和加强该地区的自然文化遗产”，且如果自然和文化遗产的保护与其他目标之间存在冲突，公园管理局必须更加重视保护目标。此外，1998年，英国等46个国家和欧盟签订了《奥胡斯公约》（Aarhus Convention）[16]，赋予公众获取环境信息及环境监管的权利，增强公众参与环境保护。故NPA应充分考虑环境保护的公众参与。

2.3.2 CNPA及自然保护合作伙伴组织的责权利

CNPA在自然保护中发挥主导作用。负责编制与审批自然保护主题合作伙伴管理规划《自然行动计划》，提出景观尺度的保护、优先物种保护、公众参与3项发展目标，以及为实现各目标所采取的优先事项和行动计划。公众参与方面行动如林地扩张行动需要土地所有人支持创造新的林地种植再生区域，物种保护需要所有社区居民共同参与等。

自然保护主题合作伙伴组织“凯恩戈姆斯自然”（Cairngorms Nature）负责开展具体的保护行动并监测保护进展，该组织分为董事会及成员2部分，董事会由CNPA的4个工作人员组成⑨，所有希望参与自然保护的个人或组织都可通过注册申请官方网站账户⑩作为成员加入其中，成员可在电子地图上标注沿途所看到的野生动物、记录动物声音，以便专业人员实行针对性保护与相关研究，也可以通过清扫垃圾等方式参与。

众多公共机构及非政府组织提供了自然保护相关资金，如CNPA及苏格兰国家信托基金会（National Trust for Scotland）、遗产彩票基金（Heritage Lottery Fund）、凯恩戈姆斯信托等。其中苏格兰国家信托基金会与遗产彩票基金对“凯恩格姆斯自然”CNP重点物种的保护提供了大量的资金支持，凯恩戈姆斯信托则通过LEADER项目资金进行分配。

2.4 商业发展主题合作伙伴管理模式

2.4.1 商业发展制度背景

苏格兰商会（Scottish Chamber of Commerce）是苏格兰最大的商业支持组织，可代表本地企业参与公共事务[17]，从各方面保护当地商会及其成员公司的利益。商会的影响极为广泛，苏格兰商会占苏格兰私营部门就业岗位的50%以上，苏格兰9 000多个公司从中受益[11]。另外，国家公园商业发展方面，英国15个国家公园管理局共同成立有限责任合伙LLP（National Parks Partnerships LLP），在国家层面建立国家公园与企业之间良好的合作伙伴关系，推动商业经济发展，如哥伦比亚运动服饰公司、赛克斯度假小屋等在国家公园的经营。

“凯恩戈姆斯国家公园商业合作伙伴有限公司（Cairngorms Business Partnership Limited，常名CBP）”隶属于苏格兰商会，在CNP商业发展中发挥重要作用。CBP是一个非营利的私营部门领导的会员制机构，由私人申请建立，由10名董事[12]与约350家企业会员组成。

CBP是当地商业与国家公园之间的合作桥梁。CBP牵头“凯恩戈姆斯经济论坛（CEF）”（汇集各利益相关者，包括公共部门如CNPA、组织与机构、私营部门与企业等）负责编制《凯恩戈姆斯经济战略2015—2018》（Cairngorms National Park Economic Strategy 2015—2018）主题规划，为企业争取利益。另一方面，CBP会员需遵守一定的约束因素与规定义务。如当地企业及商业合作伙伴在加入CBP时，需同时加入并遵守《苏格兰质量

2.4.2 CNPA及商业发展合作伙伴组织的责权利保证计划》，并积极参与商业调查及游客反馈。

CNPA负责审批《凯恩戈姆斯经济战略2015—2018》。若会员企业运营过程中希望使用CNP官方品牌标识，需符合CNPA制定的《凯恩戈姆斯标识使用标准》（Criteria for Use of the Cairngorms Brand）。如住宿机构必须具有“质量保证计划”成员资格，且承诺一年内实现“青铜级绿色旅游商业计划”（bronze level of the Green Tourism Business Scheme）或“绿色环球21”（Green Globe 21）等，另外也对餐饮机构、荒野体验机构、高尔夫球场等制定了对应标准，整体提高CNP的商业服务水平。

