不忘初心使命 增强责任担当 推动湖北全面实施 预算绩效管理工作落实落地

陈明

摘 要：本文首先分析了英美等国家公共预算改革中预算模式的演变，阐明了预算绩效管理的源起和新公共管理运动以来预算绩效管理的发展。然后，进一步分析了在中央政策的指导下，湖北省推进预算绩效工作在制度层面、实践层面进行的相关探索，以及取得的管理成效和发现的突出问题。在结合国外发展经验和自身实践探索的基础上，本文指出湖北省预算绩效管理工作要提高站位思考工作、厘清职责谋划工作、立足规范推动工作，勇担财政体制改革的使命与责任，推动预算绩效管理理念入脑入心;管理流程和管理制度科学完善;绩效指标和标准体系健全完整;第三方机构参与预算绩效评价工作规范有序;绩效管理信息化建设稳步推进。

关键词：预算绩效管理;公共预算改革;绩效指标;绩效评价与应用;信息化建设

绩效预算是以绩效为导向（基础）的预算，是在公共预算改革中形成的预算管理制度和模式。预算绩效管理是以提升预算支出绩效为目的而实施的预算管理工作，是政府全面绩效管理框架的重要组成部分。我国的预算绩效管理工作是在深化财政改革过程中逐步发展起来的。

党中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对加强预算绩效管理提出了新要求，这是我们今后一段时期做好相关工作的根本遵循。各级财政部门要深入学习、认真领会，以奋发有为的工作，确保中央决策部署在湖北省落实落地。

一、绩效预算制度发展概述

1.公共预算改革中的预算模式演变

英美等国家公共预算制度改革的目标主要包括两个方面：一是把公共责任和行政控制引入预算和财政管理，建立具有约束力的预算体制，从外部加强议会对预算和财政管理的审查监督和政治问责，在内部建立权威性的预算机构对各个部门的预算进行集中控制。二是推进预算决策和管理的科学化，提高公共资源配置效率。1940年，美国公共预算专家科伊提出了财政资源分配中的一个重要问题：“在什么基础上，决定将X元资金分配给活动A而不是活动B？”围绕解决科伊问题，先后出现了理性预算理论、渐进预算理论、间断均衡预算理论等预算决策理论。随着公共预算理念的变化和预算决策理论的发展，预算模式也不断创新，形成了线性预算（也称分项排列预算或单项预算）、规划――项目――预算、增量或渐进预算、目标管理预算、零基预算等新的预算管理模式。

20世纪30年代以来，美国等西方国家提出了早期绩效预算理念，并进行了实践探索。绩效预算要求根据投入――产出关系所确定的绩效指标，将预算资金分配给绩效最佳的项目或者部门;同时，引入评估机制，通过比较实际成本和产出与计划水平的偏离程度，用绩效报告来评估财政资源的使用效率。

2.公共管理改革中的新绩效预算

20世纪70年代以来，市场经济国家的公共管理理论和实践发生了十分重要的转型，这一转型过程被称为新公共管理改革或新公共管理运动。新公共管理改革起源于英国、美国、澳大利亚、新西兰等OECD国家，并逐步扩展到其他国家，成为70年代中期以后公共管理领域中的一种国际性趋势。

新公共管理改革的基本思路：一是推进政府再造，建立法治政府、责任政府和透明政府;二是强化受托责任，增强政府的回应性和有效性;三是完善公共管理模式，建立竞争性的公共服务提供机制;四是运用现代技术提高政府绩效。总体上看，新公共管理是一个追求“三E”（Economy， Efficiency，Effectiveness，即经济、效率和效果）目标的改革运动，其核心是有效配置公共资源，满足公众多元化的需求，“以经济的成本、有效率的方式办成有效果的事”;对使用公共资源的部门来说，就是要做到“花钱必问效，无效必问责”。

