北京市免费公园管理存在的问题与对策

谷丽佳

(北京市昌平区园林管理处，北京 102200)

1 北京市免费公园的发展概况

《园林基础术语标准》中将公园定义为，供公众游览、观赏、休憩、开展户外科普、文体及健身等活动，向全社会开放，有较完善的设施及良好生态环境的城市绿地[1]。1914年北京中央公园即明清故宫的社稷坛(现在的中山公园)，经过朱启钤先生的整理正式开放，开启了北京近代公园的序幕[2]。1949年后，我国城市建设日新月异，城市公园建设数量不断增多。2006年国务院在下发通知要求，有条件的城市公园应免费开放。同年，北京市提出公园全面免费开放政策，并在7月免费开放了一批规模较大的公园。2008年国家发展与改革委员会等八部委在《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》文件中表示，除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地，两年内全部向社会免费开放[3]。2008年底北京市180个公园中有140个实行免费。2014 年底，北京市共有公园 319个，除少数历史文化类、遗址类、专门类公园外，有290个以上的公园免费开放[4]。截至2017年8月，北京市有注册公园403个，其中城市公园363个，面积约1.38万hm2，免费公园达88.7%，年接待游客将近3亿人次[5]。

2 免费公园管理存在的问题

2.1 游客量激增，矛盾凸显

公园免费开放后，游客入园人数激增，公园成为附近居民休闲、娱乐、交流、活动的场所。调查发现，公园休闲者以中老年人居多，即以50～80 岁中老年人为主体。在北京城8 区居民抽取的离退休家庭去公园锻炼活动的人群中，有40%的离退休居民平均每月去公园锻炼活动的天数超过26 d[6]。陶然亭公园、元大都城垣遗址公园和奥林匹克森林公园3个公园的使用者基本1周内多次来园活动[7]。公园免费开放后，游客的激增使园内各项设施的使用频率增大，降低了设施的使用寿命。园内环境因人多而变得嘈杂，游客在广场争地盘、噪音扰民问题突出。

2.2 公园绿地、设施破损严重

公园免费开放降低了游客的入园成本，使入园游客复杂，游客素质层次降低，不文明游园行为上升。一些游客乱扔垃圾、随意踩踏草坪、采花折枝、在树枝上悬挂重物、破坏设施，甚至有打鸟、电鱼等现象的发生，严重破坏了公园的养护成果，降低了游客游园的满意度。

2.3 执法不严、缺乏执法权

2002年10月17日，北京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过了《北京市公园条例》，该条例自2003年1月1日起实施，条例的第五章明确了违反《北京市公园条例》所应承担的法律责任。但公园的工作人员没有执法权，在多数情况下只能以劝阻为主，许多游客蛮横无理、不予理睬，这种说教行为效果甚微，最终导致该条例真正落实存在一定的难度。

2.4 安全隐患增加

园内游客复杂性及随意性增强，且在园内滞留时间延长，导致行骗、赌博、偷窃事件的出现。有的流浪汉甚至以公园为家，给公园的正常秩序、安全带来极大的影响。有些公园面积较大，园内曲径通幽，公园游客的增多，加大了保安的巡查难度，公园安全隐患随之增加。

2.5 养护人员技术水平较低

养护工人多为经临时学习即上岗，学历低，未经过专业的培训，而且流动性大，在绿化养护工作中仅以保证植物成活为目标，缺乏学习钻研精神。每逢绿地养护检查，养护队多以突击养护对待，缺乏绿化养护常态化管理，绿地养护效果较差。

2.6 管理成本不断上升

公园免费开放前，多数公园的主要经济收入为门票，免费开放后，门票收入为零。公园的公益性定位，使公园很难开展大规模的经营活动，游客园内消费不高，因此公园的收入甚微，面临着巨大的经济压力。公园游客量增加后，公园的工作人员数量、劳动强度加大，物价上涨进一步造成职工工资变相上涨。同时，游客量激增，园内的设施面临着维修、更换问题，园内的养护成本增加。公园免费开放后，公园收入减少，支出增多，公园管理部门面临着入不敷出的难题。

