中国特色新型智库建设之道：供需、对接机制与制度环境

□ 陈国营 周超逸 许 琼

一、引 言

智库是联接知识和权力、政策思想和政策之间鸿沟的桥梁。[1]现代意义上的智库发端于美国，是一种美国现象，然后不断扩散，成为一种全球现象。无论是在发达国家还是发展中国家，智库都成为一个越来越强势的存在，在政策共同体中日益扮演重要的角色。[2]

中国快速崛起，对外交往日趋活跃而频繁，不断融入全球体系并开始参与全球游戏规则制定。进入新时代，中国面临各种新挑战，国内经济进入新常态，国际环境错综复杂，全球化出现回潮和新变化。这对中国的战略定位和发展战略、决策机制、政策执行模式、决策科学化与民主化提出了新挑战。[3]智库发展被列入国家发展重要议程。党的十七大报告首次提出智库(思想库)作用，“鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用”；十八大报告再一次提出“健全决策机制和程序，发挥思想库作用”；2015年，中办、国办就智库建设联合发文《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，对中国特色智库建设进行总体性部署；十九大报告也强调“加强中国特色新型智库建设”。

由此，中国智库发展迎来春天，国家试点高端智库，全国各省市纷纷推出地方重点培育智库计划。那么，如何有效改变智库建设“跟不上、不适应”、“有库无智”问题？如何更好地发挥智库在科学决策、国家治理体系和治理能力现代化及国家软实力提升过程中的作用，有效提高中国话语权，应对国内外各种挑战？如果只是单纯探讨如何提高智库的政策研究和影响政策决策的能力，或加大对智库建设的支持力度，都难以实现新型智库建设目标。实际上，现代社会并不缺乏知识，更不缺乏权力。欲实现中国特色新型智库建设目标，需要探索中国特色智库建设正确之路。

二、文献回顾与问题的提出

(一)文献回顾

智库也称思想库，与之相近的词汇还有：智囊团(brain trust)、脑库(brain tank)、外脑(outside of brain)、思想工厂(think factory/ideal factory)、脑盒(brain boxes)、思考细胞(thinking cells)、情报中心(intelligence research center)等。[4][5]现代意义上的“智库”(think tanks)一词源于第二次世界大战，被预测军事政策分析的专家用来描述安全和密封的环境，例如兰德公司；后成为英美政策分析的专业术语，指独立的研究机构。[6]

西方强调智库的独立性。里奇(Andrew Rich)认为“智库是独立的、无利益诉求的非营利性组织”[7]麦甘(McGann)认为“智库是独立于政府与公司之外高度自治的政策研究组织”。[8]国内学者认为智库是“相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构”；[9]智库是“以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的研究机构”。[10]实际上，智库的概念界定含糊不清。[11]非政府、非营利和独立性都受到检视，被认为是英美传统，智库概念应从功能而非组织形式角度界定。[12]

中国特色新型智库是“以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性的研究咨询机构。”“特”在坚持党的领导、服务决策为导向、官方智库贴近决策层；[13]“新”在组织形式和管理方式创新，国家责任感、思想创新组织力、培育舆论影响力和人才吸纳机制创新。[14]可以说，中国特色新型智库的“特色”是相对于西方智库“特色”而言，是一个横向比较的概念，与中国特色的社会主义制度相联系；“新型”智库是一个纵向比较的概念，是相对于中国传统的政策研究咨询机构而言。

智库可以发挥重要作用，诸如：帮助政策制定者过滤海量的信息，识别、阐述和评估公共问题与政策议题；扮演议题网络和思想交流的促进者，为不同利益相关者提供交流和沟通的平台；促进人才资本进步，储备和管理人才，发挥人才蓄水池的功能；[15]充当外交思想的掮客，外交政策议题的设置者和政策倡导者。[16]此外，智库可以发挥教育功能，“向人们宣传紧迫的社会、经济和政治问题”，“塑造公共舆论、政策偏好”；[17]“通过信息交换、提出思想主张、参与国内及国际政策交流等方式来充分发挥智库在传播政策理念中的重要作用”。[18]