公共资源配置主要是通过预算程序实现的，预算是配置公共资源的重要机制。在公共管理改革过程中，预算理念、机制和模式不断创新：第一，确立了以结果（成效）为导向的预算理念。在放松甚至解除预算投入控制的同时，通过预算方法的改进，约束公共部门承担起主要由成果和产出计量的财政绩效的受托责任，预算管理的核心是把花钱者变为管理者，使部门管理者对与结果相关联的全部成本承担责任。第二，建立了新的绩效预算制度模式。新绩效预算与早期绩效预算在观念和技术层面既有联系也有区别，与新公共管理的分权化、灵活性相适应。新绩效预算具有三个特征：一是强调以结果而不是投入或过程作为预算资源分配的依据，是一种结果导向的预算;二是重视效果衡量和评估，通过可量度指标进行绩效考核，并建立严格的问责机制;三是主张弹性的预算执行方式，可以合并预算科目，允许资金结转，弱化了支出控制，其中澳大利亚、新西兰等国家都制定了财政责任法，实行“以责任换自由”，强调人本主义对科学化精细化管理的补充和完善，并建立了相应的激励约束机制。

绩效预算制度成为各国公共预算制度改革的方向。在美国，1993年克林顿提出了“再造政府”倡议，出台了《政府绩效与结果法案》，要求联邦机构制定并公布部门战略规划（每4年一次）、年度绩效计划以及年度绩效报告;2002年小布什总统提出“总统管理议程”，采用项目评估分级工具（PART），对1000多个联邦政府项目进行评估分级，结果区别为有效、效果适中、充分、无效和结果无法证明五种，供编制预算和改进管理时参考;2010年，奥巴马政府出台《政府绩效与结果现代化法案》，强调列出优先绩效目标，选择性地对重要领域进行绩效改善，并对各层级绩效目标实现情况进行全面深入的战略审查，为预算建议提供依据。在英国，1998年布莱尔政府实行了系统性的、結果导向的绩效预算管理制度改革，制定财政制度规划、中期规划和绩效预算框架，财政部与其他政府部门签订“公共服务协议”，确保政府关键目标得以实现。2016年7月，加拿大联邦政府出台《成果政策》法案，强调把绩效信息作为资源分配决策的依据，并将绩效情况公开，成为促使政府转向绩效预算的关键。同时，一些国家将审查关注点转向存量支出，以绩效为导向的“预算支出审查”得到了广泛的应用，在大幅度削减低效无效资金、保障重点领域支出需要以及修正公共支出政策等方面发挥了重要作用。截至2018年底，在36个经合与发展组织成员国中，绝大部分国家已经建立绩效预算框架，27个国家已经开展预算支出审查;90%的国家广泛开发绩效信息，强调结果导向，使用新技术提高预算责任性和透明度。

二、预算绩效管理工作进展情况

1.制度建设和实践探索

2005年以来，湖北省财政厅先后制定了省级部门预算项目和财政项目支出绩效考评管理办法、预算绩效管理专家库管理办法、绩效目标管理办法、绩效目标审核工作规程、绩效评价结果应用办法等一系列制度办法;2013年，湖北省政府出台《关于推进预算绩效管理的意见》，全面部署全省预算绩效管理工作;2017年11月，全省人大常委会审议通过《关于进一步推进预算绩效管理的决定》，这是省级层面出台的第一部关于预算绩效管理的地方法规，具有十分重要的意义。依据这些法规、政策和制度办法，湖北省预算绩效管理工作稳步推进，连续六年获得财政部的表彰。

2.取得的成效和存在的问题

湖北省预算绩效管理工作“从无到有、从虚到实、从粗到细”，取得了明显的成效，也存在不小的差距，基础很好，但问题也不少，全面实施预算绩效管理还需要整体谋划、高位推进。

