地方政府环境政策的演进规律及其发展趋势研究——基于浙江省105条环境政策文本内容的分析

□ 张维维

一、研究问题的提出

环境作为人类的生存空间，为人类的生存和发展提供了必要的资源和条件。中国自改革开放以来，经济发展走上了快车道。短短40多年，中国国内生产总值(GDP)从1978年的3678.70亿元激增到2018年的900309.5亿元，[1]超过日本，一跃成为世界第二大经济体。然而在经济高速发展的背后，不断上演着或酝酿着因高污染、高能耗以及高排放的发展模式所带来的环境危机。转变经济增长方式，保护环境、减少污染，遏制生态进一步恶化，成为中央和地方政府管理中的重要任务。拉斯韦尔和卡普兰指出，公共政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划，体现了政府选择做或不做的事情。[2]可见，公共政策是政府意志的表现，政府通过公共政策来达到其治理的目的，公共政策是政府的重要治理手段。

环境问题一直是中国政府密切关注的问题，尤其是当今全国大面积雾霾集中出现，环境危机凸显，环境治理及环境保护更是成为各级政府治理的重要内容，因此与环境相关的公共政策也是层出不穷。其中具有里程碑意义的事件是1978年我国《宪法》第一次明确规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”，奠定了环境保护的法制化基础。其后政府出台了大量为解决各种环境问题的公共政策。张坤民[3]以1991年为时间节点，统计了我国在环境保护方面的公共政策：制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件。那么，这诸多环境政策是如何演进的？有何特征和规律？未来的环境政策发展趋势如何？这些问题都应该是环境政策理论工作者和实践工作者要回答的重要问题。

省级政府在公共政策贯彻执行方面充当着重要角色，一方面传递中央政府大政方针，另一方面，在中央政府的政策框架指导下制定适合本省的具体政策。省级政府的政策具有浓厚的地方特色，体现地方政府的执行理念和思路。浙江省是中国一个比较典型的省份，2018年GDP总量为56197亿元，在全国31个省市区排名中居第四位。浙江省政府在政府治理方面成绩非常显著，在环境保护方面也走在全国前列，推出了“美丽浙江建设”“五水共治(河长制)”等举措，同时也出台了大量的环境方面的公共政策。因此，以浙江省为例，研究浙江省环境政策的演进规律，将为理解中国的环境政策提供窗口，尤其可为未来中国如何设计环境政策提供一定的借鉴和启示。

二、 文献综述

环境问题的凸显使学术界更加关注环境相关问题的研究，其中，环境政策是一个重要分支。从已有研究来看，环境政策相关研究有三条路径：一是梳理环境政策演进规律；二是解释环境政策执行的制度环境；三是探讨环境政策实施成效。其中对环境政策的梳理也有三种方式：一种是笼统的阐释政策的流变，如李勇进等[4]分析了中国自20 世纪70 年代以来中国环境政策的演变；蒋尉[5]梳理了欧盟的环境政策，认为欧盟的环境政策从积极应对环境问题，逐步发展到由环境推动其技术、经济、贸易以及政治等全面的全球战略，同时环境政策也从共同市场的衍生品走向较完备的独立体系；王西琴等[6]回顾了1949-2015年我国农村环境政策的变迁。第二种政策梳理方式则比第一种稍显深入，不仅梳理了相关的环境政策，且对环境政策进行了阶段划分，如张慧远等[7]从时间和空间两个向度梳理了中国西部环境政策，李伟伟[8]将我国环境政策划分为四个阶段。第三种方式则更为科学，不仅梳理了环境政策本身如何随着时间的变化而变化，同时深刻地解释了环境政策中政策工具、政策目标等核心内容的变迁规律，如维拉希尔·拉克霍等[9]从环境政策的动力、政策工具以及政策目标三个方面解析了法国40年的环境政策演变情况，叶鸿蔚等[10]从环境政策理念、政策目标以及环境政策工具分析了我国环境政策演变的特点和发展趋势，张萍等[11]围绕环境政策主干与政策工具、环境治理主体与治理渠道、社会参与水平等要素，梳理1972—2017年中国环境政策，认为中国环境政策正迈向复合型环境治理。

