辽宁省退耕还林工程政策交替期巩固成果的思考

王 玲

(辽宁省防护林建设与治沙中心，辽宁 沈阳 110036)

1 引言

退耕还林工程经过近20年的建设，取得了卓越的建设成效，起到了生态改善、农民增收、农业增效和农村发展的巨大综合作用。随着前一轮退耕还林补助政策陆续到期，部分地区存在复耕现象且略有扩大趋势，易复耕地区主要集中在人地资源矛盾大、粮食主产区以及有大量劣质荒地的地区[1]。如何在原退耕补偿政策结束、新一轮退耕还林建设大规模推进的时期，切实保质保量地巩固好退耕还林成果，是目前面临的严峻问题。

辽宁省前一轮退耕地还林建设从2001年起至2006年止。全省6年共完成退耕地还林建设任务24.7万hm2。截至2018年末，该省补助到期的退耕地面积达19.8万hm2，占全省总退耕地还林面积的80%，2019年辽宁省将全面进入巩固成果挑战期。

2 辽宁省退耕还林成果

2.1 生态改善

2016年度退耕还林工程生态效益监测国家报告显示[2]，辽宁省退耕还林工程建设区域涵养水源总物质量为10.59亿m3/年；固土总物质量为1966.91万t/年；固定土壤氮、磷、钾和有机质总物质量分别为9.4万t/年、5.26万t/年、60.07万t/年、161.29万t/年；固碳总物质量为204万t/年，释氧总物质量为477.9万t/年；林木积累氮、磷、钾总物质量分别为6.25万t/年、0.21万t/年、0.71万t/年；提供负离子总物质量为83.58×1022个/年，吸收污染物总物质量为5.65万t/年，滞尘总物质量为1905.38万t/年(滞纳TSP总物质量为1524.3万t/年，滞纳PM10总物质量为1666.36 t/年，滞纳PM2.5总物质量为601.62 t/年)；防风固沙总物质量为1925.45万t/年。辽宁省退耕还林工程年创造生态效益总价值量为384.63亿元。

2.2 农民增收

截至2018年末，全省退耕农户户均获得补助资金超1.4万元，人均获得退耕补助4100余元。退耕还林在推进脱贫攻坚、增加农民直接收入方面起到积极作用。沈阳、大连、朝阳等地农民利用国家退耕还林投资发展寒富苹果、大樱桃、枣及大扁杏等经济林树种，效益明显且稳定。此外，还有一些农民从林粮间作、林下经济及劳务输出中获得收入，实现自我补偿。

2.3 产业结构调整

退耕还林促进了产业结构调整。退耕还林解放大量农村劳动力，使富余劳动力从种植业逐步转向养殖、加工、劳务输出等行业。全省有19.2万户农民由靠垦荒吃粮变为靠种树吃粮，有14万农民从农田耕作中走出来，投入到新的产业之中，极大地优化了农村产业结构，促进了社会主义新农村建设。

3 退耕还林成果巩固面临的压力

3.1 退耕还林地比较收益低于耕地，复耕意愿增强

退耕还林补助到期后，其他对退耕地的补偿较少，退耕还林地以生态林为主，到期后纳入国家公益林，可享受每亩15元的补助，加之退耕还林抚育资金每亩20元，每亩最多补助35元，其中退耕抚育补助年限仅为5年。补助金额少，对补偿到期农户的帮助有限。有研究表明[1，3]，退耕地收益已明显低于耕地，给退耕农户造成较大的机会损失，同时退耕地产出不能支持大多数退耕农户发展替代生计和保障粮食安全。所以在土地资源相对较好、机会成本较高的退耕地块，退耕农户的复耕意愿十分强烈。

3.2 缺乏后续政策支持

生态林是退耕还林工程建设的主体和主要目标，退耕还林补助期满后，目前各级政府没有出台生态林16年补助期满后的补助标准和采伐标准。辽宁省杨树面积较大，按照林木采伐要求，防护林林龄超过21年才允许申请采伐。大部门杨树生态林补助到后至采伐前没有经济效益，同时林木产品价格下降，出现采伐没有相关政策、农户更新造林又不情愿的状况，导致退耕还林成果巩固难度极大。

