新形势下土地管理与经济发展新常态探析

侯朝炜

（内蒙古师范大学，内蒙古 呼和浩特 010022）

新时代标明新方位，新征程提出新任务。2018-12-19—21，中央经济工作会议在北京举行，习近平总书记在会上发表重要讲话，总结了2018年的经济工作，分析了当前经济形势，谈到了重点解决好实现“两不愁、三保障”面临的突出问题，其中，“两不愁”（ 不愁吃、不愁穿）和“三保障”中的住房安全有保障都与土地息息相关，同时2019年经济工作任务部署中也专门提到了继续深化农村土地制度改革问题。土地管理对国民生活、土地经济对国家经济的重要性不言而喻。那么，在当前新形势下，土地管理如何更好地适应和发展土地经济发展新常态呢？作为一名土地资源管理专业的学生，我想从以下几方面来阐述自己的观点。

1 新形势下土地管理的现状

1.1 人均耕地面积少

随着城市化进程的推进，近年来，我国的耕地面积持续下降。由于我国人口众多，我国人均耕地面积远低于世界人均耕地面积。据数据统计显示，至2016年底，我国人均耕地面积仅1.48亩/人（1亩≈666.67 m2），远低于世界发达国家；2017年我国人均耕地面积仅有1.46亩/人，比世界人均耕地面积2.89亩/人少了1.43亩，可见中国的人均耕地面积远低于世界平均水平。

1.2 城乡土地不同程度存在粗放式管理

农业土地管理一直是土地管理的重中之重，但是由于农村人力资源相对匮乏，自然条件相对落后，交通、信息发展相对欠缺，所以，对土地做规划或集约经营在很多村子落实不好，即使是国家硬性要求做规划，很多也是照搬照抄先进地方的图纸，欠缺可操作性。比如今年笔者姥姥所在的村里进行了整村搬迁，目前原村子里所有耕地和住宅用地的管理还是粗放式的，有待于进一步规范；对于城市土地管理，以我所在的太原市为例，自从耿彦波市长上任以来，对太原市做了较好的规划，但是我们还得看到，太原周边一些城中村的土地管理还不太规范，周边城市和建制镇用地外部扩张较快，存在部分闲置土地和低效用地，未来还需要集约利用。

1.3 农村资源要素还不能有效转化为经济要素

这一问题主要体现为产业发展需要建设用地，但是中西部地区存量的集团经营性建设用地规模较小，不能满足地方产业发展要求；一些村子青壮年出外务工现象比较普遍，导致一部分宅基地被废弃；农村土地承包、土地流转、土地入市等制度还不够灵活，农村资源要素还不能有效转化为经济要素。

2 新形势下土地管理不能适应经济发展新常态的原因

2.1 耕地管理规范性欠缺

一些地方政府对经济发展“新常态”认识不够，严重依赖“土地财政”，且受政绩、GDP指标的影响，一味地追求效益和经济利益最大化，出现了蚕食耕地搞建设的情况，导致耕地面积大量减少；一些农民为了追求土地经济效益最大化，施肥过量或使土壤结构破坏严重，降低了土地的长久效益；土地管理部门和农业发展部门对农民技术指导不够，农民科学种田和发展土地经济“新常态”能力欠缺，降低了耕地利用率和粮食产量。国家目前鼓励种地，对于农民种地有一些奖励和激励措施，但是对于废弃耕地的处罚没有硬性规定，耕地保护叫得响，真正落实力度不够。

2.2 城乡土地集约经营利用重视度不够、落实不力

在城市，可能在城市规划过程中面临新常态与经济效益的冲突时，地方政府会选择效益优先，而土地管理部门是在地方政府领导下的职能部门，往往会服从或服务于地方政府而忽略了土地管理中的集约利用；在农村，村干部大部分不懂土地管理和土地集约利用知识，往往局限于上行下效，甚或是上有政策，下有对策，规划管理和集约利用意识差，对眼前利益考虑得多，长远影响考虑得少。所以说，重视度不够、落实不力是城乡土地的集约利用做的不好的主要原因。

2.3 土地管理工作不能与时俱进

形势在发展，尤其是随着经济新常态理念的提出，原有的宅基地审批制度、土地流转制度、农村集体经营性建设用地入市制度、土地征收制度都需要完善与创新，所以，土地管理的改革与创新工作还有很长的路要走。