以上研究从研究内容上呈现逐步深入的趋势，但这样的研究也会让读者质疑，即这样的结论可靠吗？这样的结论依据是什么？这就涉及方法论问题。一方面是数据采集方法，由于作者只是提取某些自认为重要的政策文本作为研究的依据，同时样本数量也不多，这样不能反映政策文本的全面真实情况。另一方面，研究方法上也是采用对政策文本定性解读的方式，这样的方法具有一定的主观随意性。本研究将采用内容分析法对1996-2017年间浙江省的105条环境政策进行分析，着重考察浙江省环境政策的演进规律及发展趋势。

三、研究设计

本研究为了深刻揭示地方政府政策演进规律，以浙江省为案例，选取浙江省环境保护厅公开发布的浙江省省级部门制定的从1996年到2017年间环境政策共105条(1)关于样本的两点说明：浙江省环境保护厅公布了1983年至2017年的所有关于环境的重要公共政策，但2008年以前的环境政策基本是国家发布的环境政策，考虑到研究目的，此类政策不在样本选择范围之列。另外，本研究主要考察浙江省省级部门层面的公共政策，因此样本也删除了浙江省下辖市县发布的环境政策。故实际的环境政策从2008年开始，2017年截止，共105条。，通过内容分析法对浙江省环境政策的演进规律及发展态势进行分析。

1.研究方法

内容分析法是一种主要以各种质性文献为研究对象的研究方法。它通过识别目标文本中的关键特征，将用文字叙述而非数量表示的文献内容转换为用数量表示的资料，并对数量资料采用统计数字描述，以找出能反映文献资料的本质而又易于计数的特征，挖掘质性文本中事物的特征及其规律。研究中将采用内容分析法对浙江省1996-2017年的环保政策文本进行分析，发掘浙江省环保政策的特征，总结归纳浙江省环保政策的演进规律。

2.样本选择与数据来源

浙江省环境保护厅于2009年根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发浙江省人民政府机构改革方案的通知》(厅字[2009]28号)文件的精神设立，主管浙江省环境保护工作(2)2009年以前，浙江省环境保护厅名为浙江省环境保护局。。通过对浙江省环境保护厅所发布的公共政策进行分析，基本可以理解浙江省环境政策的演进规律。该部门的网上信息公开中正式公布的1983年到2017年期间浙江省环保厅公开发布的环境政策一共有324条政策文本信息，根据相关性及规范性原则，遴选了105条环境政策作为此次的研究样本。(3)浙江省环境保护厅公布了1983年至2017年的所有关于环境的重要公共政策，但1996年以前的环境政策基本上是国家发布的，本研究主要考查浙江省的环境政策，因此删除了国家发布的，实际的环境政策从1996年到2017年，共105条。

3.政策文本分析框架

根据研究目的，在收集和整理相关政策的基础上，将1996—2017年间浙江省105条环境政策进行描述性统计分析，从三个方面构建其分析框架，为下一步编码和进一步分析奠定理论基础。

政策时间维度：公共政策深刻地反映社会现实，同时又服务于社会现实。时间维度可以观察公共政策数量上的变化趋势，从而判断一定时间中，公共政策所指向的社会问题的严重程度，甚至可以推演公共政策实施效果。

政策领域维度：政策领域维度主要是表明政策制定所针对的问题领域，就环境政策而言，其政策领域有大气、水、生态以及环境政策信息等内容，这些不同的内容反映了政府在这一时期关注的环境问题的重点。因此，考察浙江省105条环境政策所针对的领域，则可以发现浙江省所关注的环境问题重点是什么，以及浙江省所关注的环境问题在1996—2017年间重点是否变化，有何变化。