3 公园管理对策

3.1 加强宣传教育，提高市民环保意识

在园内安装环保宣传牌，如“芳草萋萋，踏之何忍”、“共爱绿树鲜花，同沐蓝天碧水”等宣传语，使游客意识到保护环境的重要性。节假日，通过广播、横幅等形式宣传文明游园，形成良好的游园氛围。公园也可以招募志愿者，让志愿者参与到公园保护环境的宣传教育中去，让游客树立主人翁意识，维护好园内的绿化养护成果。2006年景山公园成立了“公园之友”组织，“公园之友”志愿者从游客转变为公园的主人，团队成员在公园活动过程中不仅做到自律，还在节假日佩戴标识，主动帮助公园维持秩序[8]。

3.2 提高公园绿地养护水平

推广政府花钱买服务的管理服务模式，面向社会公开招标，通过市场竞争选定专业化的绿地养护公司，提升公园的绿地养护水平。各公园根据北京市园林绿化局印发的《城镇园林绿化养护管理年度考评工作细则》，监督、考核绿地养护情况，不断提升精细化养护管理水平。同时，公园聘请行业专家，对职工进行专业培训，使其掌握养护管理中修剪、施肥、病虫害防治等技术，提高养护队伍的专业素质。2018年北京市园林绿化局举办了北京市树木修剪技能竞赛，参加竞赛的技术能手来自全市16个区和5个有林单位的21支代表队，通过激烈的比赛角逐共选出了10名“金剪子”，这些“金剪子”将成为播撒在园林绿化系统中的“金种子”，发挥技能优势，带动身边的同事。

3.3 增加资金来源

加大政府的投资力度，居住区公园、区镇村公园、小游园等与市民生活密切相关的公园，在免费开放后应当由政府出资养护，将公园的日常管理、维修、更新、改造等经费纳入政府财政预算，《北京市公园维护管理费用指导标准》中详细介绍了管理费的计算方法。此外，公园可以号召个人、组织、企业参与到公园的公益事业中来。个人、组织可以担任公园的义务志愿者或者认养树，2019年北京市西城区共有10个公园为树木认养点[9]。引入企业参与到公园的投资建设中，北京奥林匹克森林公园绿道建设中，特步公司就与北京奥林匹克森林公园合作，冠名奥林匹克森林公园特步跑道，特步对奥森10公里跑道进行了翻新，将跑道从2 m拓宽为3 m[10]。

3.4 加强与执法部门的合作

公园应加强与公安、城管等执法部门的沟通联系，花大力气解决破坏绿地、噪音扰民等突出问题。根据《北京市人民政府关于进一步相对集中城市管理领域部分行政处罚权的决定》，自2017年12月1日起，将现由各级城市管理委员会承担的有关市政市容、燃气管线、能源运行、废旧物资回收利用等方面的全部处罚权和现由各级园林绿化部门行使的园林绿化、古树保护方面处罚权划入城管综合执法部门集中行使。公园管理部门应逐步加强与城管执法部门的联系与沟通，逐步建立统筹协调、定期会商，联合巡查，联合督导、案件协作等公园管理与城管执法的联动机制。在园内噪音治理上，景山公园管理处和北海公园管理处联合发出通告，要求游客进行晨练和娱乐活动时，音量不得高于70 dB。同时，景山公园与各表演团队负责人签订了《景山公园之友降噪协议书》，公园护园队对园内所有团队进行巡视监督，对于音量过大的及时劝阻，如反复劝阻无效，公园将联合城管部门进园执法。

3.5 加强公园安全管理

公园制定相应的规章制度，如《公园安全管理制度》《公园保安、门卫工作制度》《机动车入园管理制度》等，使工作制度化、规范化，做到有章可循，有法可依。通过在园内悬挂横幅、发放宣传材料等形式，宣传安全知识，提高安全意识。根据公园面积配备安保力量，安保人员严格落实巡查制度，巡查内容包括公园治安、公园设施等。公园按照消防安全有关规定合理设置消防水源、消防设施，保证消防通道畅通。公园建设良好的交通系统、照明系统，对于地形起伏较大、环境复杂的开放公园实行夜间限时开放。

4 结语

公园经营模式从收费向免费转变，使公园管理面临了诸多问题，经过多年的摸索与实践，公园管理工作也在不断的前进、完善，并总结出了许多可行的经验。由于每个公园都有着自己的特点，各公园可根据自身情况，同时借鉴一些成功的经验，探索出一条适合自己公园的管理模式。