信息平台整合视角下的高校内部控制框架重构研究

方苑

摘要：近几年，随着“双一流”建设、“校园一体化”的深入推进，高校对人才培养、科技创新、社会服务等关键性工作的管理需求不断提升，而拥有一套高效的内部控制系统以及与之流畅配合的信息系统，是提升管理效率、实现内部治理现代化的重要基础。本文基于高校信息平台整合的视角，梳理了信息平台与内部控制双向优化的逻辑与路径，为高校推进内部整合、提升管理效率提供了有益的启发。

关键词：信息平台;高校;内部控制;重构

一、引言

2008年，华为公司聘请了IBM为咨询顾问，希望能够帮助华为设计、实施一个整体的流程变革与系统整合方案，并由此开启了一个历时长达10年的持续优化项目，为华为能够实现平均每年20%左右的销售增长提供了坚实的流程与系统保障。

事实上，无论是在业界处于领先地位的企业抑或是高校及非营利组织，完善的内部控制体系与一个与之相配套的信息系统都是实现其运营目标的重要保障。高校由于规模较大、多校区分散等现实原因，对信息化与流程建设的需求度非常高。浙江大学在信息化“十二五”规划中首次提出了建设“智慧校园”的概念。2015年，在清华大学举办的“创新成就未来，智慧互联校园”智慧校园规划与建设峰会上，提出了高校信息化建设的两大重要转变，一是工作理念的转变，从以管理为主向以服务为核心转变;二是工作思路的转变，从以基础条件建设为主转变为从适应用户、业务部门的需求出发进行投入和建设，让信息化技术成为学校业务发展的数据基础和支撑工具（郭菲，2018）。

在内部控制系统优化方面，为了保障系统的运营效率与可靠性，在理论上由早期的内部牵制逐渐向系统整合的方向演化，最终在20世纪90年代，形成了内部控制的整合框架，即现在常说的COSO框架。在此之后，这个框架逐渐迭代、完善，并在2017年形成了最新的COSO风险管理框架2017版本，在最新版本的应用指南里明确指出，新的COSO框架不仅仅能够帮助营利性企业实现高效的增长，同时对于提升非营利组织、学术团体的日常工作效率也能形成很好的支持。与一般企业相比，高校部门庞杂、行政服务涉及面更宽，比一般企业更需要一个良好的内部控制体系，为其各项流程的高效、可靠运行提供制度保障。

在内部控制的政策制度方面，很多高校虽然比较全面地制定了内部控制制度，内部控制流程也较为通顺，但在具体实施时却遇到了包括组织间壁垒较高、信息传递不及时乃至失真等具体问题。这些问题导致纸面可行的流程很难具体落地，进而出现“互联互通难、资源共享难、业务协同难”的“老三难”现象，业务系统相互割裂，各类信息碎片化和垂直化现象依然突出（张勇进、章美林，2018）。

本文擬通过信息系统整合的方式，实现内部控制理论框架下的流程整合与再造，完成全流程中广域边界内的信息流与管理流的完整对接，形成最终解决“信息孤岛”“部门壁垒”等问题的理论框架。

二、系统整合与内控优化

1.信息系统整合与流程再造：一个整合框架

在信息系统方面，过去的10年里，大部分组织都经历了由手工传递信息，向基于系统共享信息的转变，信息在流转的效率、可靠性以及便捷性方面都有了很大的提升，高校以及政府机关、企事业单位的信息化程度也在逐年提高。2015年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求制定政府数据资源共享管理办法，在2017年底前明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，2018年政府数据统一共享交换平台要覆盖中央政府部门，同时，严格控制新建孤立的信息平台和信息系统，整合各类政府信息平台和信息系统。在这一大背景下，“十一五”期间，政务信息化建设快速推进，金盾、金关、金税等近百个重大信息化工程项目相继建成，相关业务信息系统投入运行（张勇进、章美林，2018）。但是，信息系统是一个生态系统，单点的突破不一定能导致全局的改善（薛军、廖晓莉，2017）。在很多组织内，由于信息系统版本不一、开发公司混杂以及接口凌乱等原因，“信息孤岛”效应也日渐凸显，虽然一条信息在一个系统的内部可以高效流转，但当需要跨越多个信息系统时，系统间的阻碍与壁垒便成了难以跨越的障碍。所以，应该从理论构建的角度，将信息系统整合与流程再造两项工程整合至一个框架之中。

一方面，形成信息系统与管理流程之间的映射关系，让信息系统真正对管理流程的落地起到有效的支撑作用，即系统对接业务。现代组织的运营在很大程度上依靠信息化的解决方案，但由于近些年高校在社会服务等方面的发展较为迅速，这导致旧的信息系统并不能完全适应新的业务场景。为了解决这一问题，一般有两类对应的方案，一类是针对新业务构建一套新的信息系统。例如，由于高校有了越来越多的校办企业，基于会计准则的要求需要编制合并报表，这时可能需要一套新的合并报告系统。另一类是基于原有业务的系统，对其加以改造以满足新业务的要求。例如，大部分高校都有固定资产管理的相关信息系统，但这套系统一般只覆盖高校资产，但对于高校校办企业以及合资合营项目产生的新需求，则可以通过改造原系统、增强功能等方式来加以解决。