(二)问题的提出

面对智库热，需要“冷思考，完善政策分析市场，破解中国特色智库发展之道”。[19]现有智库研究为认识和分析智库现象，发挥智库特殊功能，加快中国特色新型智库发展提供了智力支持。但现有研究多从智库机构或政府角度出发，局限于智库论智库，忽视中国政策决策体制和决策咨询制度的相关性。[20]实际上，不同的政治制度、政治传统、管制环境、资助体系、人才市场和公民社会的发展都会对智库的产出、需求和发展轨迹产生重要影响。[21]

本文提出从智库供方、需方、供需环境三个维度分析智库的制度环境、对接机制和新型智库建设路径(如图1)，探讨新型智库建设之道。智库机构是知识产品的生产者，是供给一侧；政治和社会对智库知识产品的需求，是需求一侧；联接供需方的是制度环境、对接机制。作为一种以影响公共政策为志业的专业组织，智库运行模式、功能发挥和发展水平深受特定的制度环境的影响和制约。制度环境是建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则，[22]是决定或影响其他制度安排的基础性制度。如果智力产品的生产供给者(智库机构)和需求者(公共决策者和社会)之间缺乏良好的制度环境和衔接机制，就会出现智库供需之间的错配，智库生产的知识找不到用武之地，公共决策找不到知识的支撑，导致相互抑制，需求萎缩，供给不力。因此，智库研究和智库发展需要分析智库供方(知识)和需方(权力)及对接机制，智库建设避免单纯就智库论智库。中国特色新型智库建设需要优化智库发展的制度环境，建立合理的制度安排，完善对接机制，供需有效对接，实现权力和知识的有机联接，以智库有效供给促进智库需求，以智库积极需求促进有效智库供给。

图1 智库的供需方、对接机制与制度环境(作者自绘)

三、中国新型智库的供需方、环境与对接机制状况

加快和加强中国特色新型智库建设虽已渐成社会共识，但从供需方和供需环境维度来看，目前存在智库机构自身能力不足，需求相对单一，对接机制不畅通，供需脱节等问题，制约新型智库发展。

(一)智库机构：概念泛化、结构失衡与能力不足

在研究和实践中，有将智库泛化的倾向。有研究和智库评价将整所大学视为一个智库，如将北京大学、清华大学、复旦大学等整体视为智库，将大学和智库等同，[23]是对智库概念的泛化，有待商榷。国家首批高端智库试点将中央党校、国家行政学院、中国社会科学院等整体视为一个智库，又将中国社会科学院内部机构全球战略智库、金融与发展实验室也列为高端智库，逻辑上不能完全自洽。

官方、半官方智库实力相对比较强，大学智库数量众多，独立的企业和社会智库比较弱。不同类型智库扮演的功能有差异，结构失衡不利于智库功能的完全发挥。在能力方面，除党政部门智库之外，多数智库研究人员缺乏在政府决策部门的实践经历，长于理论研究，短于政策实践。党政军智库长于政策阐释和政策解读，短于前瞻性、预判性和战略性研究。大学智库长于理论研究，具有人才、学科和对外交流等优势，但学术路径依赖、对现实政策问题缺乏敏感。[24]

总体上，中国智库影响力与综合国力不相称。根据宾夕法尼亚大学2017年全球智库报告，中国拥有512家智库，虽数量仅次于美国的1872家，但全球顶尖173家智库排行榜中，中国只有1家智库进入30强并仅列第30名；相比之下，美国占有11席，英德日俄和比利时分别有4家、3家、2家、2家和2家入围30强。[25]

