县域土地利用总体规划调整完善探析

摘 要： 随着现代经济、城市的快速发展，土地利用总体规划会与现阶段经济发展不相适应，为了实现土地利用总体规划的指导性与权威性，需要对土地规划进行调整和完善。文章基于海安县土地利用总体规划调整完善编制项目，对县域土地利用总体规划调整完善进行探讨，以期为现代合理的土地利用规划编制与完善提供借鉴。

关键词： 县域;土地利用总体规划;调整;完善

一、 引言

现代社会的发展过程中，土地是生产、生活、生态的重要因素，土地的利用要适度、合理、科学，最高效的发挥土地的利用效果。但随着经济的不断发展，土地利用总体规划不能与现实状况相适应，不同程度影响到了地方的发展，为此文章对县域土地利用总体规划的调整完善进行探析。

二、项目概况

2017年1月，海安县国土资源局委托南京博源规划设计集团有限公司

进行海安县土地利用总体规划调整完善编制工作。该项目规划范围为海安县行政辖区所有土地，区域土地总面积为1183.57平方千米。该项目中的规划调整完善基期年为2014年，规划调整期限是2015至2020年。项目规划调整完善利用现状数据选择2014年土地利用现状变更调查成果，根据《国土资源部办公厅关于印发市县级土地利用总体规划编制指导意见的通知》进行规划技术转换所得。

三、 规划调整完善的必要性分析

土地利用总体规划是对土地管理、城乡建设提供指导的文件，是进行耕地保护落实、用地集约和节约的关键手段，也是规划建设土地利用、土地用途管制的依据条件。随着现代经济的不断发展，交通能源、城镇建设、行政区域划分等基础设施在投入力度上得到提升，经济与规划之间的关系不再能保持协调。因村镇发展用地、重点项目用地在需求的估量中存在前瞻性差、农田规划布局合理性差等问题明显，导致规划内容与战略用地需求存在较大的差异，导致用地矛盾更为突出。尤其在建设用地、二次土地调查中明确的耕地与原规划编制产生了极大改变，导致规划内容与发展需要、实际状况产生了不相适应、协调的问题，对于规划权威性造成影响，也使地方发展受到不同程度影响，因此需要开展土地利用总体规划的调整和完善。

四、 县域土地利用总体规划的调整完善实施

（一）控制指标调整与分解

在进行规划调整完善工作中，指标的调整和分解是其中的重难点。在进行指标调整与分解中，要保证指标落到实处，可以与地区发展需要相适应，该行政区新增建设用地能够达成各个镇区用地需求。该项目中进行控制指标的调整与分解，是从土地的实际利用状况出发，采取因素法与测算法两种方法得到了总体规划控制指标初步的分解结果，同时根据当地经济状况以及未来发展战略做出了相应的调整，具体如表1所示。

因素指标分解法先是进行多个影响因素选择，并进行影响因素指标分解体系构建，使用特尔菲法进行因素权重赋予，最后得到影响因素的具体值，使用加权平均法进行各个镇区中占据的份额，再根据份额分配指标权重。按照海安县现实条件，因素法测算的有新增建设用地总量、基本农田保护任务等指标。测算法以当地规划数据、现状数据、历史数据为基础，在上级有明确指标限制要求下展开的测算方法。按照海安县的现实条件，使用测算法的指标主要有城镇工矿、城乡建设、全部建设用地、划定村镇建设控制区、交通水利和其他用地的规模、耕地保有量等。

通过该项目规划指标的调整，总量指标中耕地保有量、基本农田保护、林地面积较原规划下达目标更低，其他如园地面积、建设用地规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、交通等工程用地规模都有所增加。由于地理位置因素，该地区耕地面积规模相对固定，牧草林面积无。相较于原目标，本次用地规划中增加了增量指标，主要含有新增建设用地582.14公顷、增建设用地占用农地494.82公顷、新增建设用地占用耕地366.75公顷、土地整治补充耕地义务366.75公顷。效率指标较原目标有所增加，原目标设计为100.10，规划调整后增加49.90，但相较2014年减少7.74。其他指标主要含有新增城乡建设用地规模以及规划流量指标，新增城乡建设用地规模达到413.01公顷，规划流量指标达到1333.33公顷。