成效主要体现在以下四个方面：一是制度体系初步建立。湖北一直比较注重基础建设，省人大出台了地方法规，政府出台了指导意见，财政部门制定了多项制度和办法，使各项工作于法有据、有章可循。二是全程管理基本实现。绩效目标设置和审核、绩效目标动态监控、项目支出评价和部门整体绩效评价、评价结果报告和公开等环节的工作都在推进，实现了全过程管理。三是管理层级得到提升。在实施预算支出绩效评价的基础上，组织开展了财政支出政策评价，在政策评价中创新工作方式，引入了零点公司等社会机构的第三方调查，为调整完善支出政策提供了帮助。四是监管合力逐步增强。组织省直部门向人大报送项目支出绩效评价报告，按规定向社会公开评价报告，强化了人大和社会公众的绩效监督;配合審计、财政监管部门开展绩效审计和监督，督促部门重视绩效改进工作;探索绩效评价结果应用方式和方法，推进预算和绩效管理的一体化。总体上看，经过多年的努力，基本构建了“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的预算绩效管理体系。

目前预算绩效管理工作中存在的问题，主要体现在以下五个方面。

一是绩效理念不牢。OECD国家的绩效预算制度是在公共管理改革的大背景下建立起来的，公共部门既是改革的对象，也是改革的主体，而且这场改革是在强化政府和公共部门社会问责的呼声中推进的，改革中确立的政府绩效和部门绩效理念成为预算绩效管理的重要背景和基础。从我国的情况看，政治问责、行政问责偏于弱化，各个部门的受托责任意识不强，缺乏实施绩效管理的传统和自觉，预算绩效理念还没有嵌入到行政过程和支出管理之中，往往偏重争取资源，却疏于改进绩效。

二是主体意识不强。现代社会治理体系中，每一个公共部门都应当承担起优化行政、改进管理、提高绩效的主体责任。但从我国的实际情况看，多数部门仍然只是花钱者，而没有成为管理者，现阶段的绩效管理工作也基本停留在财政主导问效阶段，是财政部门“带着大家问效”或“组织大家问效”，没有成为部门的自觉行为，离部门自主问效还有很大的差距。主题教育活动期间，省厅到部分市县进行调研，发现市县的工作大多处于这种状况，预算部门主动性不强甚至被动应付，财政部门处于单边推进、“单打独斗”的状态。

三是有机融合不紧。实现预算编制、执行和绩效管理的有机结合、深度融合，需要从业务规范、制度办法、流程设计和技术标准等方面通盘考虑、整体谋划，但目前各级各地绩效管理机构设置和职能配置差异很大，预算和绩效管理工作一体推进的难度也很大。下一步，需要结合财政大数据平台建设，进一步统一业务规范和技术标准，适应工作需要整合机构、理顺职能、完善制度、优化流程，为预算和绩效管理有机融合创造条件、提供环境。

四是结果应用不够。预算绩效评价的目的是形成评价结果（评价报告和自评报告），并在评价结果与资金分配、绩效改进和绩效问责之间建立起制度化的联系，这也是全面实施绩效管理的最终目的。目前，不论是从绩效评价结果对预算资金分配的影响来看，还是从预算绩效问责、绩效评价结果公开等方面来看，离全面实施绩效管理的要求都有很大的差距，评价结果应用这个关键环节在多数地方还没有破题，这正是一些人认为绩效评价形式多、实效少的原因所在，也是一些部门没有真正重视绩效管理工作的症结所在。

五是管理能力不足。预算绩效管理是一项综合性的财政管理工作，管理对象覆盖使用财政资金的所有部门和单位，涉及面广，政策性强，对干部综合素质要求很高。绩效管理工作既涉及政治性、政策性问题，要求提高政治站位，统筹谋划、整体把握和稳妥实施;也涉及策略性、技术性问题，需要较高的专业素养妥善处置。比如，对不同部门、不同支出项目的绩效目标设置和审核，需要各个相关领域的专业知识;在单位自评和财政部门再评价过程中，客观上存在着策略性的博弈行为，单位倾向于量身定做绩效目标以达到优良的评价结果，财政部门也会因为专业熟悉程度影响对绩效目标完成情况的正确判断，而这些关系到评价结果的客观性和精准性。面对工作中的诸多挑战，我们需要坚持不懈地加强能力建设，提高自身素质。