3 解决措施和办法

3.1 多方入手加强耕地保护

多方入手加强耕地保护，具体措施如下：①加强制度约束。对农村耕地进行保护，从制度上约束，做到赏罚分明，对弃耕的农户，恢复收取农业税，对不弃耕的农户，除发放种粮补贴外，另加耕地保护补偿费。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，强化耕地保护主体责任，健全利益调节监督机制，实现耕地保护与经济社会发展、生态文明建设、可持续发展相统筹，耕地保护责权利相统一。②坚持改革创新。如可以在农业耕地保护方面实现QC管理，调动相关人员耕地保护工作的积极性，突出问题导向，根据问题建立闭环系统，进行QC研究，让农民从耕地保护中获益获利，使QC成为农民探索创新的有效途径，根据成果发布和效益的多少给予QC发布者一定的奖励，让耕地保护蔚然成风，强化国家耕地保护质量，提高农民和农业科技人员耕地保护能力。③发展智慧农业。充分应用现代信息技术成果，集成物联网技术、大数据、无线通信技术及“3S”技术（遥感系统RS，全球定位系统GPS，地理信息系统GIS）实现农业可视化、远程诊断、精准感知、灾变预警等智能化管理，最大限度地提高粮食产量，提高耕地效益，发挥耕地潜力。④发展农业经济。让农业经济和土地经济完美结合，方可实现共赢。例如在价格机制许可的条件下提高粮食交易价格，让粮农真正获得实惠，提高耕地保护自觉性；发展农业产业，国家给予大力资金和技术支持，给农业经济一定的政策优势，让保护耕地和经济效益牢固联系、紧密结合，耕地保护一定会变为农民的自觉行动。

3.2 加强土地集约利用管理

新常态下节约集约用地必须有新思路、新举措。当前和今后一个时期，应从以下几个方面深入谋划和推进节约集约用地的创新与发展：①积极推进。城乡规划部门和土地管理部门要制订统一的管理标准，避免推诿扯皮。要通过试行和建立实验区的手段来探索土地管理和节约利用新途径，多项指标共同考核和测算，为土地集约利用和创新管理提供科学依据。②坚持节约优先。统筹利用存量和新建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，提高土地集约利用水平，以更少的土地支撑经济社会可持续发展。③坚持统筹协调。面对节约集约用地新态势，在政策工具的选择方面，要考虑在政策制度的执行过程中，采用“政策加控制”的运行模式，适当地把市场性的政策工具和自愿性的政策工具加以组合，甚至考虑更多的组合模式来进行政策创新，推动节约集约用地工作。④建立健全土地集约利用调查评价及监测。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，健全城市土地集约利用监测制度，完善城乡土地集约利用评价指标体系和评价方法，定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果，对全国城市集约用地工作进行统筹规划和检查评估，完善城乡土地调查监测体系和集约用地质量检测网络，开展城乡土地集约用地专项工作检查和专项工作成果汇报总结工作。每年年初各省市土地资源管理部门要层层落实，对管辖范围内城乡节约集约用地进行初始评价，年底形成全国城乡节约集约用地区域评价成果，持续开展土地节约集约利用评价与更新，在探索中找出一条城乡土地集约利用的最佳路径。⑤定期交流。充分调动市场主体和各类用地主体积极性，发挥市场机制和经济手段的作用，支持节地技术、节地模式得推广应用。交流形式不限于面对面，可以视频交流，可以一对多，多对一，通过一个共同载体交流，让全国的土地集约利用工作互通有无，互促互进。

总之，中国发展面临“三期叠加”矛盾，资源环境约束加剧，高投入、高消耗发展方式难以为继，必须转变土地利用方式。土地节约集约利用不是不让地方用地，而是要确保合理用地，并把节约集约用地转变为经济发展的新动力。

3.3 进一步深化农村土地改革，盘活农村资源

土地改革仍然在路上。2018-12-23—29举行的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议了《土地管理法》修正案草案，这部规制全国土地制度的上位大法历经数年修订，此次审议备受社会各界关注。

土地问题牵扯太多方面了，虽然大家都知道问题所在，但如何提出让各方都满意的方案，实在太难了。对土地松绑？松多少？对土地禁锢，又该禁到什么程度？老师上课也曾给我们讲过，土地问题太敏感了，牵一发而动全身，国家制订政策要面面俱到，确实很难。所以现实生活中，土地管理部门也存在无法执法、不知道该如何执法的问题。各地有各地的实际情况，土地的松与禁，必须结合实际情况。所以，2015年初，全国人大授权33个县（市、区）进行土地制度改革试点（三块地改革：农村土地征收制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市改革），试点期限为3年，目的是为这一轮的土地修法积累经验。今年再次将试点时间延长至2019-12-31。的确，农村土地“活”了，农民土地资源变资产，乡村美、产业兴、农民富才有了基础。我同每一个土地管理工作者、土地资源研究者一样，也很希望看到试点结束后，我们的土地管理与发展能真正切合实际，创新发展，真正促进土地经济新常态发展。希望通过此次试点，我们的土地管理工作能突破瓶颈，我们的土地管理者能进一步拓宽思路，将我们的土地资源保护好、利用好、发展好，做到真正意义上的可持续、可协调发展。

2019年伊始，新修改的《中华人民共和国农村土地承包法》开始实施，此次修改的土地承包法将重点对农村土地征收制度进行改革调整，这一政策实施对农民带来了利好。下一步，我国还必须加强农村土地制度创新和制度供给，着力让农村资源要素活化起来，包括落实承包地“三权分置”制度、强化耕地保护制度、改革农村土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度等方面，都希望取得新突破，给农民带来更多利好。

相信在不久的将来，我国的土地改革将越来越完善，土地管理与土地经济发展新常态一定会完美结合，齐头并进！