(二)智库需方：需求相对单一，社会需求低迷

中国快速崛起，日益融入全球体系，国家利益延伸到世界各地。因此，中国的决策层和社会需要了解和研究世界各地的政治、经济、文化和社会，以应对突发和重大问题，保护自身权益。国别和地区研究、外交政策和国家安全等成为智库研究的增长点和热点，刺激了对智库产品的需求。中国领导层希望智库将全球意识形态共识传递到中国政策圈，促使中国国内的政策制定符合全球意识形态共识的要求，调整全球意识形态共识以适应中国国情。[26]

目前，智库需求方单一，主要需求方是党和政府。党和政府对政策咨询和研究的需求通过大量体制、半体制的研究咨询机构来满足，如党政内部设立的政策研究中心(室)、党校、行政学院、社科院等。同时，党和政府通过诸如向高校等智库合同招标、课题委托等政府购买服务方式购买智库研究成果。党政领导通过研究报告批示等方式实现智库成果的转化。

中国社会缺乏对中立、客观智库产品的需求，准确地说，缺乏基于这种需求而去推动建立智库机构和资助智库展开研究的捐赠者和政策企业家。数据表明中国慈善捐赠相较于发达国家较低。2016年，中国慈善捐赠额GDP占比是美国的1/10，人均是其1/80。[27]中国鲜有企业、机构或个人向智库机构捐赠或者捐赠设立智库的记录，比如缺乏像布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会等由企业家捐赠或政策企业家倡导成立的智库机构。

(三)供需环境与制度：政策思想市场、“旋转门”机制缺乏，资金来源单一

中国是一个行政主导的国家，党和政府在政治、经济和社会发展中扮演更为重要的角色。中国特色的政治制度、政党制度、政府体制、事业单位和社会组织制度，影响乃至决定了智库体系结构、组织形态、智库内部治理结构和吸纳智库成果模式。中国制度和法律要求中央和地方在重大问题、重大政策上保持一致，党政机关、事业单位和社会团体等都要接受党的领导，完全竞争、对立性的意识形态的政策思想市场难以存在。因此，美国意义上的思想市场在中国不存在。

智库资金来源相对单一。除了像中国人民大学重阳金融研究院等极少数智库外，多数智库尤其是党政军智库和大学智库，研究经费主要不是来源于个人、企业或慈善基金会的捐赠，而是财政资金拨付、政府委托或购买服务项目经费。这导致中国智库多数研究资金渠道相对单一，这又决定了政策研究缺乏足够自主性；同时财政资金管理制度又使智库“有钱不好花、无法花”的问题突出。

缺乏“旋转门”机制。公务员系统是一个相对封闭的体系，社科院、党校、行政学院和高校是有中国特色的事业单位体系。公务员和事业单位体系相对分割，之间存在很大隔阂。种种因素决定了中国不存在美国式“旋转门”制度，公务员中的官员与体系外的研究人员、学者难以自由多向流动，中国政策企业家作用也尚未充分彰显。

四、加快中国特色新型智库建设之路

中国特色新型智库建设可以借鉴西方发达国家的经验，但不能照搬，也照搬不了；要立足国情，从供方、需方和供需环境三个维度入手：优化智库结构体系，提升智库研究能力；强化重大决策政策咨询硬约束，大力推进信息公开，加大政府购买智库服务力度；着力优化智库供需的制度环境，加大制度供给，培育政策分析市场、资金市场和人才市场，发挥政策企业家的积极作用，建立和畅通供需对接机制，如图2。

图2 中国特色新型智库供需方、对接机制与制度环境

(一)智库机构：结构优化与能力提升

要建设智库，要先弄清楚什么是智库。一般认为，智库是相对独立的、从事政策研究和政策咨询，以试图影响政策过程和公共舆论的非营利性的研究机构。要发挥各种智库的相对优势，建立合理的中国特色新型智库结构体系。党政军部门(官方)智库对政府和决策者的偏好和需求更为了解，反应灵敏，长于阐释性、解读性和应急性政策研究，但需要提高研究和提供咨询的自主性。大学智库的优势是人才密集、学科齐全和对外交流广泛，人才聚集，研究基础扎实，善于从事基础性和前瞻性研究，需要增强对现实问题的敏感性，改革激励机制，加强成果转化，提高决策咨询研究和咨政建言能力。企业智库和社会智库更独立，和大学智库一道，更有利于发挥智库的理论创新、公共外交、舆论引导等功能，塑造国家形象，提升国家软实力，需要畅通智库参与决策的通道，降低社会智库注册门槛，完善日常监管。