三、加力提效推进预算绩效管理工作

1.提高站位思考工作

中共中央《关于加强党的政治建设的意见》明确指出，要“积极主动将党的领导主张和重大决策部署转化为法律法规和政策政令，转化为对经济社会管理的部署安排和工作活动，转化为领导体制、工作机制和管理方式方法创新，转化为推动经济社会发展的实际效果”。应结合“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻领会《关于全面实施预算绩效管理的意见》的精神实质，准确把握中央决策部署和工作要求，进一步提高政治站位，坚持政治属性，着眼全局，服务大局，用新的理念和新的思路指导预算绩效管理工作。

一是要认识到全面实施预算绩效管理是关系到国家治理的大事。党中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，表明预算绩效管理工作进入到新的阶段，一是从部门推动上升到国家层面，从局部探索提升到全面实施;二是从事后评价为主发展到目标管理和结果应用相结合、从资金绩效拓展到政策绩效、从项目绩效覆盖到部门、单位整体绩效;三是从被动问效变为自主问效、自觉问效。落实这些新变化、新要求，将会带来国家治理的重大而深刻的变革。我们要善抓机遇、乘势作为，加快推进预算绩效管理实现全方位、全过程、全覆盖转型，助力国家治理体系和治理能力现代化，为高质量发展做出新贡献。

二是要认识到全面实施预算绩效管理是关系到政府转型的大事。全面实施预算绩效管理，要求赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，从“一个中心、一个主线、六个维度”来衡量部门和单位整体绩效以及核心业务实施效果，推动提高部门和单位绩效管理水平。“一个中心”，就是部门和单位的职责和行业发展规划;“一个主线”，就是预算资金管理;“六个维度”，包括运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度。当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民期盼美好生活、期盼更加优质的公共产品和公共服务。要通过全面实施预算绩效管理，切实增强政府的回应性和有效性，更好地满足人民需要，并通过客观公正公开的绩效评价结果，凝聚社会合力和发展动力，提高政府公信力和执行力。

三是要认识到全面实施预算绩效管理是关系到绩效问责的大事。《意见》明确，各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行终身绩效责任追究制。落实绩效责任，就要通过制度设计，真正把花钱者变为管理者，切实做到花钱必问效、无效必问责。

基于以上三个方面的认识，全面实施预算绩效管理，不是一项简单的财政改革，而是一项关系全局的重大变革;推进绩效管理工作，也不单纯是财政部门一家的事，而是需要各级政府和各部门共同努力的主要工作。要在党委、政府的领导下，凝聚共识，形成合力。财政部门作为预算资金的管理部门，要认真履行组织指导、协调推进的职责，加大宣传培训力度，抓紧完善制度办法，加强第三方机构管理，加快推进信息化建设和绩效信息公开，促进形成全社会“讲绩效、用绩效、比绩效”的良好氛围;预算部门要切实履行主体责任，健全内部操作规范和实施细则，建立上下协调、部门联动、层层抓落实的工作责任制，将绩效管理责任分解落实到具体预算单位、明确到具体责任人，确保每一笔资金花得安全、用得高效。

2.厘清职责谋划工作

全面实施预算绩效管理，需要落实的工作很多。首先要厘清职责，分清主次，有序推进。哪些是部门该做的，哪些是财政该做的;哪些是资金管理机构该做的，哪些是预算绩效管理机构该做的;哪些需要先做，哪些可以后做，要紧紧围绕“组织指导、技术支撑和服务保障”这个主责谋划好各项具体工作。要把职责范围之内的事情做好，这是基本的要求。这次机构改革后，有的市县预算绩效科与预算科、监督科合署办公，有的市县预算绩效科承担了项目库管理职责，无论是单设的还是合并的，都要把组织指导、技术支撑和服务保障的工作职责落实到人、到岗，把分内的事情做好。属于职责范围的工作，我们不做其他人也不会做;属于其他部门职责的工作，我们不做还会有人去做。各地要结合机构改革进一步合理设置内部机构，理顺工作职责，但不论机构怎样设置、职能如何划分，都要确保预算绩效管理工作有序推进。