3 结论与借鉴

综上，凯恩戈姆斯国家公园为我们提供了在土地权属大部分非国有且管理资源有限的背景下，开展合作伙伴管理的范例，其合作伙伴管理特征可以总结为以下3个方面。

1）合作伙伴管理应明确责权利，并通过法律与制度进行保障。

2）合作伙伴对象和内容应多元化，如对象包括地方当局、代表社区的地方行动小组、慈善机构、私营企业等；内容覆盖国家公园管理的3大优先事项8个主题。

3）合作伙伴关系中国家公园管理机构在核心责权利中的主导性。即充分发挥合作伙伴的专业性，同时将关系国家公园保护管理最核心的土地和自然保护，紧紧控制在国家公园管理机构手中，如土地管理与自然保护主题规划中，国家公园管理机构承担规划编制和项目审批的主导地位。

尽管英国合作伙伴管理模式适应其西式民主社会制度的管理方式，与中国不完全相同；英国与中国国家公园在IUCN保护地管理体系中的定位不同，英国自认属于第V类，而中国实行生态系统的最严格保护；英国“合作伙伴关系”风险共担与中国“国家主导、共同参与”的性质也不同；但是在促进利益相关方共同参与方面，具有一定借鉴意义，总结为以下3点。

1）首先完善国家公园管理中公众参与的相关法律与制度，明确责权利。

2）培育多元的利益相关方组织，鼓励利益相关方参与到国家公园建设中来，为国家公园管理提供多方支持。目前，社会公益机构已经开始行动起来，例如，在2019年1月19日以“改革开放再出发——国家公园体制改革回顾与展望”为主题的研讨会中，社会公益保护地联盟的靳彤做了题为“公益机构在国家公园中的角色与贡献”的主题报告，介绍了公益机构在目前以国家公园为主体的自然保护体系构建中的角色和贡献，体现了多方合作中一支重要力量即公益组织的积极探索。但是，在社区发展、商业企业、自然保护技术支持等方面，仍有很大的空间。

3）保证国家公园管理机构主导地位的基础上，在适合的主题开展伙伴合作，共同受益并共同承担风险，充分发挥利益多方的专业特点和主动性创造性。如国家公园建设初级阶段，管理机构可与社区建立合作伙伴关系，实现国家公园社区自身发展，随着国家公园建设中共同参与的不断深入，管理机构还可与周边商业建立合作伙伴关系，带动国家公园及周边区域的经济共同发展。

注释：

① 相关政策如1990年《城乡规划法》及其后续改革、1994年“单一再生预算”（SRB: Single Regeneration Budget）政策、1998年《政府与志愿及社区组织合作框架协议》、2000年“社区新政”（NDC: New Deal for Communities Programme）等。

② 本文“英国”指Great Britain，包含英格兰、苏格兰、威尔士3个成员国。

③ 5个地方区域分别为阿伯丁（Aberdeenshire），马里（Moray），高地（Highland），安格斯（Angus），珀斯和金罗斯（Perth and Kinross）。

④ 该规划由苏格兰政府规划和环境上诉部（Scottish Government’s Department for Planning and Environmental Appeals，DPEA）审查。

⑤ LEADER（法文Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale的缩写，意为Links Between Actions for Development of the Rural Economy）是一种自下而上的农村发展创新方法。

⑥ 欧盟为“地方行动小组”设立标准，要求其成员必须包括公共行政、企业家、社区和当地人民代表等。

⑦ 凯恩戈姆斯地方行动小组信托（The Cairngorms Local Action Group Trust，简称The Cairngorms Trust），一个苏格兰慈善组织机构（SCIO），是由“地方行动小组”委员会成立的慈善实体。其目的完全是慈善事业，尤其是为公众利益，推动可持续与社区主导地方发展。

⑧ 资料来源：https://cairngorms.co.uk/cairngorms-local-actiongroup-all-set-to-offer-funding/。

⑨ 资料来源：http://www.cairngormsnature.co.uk/get-in-touch。

⑩ 资料来源：http://cairngormsnature.co.uk/get-involved。

[11]资料来源：https://www.dundeeandanguschamber.co.uk/126_ScottishChambersofCommerce.html。

[12]CBP董事包括凯恩戈姆斯社区委员会协会成员、部分大型企业董事、信托负责人、HTSI慈善机构董事等。

[13]图1、2均由作者自绘；图3由作者根据Local Development Plan 2015、Planning Committee Agenda Item 5 Appendix 1、Planning Committee Agenda Item 6 Appendix 1等规划文件改绘。