加快机构转型，加强智库能力建设。各级政府通过新型智库建设计划，促进有条件、有意向的研究机构向智库转型，致力于政策研究和政策咨询。各个智库需要对照中国特色新型智库的八个基本标准，开展智库评价，契合新型智库的基本标准；推进转型，提高研究能力和成果质量；参与咨政建言，扩大影响力；为决策咨询、智库人才培养和理论研究作出贡献。[28]同时，智库自身要完善内部治理结构，建立现代智库管理体系，重视智库营销，拓展资金渠道，吸引捐赠，争取更多资源，为开展自主研究提供经济基础。

(二)智库需求方：强化智库需求，引导智库参与决策

改革开放以来中国经济社会发展成就举世瞩目。进入新时代，国际国内环境错综复杂，中国面临前所未有的严峻挑战，迫切需要加强对国内外重大问题的前瞻性、战略性政策研究，迫切需要建立更加科学民主的公共政策决策机制和政策执行模式，对此智库责无旁贷。

各级政府要强化对智库的需求。各级党委和政府要完善重大决策意见征集制度，涉及公共利益和人民群众切身利益的重大改革方案、重大政策、重大工程项目等决策事项出台前要广泛听取包括智库在内的政策共同体的意见；委托智库等政策研究机构进行科学性、可行性、环境和风险评估与论证，把决策咨询情况纳入年度考核之中。建立健全政策评估制度，加强对重大政策执行和绩效的评估，委托第三方展开政策执行评估。建立健全政府购买决策咨询服务制度，将决策咨询服务纳入到各级政府采购范围和政府购买服务指导性目录，加大政府购买智库成果服务的力度。

结合中国实际，可考虑鼓励各级人大代表、政协委员与智库建立联系机制，提高人大代表和政协委员的提案质量，同时也可以借此提高对智库智力产品的需求。此外，鼓励各类企业在实施走出去战略和参与“一带一路”战略时多咨询智库等政策共同体，减少或规避风险；试行企业购买智库政策咨询服务经费纳入减税免税范围，鼓励企业捐赠智库，引导企业对智库的需求。对于国内外各种重大政策问题，鼓励和支持媒体和智库展开理性的讨论，凝聚共识，在国内外重要媒体发声，柔性提出中国主张，发挥巧实力，提升中国话语权，增加媒体和公众对智库产品的需求。

(三)创造良好的环境和制度，实现供需对接

制度环境影响和制约智库的供需状况和供需关系。加快中国特色新型智库建设，需要创造良好的制度环境，发展政策分析市场、资金市场和人才市场，实现智库供需对接。

一是培育政策分析市场。充满活力的思想市场是学术卓越的一个先决条件，也是经济社会发展不可或缺的知识基础。[29]中国国情决定了对立的意识形态取向的智库和完全开放的思想市场难以存在，中国特色新型智库也不可能实现美国智库式的独立。但是，不同的政策思想和政策理念的碰撞依然非常重要，需要增强智库机构和智库研究的自主性，保障政策观点和政策方案的客观性，提高政策研究的可信度。为此，需要减少政策研究禁区，增强社会脱敏能力，为政府调整政策提供更广阔的空间。[30]要鼓励智库展开自主研究，包容不同的政策观点和政策思想，允许不同声音在一定范围内存在，为开展理性政策辩论，形成政策共识提供空间。通过一定的制度和机制设计促进不同智库以及智库与其他研究机构之间的竞争，保持政策思想和政策方案的活力。在重大战略、重大课题招标、重大政策方案论证过程中引入不同智库参与，让智库提供多种政策方案供决策层参考，鼓励智库提供多元的政策方案。