结合当前实际，财政部门的绩效管理机构重点要集中精力做好六项具体工作：一是组织开展新一轮大规模、多批次、多形式的宣传培训;二是抓紧制定或修订完善涵盖各环节的管理流程和制度;三是加快建立健全绩效指标和标准体系;四是加强第三方机构参与预算绩效评价工作的规范管理;五是推进绩效管理信息化建设;六是加强对省直和市县的工作督导和考核。这些工作是我们的基本职责，要抓紧做实做细做好。同时要注意四个方面的问题。

一是宣传培训问题。要通过多种形式的宣传培训，帮助各方面树牢绩效理念，掌握政策和方法，形成好的氛围。要在不同层次组织宣传和培训，先从对市财政局机关干部、市直机关财务人员培训开始，再到向市直机关、市委市政府进行宣讲，通过新一轮大规模、多批次的宣传培训活动，使全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理理念深入人心。

二是绩效指标问题。绩效指标是实施预算绩效管理的逻辑起点，是基础、核心，其重要性不言而喻。2019年年初，湖北省人大预算工委在审查省级预算草案时，对绩效指标设置情况进行专项审查，指出了未充分考虑项目的立项目的、未设定关键性指标、定性指标过多、定量指标不足、设置关联度小且易于达到的指标等诸多问题。省级层面2020年底、市县层面2021年底要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，科学合理地设置绩效指标是完成改革任务必须的、首要的标志。这既是重点，也是难点，更是短板，但同时也是推进工作的突破口。湖北省财政厅在省教育厅等部门开展试点，以点带面，将2020年作为“绩效指标和标准体系攻关年”，力争完成建立健全绩效指标和标准体系的任务。

三是信息化建设问题。财政部发布了财政信息化建设规划，目前正在推进一体化建设和集中化部署，湖北省财政厅也在制定实施方案。各地要按照统一部署和要求，把预算绩效管理信息系统建设纳入财政信息化建设规划和实施方案之中，提高绩效管理信息化水平。在这期间，各地应遵循统一部署，服从统一规划，按照业务规范和技术标准研究提出需求，不能自行其是、分散建设。

四是工作考核问题。考核不是目的，而是为了推动工作，达不到推动工作目的的考核坚决不搞。在满足中央考核要求的基础上，省财政厅增加的考核内容在项目设置上尽可能少而精、可核实，根据每年的重点工作任务实行动态化管理，更好地发挥导向作用。省财政厅将继续对考核等次靠前的市县给予适当的奖励。

3.立足规范推动工作

近期，财政部部长刘昆同志发表署名文章《牢固树立艰苦奋斗勤俭节约思想，扎实做好财政改革发展各项工作》，其中对下一步推进全面实施预算绩效管理工作提出了四点要求：一是扩大实施范围;二是优化业务流程;三是提高评价质量;四是强化结果应用。落实上述要求，既要总体推进、“全面开花”，也要重点突破、牵住“牛鼻子”。这个“牛鼻子”就是完善工作规程和管理制度，用制度优化工作流程、完善体制机制、消除制度障碍，立足规范推进各项工作。

具体工作包括两个方面：一是省财政厅完善涵盖各环节的管理流程，修订相关的管理制度。在财政厅内部已经修订工作规程和明确任务分工的基础上，认真梳理现行制度、办法，查漏补缺，修订、完善相关制度、办法，具体包括“1+6”，“1”就是一个绩效管理总的办法，“6”就是绩效评估、绩效目标、运行监控、绩效评价、结果应用五个流程的管理辦法，另外绩效目标再细分为部门预算绩效目标、转移支付绩效目标两个管理办法。先期修订《湖北省省对市县专项转移支付绩效目标管理办法》《湖北省省级绩效评价结果应用管理办法》，补充制订《湖北省省级绩效运行监控管理办法》等。二是省直部门制定内部规程和管理制度。省教育厅等部门已经在研究制定内部管理流程和管理办法。部门有需求，我们就要加强指导，提供帮助，全力推动，积极组织开展试点，以点带面，推动各部门加快制定工作规程和制度办法，形成齐抓共管的局面。各地也应强化制度和规范建设，多做打基础、管长远的工作。（责任编辑：刘海琳）