3.3 工程监管不到位

退耕还林工程建设始终遵循谁退耕、谁造林，谁经营、谁受益的基本原则，但在后期管理与经营的过程中，由于农村地区的剩余劳动力素质水平不高且数量极少，地块分散，难以集中经营管护，经营成本高，农民的投入激情下降，加之农民接受现代化技术方面的能力严重不足，技术水平不高，在粗放经营模式下，管理效果不理想且经济效益不高。由于国家没有配套管护经费，基层林业部门难以有效组织人力、物力开展退耕林分经营管护，也是退耕林分管护不到位的重要原因。

3.4 后续产业发展缓慢

当前全省退耕还林工程后续产业始终处于初级发展阶段，仍要不断增加投入的力度和政策的引导。一方面，是起初退耕还林工程在推进的过程中，只重视完成工作的速度与进度，注重生态建设成效，对退耕后农户生计状况、收入来源等问题缺乏系统考虑，没有设计、建立一个完整、科学的退耕还林产业链，没有将退耕还林的政策任务升华到带领农民走到致富的道路上。另一方面，退耕还林成果巩固项目涉及的领域宽泛，各部门难以形成合力，突出地区优势，切实打造品牌产业，增加农民收入，巩固退耕成果。

4 巩固退耕还林成果的建议

4.1 研究制定补助政策

国家补助政策接连到期，不利于巩固退耕还林成果的矛盾和问题开始逐步显现。退耕还林成果巩固问题在全省已引起高度重视，全省人大、政协提案中多次提到退耕还林成果巩固问题。省委省政府已做出批示，要求尽快研究制定全省退耕还林省级配套补助政策，推进生态文明建设，巩固退耕还林成果。目前，相关部门已全面开展省内调研，研讨符合省情的生态补偿机制。

4.2 健全退耕还林后续政策

延续资金补助政策是为了在生态林进入主伐期以前，保障农户基本生活，缓解因粮食直补等农业政策给退耕农户带来的机会成本损失。出台巩固退耕还林成果的后续政策，才是从根本上巩固退耕还林成果的有力保障。一是研究对生态林采伐更新管理的办法，明确部门责任分工，确保生态林采伐后能够及时更新。二是对于森林的经营管护，应配套出台管护办法和工作经费，解决农户管护不到位问题。

4.3 加强监管

进行依法管理是让巩固退耕还林成果的工作进行更加具有法律效益[4]。随着我国经济社会的高速发展，退耕还林的相关法律法规也应随着时代的进步不断完善，适应现实工作的需要。与此同时，对恶意破坏林地植被的行为进行约束，并依法追究法律责任。

各级政府、各行政部门应加强联系，各司其职、明确分工。研讨建立相关监管制度，加大对退耕还林成果的监督力度，定期定点对退耕农户的生产生活状况、退耕林地生长状况等进行动态监测，对发现的问题进行及时有效的解决。

4.4 推进后续产业发展

一是对退耕还林后续产业项目，需要继续予以适当补助，并合理制定退耕还林巩固成果后续产业发展政策，建议启动巩固成果的二期项目。二是建立与健全信贷扶持政策[5]。成果巩固项目应考虑与相关金融部门合作，科学合理地研究并制定出能够支持农业产业化与规模化发展的有效策略，为退耕还林工程的后续产业提供更为丰富的资源。三是构建完整的服务机制。各级退耕管理部门应持续关注退耕还林工程后续产业的协调发展。在其发展过程中，不断发现问题、研究问题、解决问题，这样才能确保后续产业实现全面健康地发展。

5 结语

辽宁省退耕还林工程多年来取得了丰硕的成果，如今却面临着巩固成果的诸多压力。现正积极探寻着巩固退耕还林成果的措施，并形成了一些思路。巩固退耕还林成果工作的开展是长期性的，要用发展的思维正确认识、对待该项工作。不断完善政策法规，找出突破点，积极应对巩固退耕成果道路上不断出现的新情况。