政策工具维度：休斯[12]将政策工具定义为政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。迈克尔·豪利特和M. 拉米社[13]也指出政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。盖伊[14]在其论著《公共政策工具》中认为政策工具是一个很难被准确界定的概念，因而他也未给出确切的政策工具概念，但他认为，政策工具的应用的焦点在于政策产出或政策效果的实现。盖伊给出了几种政策工具的类型，一种是管制型工具，一种是经济激励，还有一种是信息传递。肯普[15]也将环境政策工具划分为命令型、市场型和沟通型等三大类。哈密尔顿[16]将环境政策工具分为利用市场型、建立市场型、利用环境法规型和动员公众型。以上政策工具类型的识别虽然表面看具有一定的差异，但实质上具有其一致性。因此，综合以上观点，本研究将政策工具类型分为命令控制型、经济激励型、社会自愿型三类。命令控制型主要是指以政府直接管制为主要特征的政策类型，包括环境规划、达标排放以及关停闭转等；经济激励型指利用市场机制间接影响行为者的方式，包括税收、补贴、排污权交易制度等；社会自愿型是指个人或团体自愿参与到与环境相关的事物中来，包括监督、决策、信息公开以及投票等方式。

4.政策文本内容编码

基于上述分析框架，本文构建了包含政策领域、政策工具等分析要素的政策文本编码表，对浙江省105条环境政策进行编码。为满足编码的信度要求，避免编码的主观性，研究采用多人同时编码机制，选择了2名MBA学生以及本文作者共同编码。熟悉编码规则后，3名编码员分别为105条环境政策编码，完成编码后归纳编码结果，三人编码相同的条目则认为信度较好，三人有分歧的编码则由三人讨论确定编码，尽可能减少因个人主观意见带来的偏差。

政策领域维度编码主要考虑政策指向，即出台该政策究竟是为了解决什么问题？编码者将所有的政策文本所指向的问题领域找出后进行临近划分合并，尽量减少类别，最终形成10个政策领域。政策工具领域编码主要考虑政策所使用的工具是命令控制型，经济激励型，还是社会自愿型？

四、结果分析

以上建立了1996-2017年浙江省105条环境政策的分析框架及编码，现从时间维度、政策领域维度以及政策工具维度三个方面对政策文本进行统计分析，揭示浙江省环境政策的演进规律及发展趋势。

1.政策文本的时间趋势分析

一定时期内，政策文本的数量体现了该时段政府对该问题的重视程度，也反映了政策所指向的现实问题的激烈程度。图1显示了1996-2017年浙江省环境政策文本数量分布，可知自2010年开始，浙江省环境政策文本数量进入爆发期，1年中发布的政策文本数量超过10条，2014年达到顶峰，其数量为17条。2016年以来，政策文本的数量有小幅下降，但相比2009年以前，尤其是2007年以前，政策文本数量相对较多。

图1 1996-2017年浙江省105条环境政策时间分布

浙江省环境政策这一时期的分布情况对现实有很强的回应，以浙江省的废水、废气以及固体废物排放为例，如图2所示，2004年以前，“三废”的排放总量相对较低，其增长也处于较低水平，2004年以后，“三废”的排放增长速度加快，尤其是废气和固体废物的排放量增速加快。从污染物的排放到环境问题的凸显，往往有一个过程，同时公共政策也具有一定的滞后性。尤其是环境政策，政府总是在环境问题激化后，为了解决问题而出台一系列相关的环境政策，因此这也可以解释2010年浙江省环境政策在量上的明显增长。

图2 1996-2017年浙江省三废排放情况

2010-2015年，经历了环境政策的发布爆发期，环境进一步恶化的态势在一定程度上得到遏制。从“三废”排放数据来看，废水呈现明显的下降趋势，2016年废水排放量基本与1999年接近；废气排放量从2011年开始增长缓慢，2016年实现回落；固体废物的排放也在2016年实现回落。随着环境状况的进一步改善以及前期环境政策的补缺和完善，从2016年开始环境政策数量开始回落。可见，浙江省环境政策的发布数量与现实环境状态密切相关。

2.政策领域维度分析

政策领域维度表明了政策所指向的问题，体现了政府环境保护或环境治理的重点。对浙江省1996-2017年的105条环境政策所指向的政策领域进行分类，其中主要政策领域为大气污染的有14条，水污染4条，三废排放16条，生态保护10条，环境影响评价9条，危险物品管理7条，环境准入标准6条，环境规划1条(4)环境规划一般由浙江省人民政府办公厅发布在浙江省人民政府网站上，因此在浙江省环境保护厅的信息公开中公布的规划文件比较少。，环境信息管理4条，环境管理制度建设25条，其他9条。