另一方面，通过信息系统的整合，完成系统在多部门间的无缝对接，降低信息传递上的阻尼系数，协助管理流程穿透部门间壁垒。随着信息系统的增加，无可避免地会导致信息在系统间流转时的阻力。对于这个问题，各高校可以根据自身的实际情况采取“打补丁”或者“换新衣”两个方案。所谓“打补丁”是不改变原有主干系统的铺设构架，通过一些系统工具将多个系统联系在一起的方案，例如目前较为流行的RPA （Robotic Process Automation），可以将多个系统平台打通，完成自动的数据传输，与人工整理、搬迁数据相比，能够极大地提升数据传递效率。RPA的缺点是只能针对较为固定的系统结构来传递数据，当系统结构持续变化时，RPA的传递效率会大大降低。另一个方案是“换新衣”，也就是改造整个信息系统的布局，进行整体性的变革。这类变革牵涉的系统和业务比较多，并且需要考虑过渡方案，风险较高，但是如果能够上线成功，则能为组织提供一个高效的运营平台，内部客户的最终满意度也会比较高。

无论采用哪个方案，最终目标依然是打通部门间的数据壁垒，同时要让系统与业务深度捆绑。如图1所示：在多部门的协同工作中，流程作业节点被部门壁垒所隔开，导致作业效率降低，而构建信息系统的整体框架有利于部门间的“破壁”;流程作业节点与信息流程的映射又保证了信息传递至管理流程，为管理流程在部门间的高效协同提供了信息基础。

2.内部控制框架与流程优化设计

2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），开始从制度层面对行政事业单位内部控制进行规范。从实践效果来看，高校的特殊属性导致行政事业单位内部控制相关规范对其而言缺乏实用性，因此国家逐渐关注到为高校这一特殊的行政事业单位制定合理科学的内部控制相关规章规范的重要性。2016年4月20日，在财政部下达规范指导的背景下，在促进高校管理改革的热烈呼声中，教育部制定了部属院校内部控制的相关规范，即《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅〔2016〕2号）。这一规范性文件的发布，对高校内控体系的建设提供了一定的参考性。然而，由于各类高校自身实际情况复杂，指南的规范理论性过强，缺少实用实践性，无法细化每个高校的具体业务流程环节，对高校内部控制的顺利实施无法提供强有力的支持和实践基础（王逸群，2018），这些因素导致内部控制制度无法落地。

2017年，COSO发布了最新的风险管理框架，COSO希望这个框架可以突破原有的局限，不仅适用于企业等营利组织，也可以适用于任何类型、任何规模的组织，包括营利机构、非营利机构、政府部门以及学术机构等。所以COSO期望的主体适用性已经从企业面向了各类型的主体，理论上而言，只要一个主体有明确的愿景、使命和核心价值观，设定了所要期望达到的目標，风险管理框架就具备了实施的条件。

基于最新的COSO框架，高校需要从以下两个方面推进相关工作。①目标层分析与设计。在目标层中，我们将结合COSO框架，从“战略”“运营”“报告”“合规”四个方面进行具体的目标拆分，同时充分考虑高校的特殊情况，给“报告”与“合规”设置更低的容错率，以保障日常运营中每一步都不偏离必要的遵从。②要素层分析与设计。基于COSO框架的指引，我们将在“内部环境”“目标设定”“事项识别”“风险评估”、“风险应对”“控制活动”“信息与沟通”以及“监督”八个方面对我校现有内部控制系统进行持续优化。具体而言将分为如下几个步骤：首先，基于以上八个要素对我校财务及其相关部门所涉及的内部控制流程进行评估，在具体形式上预计将采用半结构访谈的形式，最终形成基于部门、流程的分要素得分矩阵;其次，基于高校的具体要求，参考主管部委、学校、部门的相关文件，凝练出各个流程以及要素的权重，为前一步的得分分配加权系数。最后，有针对性地分析各个流程的得分以及“扣分项”，打开流程“黑箱”针对扣分项逐一排查潜在风险，在平衡效率、合规等目标的前提下，进一步优化流程。

三、结语

近几年，随着“双一流”建设、“校园一体化”的深入推进，高校对人才培养、科技创新、社会服务等关键性工作的管理需求不断提升，中国的高等教育也在迈向大众普及阶段。在这个过程之中，高校体量将会逐步变大，如何在体量变大的同时提升高校管理效率是高校面临的共同问题，而拥有一套高效的内部控制系统以及与之流畅配合的信息系统，是提升管理效率、实现内部治理现代化的重要基础。本文基于信息平台整合的视角，分析了系统优化与内部控制优化的逻辑与具体路径，为高校持续改进提供参考。

参考文献

1.郭菲.“智慧校园”背景下财务信息化管理模式研究.会计之友，2018（12）.

2.张勇进，章美林.政务信息系统整合共享：历程、经验与方向.中国行政管理，2018（3）.

3.薛军，廖晓莉.会计信息生态系统的问题及对策探究.会计之友，2017（1）.

4.王逸群.基于COSO框架下A高校内部控制的改进研究.西安理工大学硕士论文，2018.

（责任编辑：王文龙）