（二）优化国土空间布局

在进行用地格局的优化中，要将生活、生产、生态的空间理念作为基础，以此使城乡的土地规划体系更为完善，各个区域主导功能更为明确，从而使产业集约发展、城市发展、现代农业发展、生态保护等区块的布局具有海安县自身的空间特色，推动产业、住宅、农业向着集中化发展。具有功能差异的区域，要进行土地开发强度的控制，探索城市的开发边界，对城市形态、布局进行优化，城市建设用地规模进行控制，大力展开建设用地潜力的挖掘，促使建设用地的在利用效率上得到提升，同时也要有效预防城市过度扩张的情况发生。

（三）规划调整完善方案可行性评价

1. 基础数据与规划依据

在该项目中，土地利用现状数据选择的是国家2014年土地利用现状变更调查成果，其他使用资料则是海安县统计局、主管部門所提供的经济发展数据、最新的调查资料，资料的真实可靠能够得到保证。在该规划调整完善中，将我国有关政策及法律法规、南通市国土资源局所规定的土地利用规划控制指标作为相应的依据，同时与海安县城市总体规划、交通规划、旅游发展规划、生态规划等多个规划进行协调和衔接，因此在规划依据上充分、明确。

2. 规划目标及用地布局合理性

在整体的规划方案中，对于指标分解是以合理化土地利用、落实耕地保护、生态建设和经济协调的原则为基础，以科学发展观为指导，贯彻保护与开发协调的总体原则，对重大民生项目提供保障，基础设施建设为前提，选择重点突出、系统分析、综合平衡的方式进行耕地保护制度落实，对于地方粮食安全提供保障。部门间用地矛盾合理进行协调、解决，建设用地指标配置要严格进行控制，对于水利及交通等项目用地要优先保障，对于建设项目筛选要进行翔实的考察、多次的协调，保证整体布局、规划具有良好的指导性、动态性、可行性与科学性。

3. 规划控制指标可行性

该项目中的规划方案是将生态建设、经济发展、粮食安全等要求、城市规划的衔接作为出发点，对目前耕地保护形势起到良好、积极的效果，既能够对耕地资源进行保护，又可以经济发展用地需要进行满足。对于规划中用地变化趋势进行了反应，经济发展导致的土地需求改变也同样可以适应，因此规划方案可行。

4. 经济发展适应性与城市开发边界划定

在现代经济快速发展的背景下，特色产业扩容和转型发展、新型城镇发展，要求土地资源做出结构、功能、布局上的调整。该项目中开展的规划完善、调整，对新增用地优先进行重大的项目、工程需要，并对重点区域用地需求进行重点考量，鼓励新型农业发展，对其用地需求进行保证。利用自然地物边界、线型基础设施综合进行可城市开发边界的确认，促使城市发展更为多元，更利于开展用地布局优化。

五、 结语

文章以海安县土地利用总体规划调整完善编制项目为例，探讨了县域土地利用总体规划调整完善，通过对控制指标的调整与完善，实现了对土地利用总体规划的优化，促使土地利用总体规划的指导性与权威性得到保障，为县域土地利用规划调整提供有效参考。

参考文献：

[1]武洪涛，董亚丽，郑朋涛，等.县级土地利用总体规划实施评估研究：以新乡县为例[J].华北国土资源，2018（3）：77-81.

[2]葛堃，卢新海.基于土地利用总体规划的生态损益研究：以武汉市为例[J].湖北社会科学，2018（2）：68-73.

作者简介：  冯长委，博源规划设计集团有限公司南京分公司。