大气污染治理是浙江省环境政策重点强调的领域，其中专门针对大气污染的有14条政策，另外“三废”排放以及环境准入标准等环境政策也涉及大气污染的内容。尤其是2011年以来，大气污染的环境政策每年都会出台，并且2015年有4条有关大气污染的环境政策。这与近年来浙江省雾霾天气增强有关，以杭州为例，根据气象部门的统计资料显示，杭州一年中雾霾天数基本占一半左右，2013年达到极限，雾霾天数为239天。因此，针对大气污染，政府连续出台了多条政策。2016年浙江省环境状况公报显示，全省69个县级以上城市中有29个达到《环境空气质量标准》(GB3095-2012)的二级标准，占城市总数的42.0%；日空气质量(AQI)优良天数比例为65.6%-99.7%，平均88.4%，同比上升3.4个百分点，其中优良天数比例为14.5%-81.2%，平均35.1%，同比上升8.0个百分点，总体而言，县级以上城市空气质量好于上年(5)数据来源于2016年浙江省环境状况公报。。

“三废”排放也是浙江省环境政策关注的重点领域，“三废”排放是造成环境污染的重要污染源。浙江作为民营企业的先发地区，2016年浙江省工业总产值18655.12亿元，占浙江省生产总值的39.48%，因此，控制“三废”排放对浙江省改善环境质量至关重要。从浙江省“三废”排放数据来看，经历了一波“三废”控制政策后，2016年“三废”排放均出现下降趋势，这表明“三废”环境政策具有一定的调节成效。

另外，浙江省也非常注重环境治理的制度建设，105条环境政策中有25条是与制度建设相关。这些制度包括如信访处理程序，微博、微信等新网络媒体涉环境问题管理办法，农村环境监督员制度建设等多个方面。道格拉斯·诺思在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出：制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它们是为了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式。浙江省以制度建设为抓手，不断完善环境保护和环境治理的制度建设，让环境保护和环境治理有规可循，摆脱了零散的、自由裁量的、马后炮式的、落后的环境治理方式。

3.政策工具维度分析

从政策工具使用的组合来看，浙江省1996-2017年105条环境政策中，使用了单一的命令控制型政策工具、经济激励型政策工具以及社会自愿型政策工具的分别有58条、1条和1条。有37条政策在同一政策文本中使用了两种类型的政策工具，其中有19条政策使用了命令控制型政策工具和经济激励型政策工具，有18条政策使用了命令控制型和社会自愿型政策工具，而没有一条政策使用经济激励型和社会自愿型政策工具。另外，有8条政策同时使用了三种政策工具。可见，单一政策工具仍然是主流，占总政策条数的57.14%，使用两种政策工具的占总数的35.24%，同时使用三种政策工具的环境政策仅占总数的7.6%。

表1 1996-2017年浙江省环境政策工具及其组合分布

从政策所使用的政策工具类型来看，命令强制型政策工具使用了103次，这意味着105条政策中有103条采用了命令强制型政策工具，其比例达到98.1%，另外从总频次来看，命令强制型政策工具也占总频次的65%；经济激励型政策工具使用了29次，占总频次的18%；社会自愿型政策工具使用了27次，占总频次的17%。可见命令强制型政策工具是环境政策的主导政策工具方式，而经济激励型环境政策工具与社会自愿型政策工具则在环境政策工具中使用频率相对偏低。

