生态红线对自然保护区法律制度的适用性分析

王莫言

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040)

1 生态红线的理论内涵和实践意义

生态红线是社会实践发展到一定阶段的产物，是当代中国环境治理的重要途径和综合管理手段的创新，不是对已有的环境法律制度体系的替代，而是在新时代条件下从生态系统角度对环境法律制度的立法理念、管控措施、制度安排等方面的重新定位，对于有效维护生态系统的有序发展和生态空间具有重要作用，同时也是优化区域发展格局、整合环境资源配置的创新方式。生态红线理念是长期探索形成的新的环境保护理念，充分分析了生态系统的结构及主体功能特点，在遵循客观自然规律以及生态系统整体性的基础上搭建一道国家生态安全的“屏障”。

2 生态红线与自然保护区法律制度的关系

在当前社会经济快速发展的形势下，我国自然保护区现状不容乐观，环境污染整体趋势依然很严峻，生态供给与经济需求的矛盾加剧，人口规模和经济活动规模的扩大，就需要越来越多的资源供应，导致人类社会对自然生态的干预增强，加之自然保护区环境治理与监管力量薄弱、自然保护区与周边居民矛盾冲突等问题层出不穷，亟需对现有自然保护区执行更严格更彻底的保护，扭转我国自然环境面临的严峻形势。

生态红线作为生态屏障红线，更加严格保障自然保护区人民群众的健康权益和公共利益。具体来说，生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线与一定状态下的生态承载力、环境承载力和资源承载力是相对应的。因此，确保为经济社会的持续发展提供足够的生态、环境和资源支撑，必须坚持最严格的生态红线理念，落实最严格的生态保护标准、实施最严格的生态保护措施。在生态红线视角下对自然保护区的立法体系、管控制度、公众参与制度以及社区共管制度等严格要求，把生态压力转变为发展动力，使自然保护区能够长期发挥生态功能，保证人类正常的社会活动。所以说，我国自然保护区法律制度在“生态红线思维”指导下对自然保护区进行严格保护是大势所趋，以促进自然保护区同环境社会协调发展。

3 生态红线视角下完善我国自然保护区法律制度的新思路

3.1 提升我国自然保护区立法体系的生态红线内涵

当前我国自然保护区立法体系完善的首要原则是更新立法理念。新型的生态红线理念，贯穿自然保护区立法的始终，是丰富我国的自然保护区立法体系的价值内涵，在逐步完善的自然保护区立法体系中应全面充分地体现生态红线的理念和要求。生态红线是生态环境保护工作的法定化和系统化管理模式，是以生态系统的协调性为出发点，对有限的空间资源进行整合和有效利用，充分考虑生态建设的各个法律制度之间的关联协调且综合的设计，在社会经济的发展目标和维持生态系统运行能力之间做出权衡，来实现有效提高生态环境质量的一种有组织方式。生态红线体现了众多类型自然保护区生态系统在发展中的保护要求，为构建全面完整、协调统一的自然保护区立法体系，不仅需要立足于我国自然保护区实际发展情况，更应注重由自然保护区基本法及诸多单行法、专项法规和其他配套实施细则共同组成的立法体系的衔接与协调，推动建立全国统一的自然保护区法律结构体系。

3.2 建立自然保护区差异化的管控制度

由于我国各地区资源环境条件以及经济发展水平存在区域差异性，自然保护区在管理过程中必须因地制宜、充分考虑区域生态功能承载力以及区域发展的动态变化，对自然保护区域进行科学评估，依据生态要素自身的客观特征、生态空间服务功能差异制定与生态保护红线性质相适应的生态环境保护标准和严格的差异化地域空间管控措施，以生态空间保护、环境质量控制与资源利用管理为基础，使现有的生态红线监管体系与原有的自然保护区差异化管理方式相协调。基于各地自然保护区现有资源环境优势以及未来发展潜力，划定具有不同发展方向的区域类型，与全国各区域主体功能区划相衔接，针对不同地区制定不同等级的管控措施，明确不同的环境准入活动类型和强度，以实现差别化管理和控制。

3.3 完善自然保护区公众参与制度

生态红线强调环境保护管理过程中的民主性与公平性，公众的广泛参与是环境保护的根本动力。公众参与制度作为新时期自然保护区管理的关键，具有两个层面的实质作用:决策过程的公平公正以及促进公共政策的可接受度。首先，政府部门需要为公众和社会组织参与自然保护区管理提供平台, 重视社会公众以各种形式参与自然保护区保护工作，将公众参与贯彻到决策全过程中去，通过有效方式全面推进决策信息向公众及时、准确公开，以确保利益相关者都能够真实表达利益诉求，公众有权对自然保护区开发利用计划提出意见，在重大项目的环境评价中可以要求举行听证会，通过广泛听取和吸收来自于社会方方面面的意见，能给自然保护区管理部门提供更充足的资料，既可以促进当地政府部门科学民主实施决策，又可以提高公众参与的积极性。其次，从民众对公共政策施加的影响这个层次上来看，公众参与对于政府决策的价值可以说是具有显著的实际功能及效用，将公众参与引入到自然保护区政府部门决策过程中，能够对一些团体组织和公众个人起到宣传教育作用，增加他们对政府决策施加影响的能力。

3.4 建立自然保护区多元化社区共管制度

社区共管作为联结社区居民与自然保护区互利共生的纽带,正是协调自然保护区与社区协同发展关系的途径，是两者相互选择适应、协同变化的过程。生态保护红线使人类社会的发展理念有了明显的变化，其价值评定不是以单纯的人类利益为目标，而是以环境绿色发展、经济的可持续发展为目标，既要承认自然界对于人类服务功能的各种效用价值，也要尊重自然界自身存在的固有价值。通过生态保护红线利益杠杆平衡人的价值与自然价值之间的关系，充分彰显以人类环境权益为核心的价值理念，也体现了多元主体共同参与治理环境的决心。社区共管所带来的生态效益直接关系到周边居民的价值诉求，健康的生态环境是人类的基本生活需要，也是人类发展至今应当做出的正确选择。

4 结语

自然保护区法律制度建设贯穿了人与自然和谐共处的科学自然观以及人与社会协调发展的社会主义生态文明观，生态红线所带来的生态效益直接关系到人类的价值诉求，健康的生态环境是人类的基本生活需要，也是人类发展至今应当做出的正确利益抉择。将生态红线普遍原理与自然保护区建设相结合并创造性地加以运用，将其转变为完善自然保护区法律制度的理论支撑和实践基础。