推动智库间的信息交流，打造智库论坛平台，加强成果宣传。扶持一批智库建立国际交流合作平台，促进国内外智库交流，提升软实力。同时，各级政府应依法主动向社会发布信息，建立智库与政府职能部门、党政机关所属研究机构、社科院党校、企业智库和民间智库之间的信息资源共享平台，解决研究数据不足问题。

为实现智库供需有效对接，各级政府和智库之间应建立决策报告递送制度，搭建智库成果报送公共服务平台，畅通智库成果转化渠道；决策部门要尊重智库的智力劳动，加强对智库成果应用和采纳情况的反馈，建立良好的沟通互动机制，促进智库供需对接。

二是培育政策研究资金市场。在可预见的一段时间里，中国新型智库经费主要来源于各级政府的财政拨款和政府招标、委托课题。除了国家继续加大对高端智库的试点和投入工作，地方可参照国家智库建设方案，建立地方新型智库建设专项经费，重点保障智库的前期建设和日常基本运行，建立一批政策研究数据库和实验室平台。

各个智库要拓展研究经费来源，充实研究经费。探索和完善智库经费的多元筹措机制，如通过实行抵扣税收等优惠政策，鼓励社会和企业向智库捐资；鼓励和支持一些非政府型智库通过开展市场化的有偿咨询服务和项目研究，筹措发展资金。

同时，逐步建立和完善符合智库自身特点的经费管理制度，重点是由过去的过程导向转为绩效导向，由重视对物的投入转向重视对人的投入，提高经费中的研究项目劳务使用支出比例，增加智库经费使用自主权；同时加强经费使用的绩效考核等，激励专家、研究者的政策研究积极性，提高经费使用效益。

三是培育中国特色的智库人才市场(旋转门)。人才是智库建设的关键。中国的政府体系、事业单位体系和社会体系的分割以及领导干部晋升制度决定了中国不可能采用美式的人才“旋转门”制度。“旋转门”机制在中国现状并不理想，对智库影响力提升未能发挥重要作用，[30]但智库功能充分发挥又需要智政通人才。

在现有环境下，可探讨支持智库以专题研究特聘等方式吸收部分国内外专家、在职或离退休干部、企业、媒体等参与智库建设；探索实行人才流动过程中互认职称职级等政策，实现人才在党政、事业单位性质和智库之间有序流动。安排智库人员到各级党委、政府和实际工作部门挂职，增强他们对政策需求的敏感性，建立中国特色的智库“旋转门”机制。

优化人才考核评价机制。在待遇、职称、选拔任用中，提升咨政研究成果在职称评审、提拔使用、荣誉授予等有关标准中的权重，鼓励学者参与智库和咨政研究，实现智库和政府人才之间的交流，推进智库供需对接。

五、结语

政府或非政府组织的制度能力是决定一个政府能否成为现代化政府的关键。[31]当今时代，政府面临更加多变、复杂的国内外环境。智库已成为国家政府提升制度能力、治理能力、公共决策能力以及应对各种挑战的重要手段。

知识和政策相互构建，知识和权力在某处联结，两者彼此共生、相互依存。[32]当今中国并不缺乏资金，也不缺乏人才和知识，权力更是无处不在，重要的是如何实现权力和知识的对接。本文提出了一个智库研究和智库建设新的分析框架，从智库供需方、对接机制和制度环境三个维度，探讨中国特色新型智库建设之道。中国特色新型智库研究和智库建设需要拓宽视野，克服就智库论智库的局限，其关键是要创造良好的智库发展的制度环境，建立供需对接机制，在权力和知识间架起畅通的桥梁，促进智库供给，激活需求，改变智库供需方脱节和供需错配的状况，以积极需求推动供给，以高质量供给刺激需求，实现供需有效对接，加快中国特色新型智库发展。