图3 1996-2017年浙江省环境政策所使用的政策工具分布

那么，随着时间的推移，浙江省环境政策工具使用规律会随着时间发生变迁吗？从命令强制型环境政策工具使用的频率来看，1996-2017年中105条环境政策，只有2条未采用命令强制型政策工具，可见该工具基本贯穿始终，一直在环境政策工具中占绝对的主导地位。为分析经济激励型政策工具和社会自愿型政策工具的变迁过程，研究人将时间分割为1996-2009年和2010-2017年两个时间段。如表2所示，1996-2009年一共有16条环境政策，2010-2017年有89条环境政策，命令控制型政策工具与社会自愿型政策工具的比例基本没有变化，但经济激励型政策工具前后差异较为明显，1996-2009年中有一半以上的环境政策使用了该工具，但2010-2017年的政策中使用经济激励型政策工具的仅有22.47%，下降了33.78个百分点。细究经济激励政策工具的内容，发现政策文本中的经济激励以负向激励(罚款、处罚等)为主，而正向激励(补贴、税收优惠等)则较少，这种负向经济激励减少也具有一定的合理性。

表2 1996-2009年与2010-2017年浙江省环境政策工具对比

五、结论与政策建议

本文以1996-2017年浙江省环保厅发布的105条环境政策样本为分析对象，从时间维度、政策领域维度以及政策工具维度分析了浙江省环境政策的演进规律。研究结果表明，时间维度上，自2010年以来浙江省环境政策发布进入爆发期，数量出现激增，数量最高为2014年发布了17条，这与前期浙江省的环境状况密切相关，当时“三废”排放增长速度加快，为了遏制进一步恶化的环境，政府密集出台了多种环境政策。在政策领域方面，浙江省环境政策集中关注大气污染、“三废”排放以及环境管理制度建设等方面，这与浙江省的经济社会发展状况及存在的现实问题密切相关，如雾霾的集中爆发等。另外，在政策工具的选择方面，单一的政策工具模式占总政策条款的57.15%，在同一政策文本中使用两种政策工具的占总政策数的35.24%，三种政策工具同时使用的占总数的7.6%。命令控制型政策工具一直是浙江省环境政策所使用的主流政策工具，而经济激励型政策工具和社会自愿型政策工具则稍显弱势。随着时间的变迁，除了经济激励型政策工具使用比例下降外，命令控制型政策工具和社会自愿型政策工具的使用状况并未改变。

近年来，浙江省的环保成效有目共睹，环境的改善离不开环境政策的支持。浙江省环境政策涉及到环境的方方面面，同时又突出当下环境问题的重点，对于快速解决环境问题直接而富有成效。早在2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时，提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，保护环境成了全国上下达成的共识。环境作为一种公共物品，政府必须在环境保护和环境治理方面有所作为，而这种有所为的主要方式则是通过环境政策来进行。

未来浙江省的环境政策可以从以下几个方面完善和拓展：

(1)环境政策的制定应从着眼当前而向放眼未来转变。从政策文本发布的时间来看，浙江省往往是问题暴露或爆发后才制定治理措施，政策具有一定的滞后性。然而，环境危机的呈现以及环境治理成效的取得都要经历一段较长的过程，如果仅仅是看到当下，那么就不容易觉察到潜在的危机，也不能协调好当下和未来的环境关系。这就要求政府能预判目前的环境可能对未来产生的影响，以及未来人类社会对环境的需求，从而站在未来的角度制定环境政策，加强环境规划，避免走先污染再治理的老路。

(2)政策领域也应从环境治理转向环境保护，改变头痛医头脚痛医脚的环境治理现状。目前的环境政策多集中于环境治理，如治理大气污染、水污染、三废排放等。后续除了继续巩固和完善这些环境问题的治理效果，更需要将环境政策制定所针对的领域转向环境保护，尤其是一些目前未暴露出问题的环境领域，比如电脑垃圾、核废物垃圾等，这些都是未来环境保护中需要面对的重要环境问题。那么如何从环境保护角度出发，加强源头相关政策制定，避免环境问题的出现，需要政策制定者审慎思考。

(3)环境政策工具是影响环境政策成效的一个重要变量,环境是一种公共物品，政府除了采用命令控制型政策工具外，更多的应该采用公众参与式政策工具。从对浙江省的公共政策工具分析可知，命令控制型政策工具一直是浙江省环境政策所使用的主流。实际上，随着公民素质的提升以及参政议政意识的提高，采用公众参与式政策工具，通过全员参与，治理和保护与人类密切相关的环境问题的成效会更加显著。