城市旅游用地问题与对策研究——以池州市贵池区为例

赵 鹏

(桂林理工大学 旅游与风景园林学院，广西 桂林 541006)

1 引言

旅游业是朝阳产业，无烟产业，旅游业的发展方兴未艾。我国的土地资源十分紧缺，随着经济大发展大繁荣，用地会越来越紧张，在城市表现得尤为突出。郝艳丽等以黄山市屯溪区为例进行城市旅游用地规划初步研究[1]。以安徽省贵池区为例，侧重于城区范围内的旅游业用地研究，通过分析城市旅游业土地利用的现状和特征，找出其存在的问题，进而提出科学合理的对策供相关决策单位参考。

2 城市旅游用地概述

2.1 城市旅游用地的概念

梁栋栋等提出旅游用地是一个自然经济地域综合体，是自然作用与人类活动相互作用的动态系统[2]。但现阶段城市旅游用地，从广义上理解是指直接或者间接为城市旅游业所利用的土地。从狭义上理解是指经行政主管部门审批公布的位于城市的风景名胜区内的全部用地。

2.2 城市旅游用地的特点

2.2.1 城市旅游用地的基础性特点

李亚男提出旅游用地是旅游业发展的物质基础[3]。譬如五星级酒店的建设、旅游地产的开发等等都需要依托城市旅游用地而进行。政府通过招商引资的方式，引进很多企业进行旅游项目开发，建设了一大批功能完善、品质优越的旅游景区、旅游设施。在一定程度上，城市旅游用地制约着、影响着城市旅游业的发展，所以，城市旅游用地的基础性地位不容忽视，必须高度重视。

2.2.2 城市旅游用地的城市性特点

城市旅游业的发展体现了城市性的特点，那么城市旅游业发展所依托的城市旅游用地也必然体现了城市性的特点。在城市里建设旅游设施，发展城市旅游业。因此，城市旅游用地不同于发展乡村旅游所占用的土地。城市旅游活动是城市旅游业的重要表现形式，城市旅游用地为城市旅游活动提供了必要的活动空间。城市性是城市旅游用地的一大特色，无论什么样的旅游业态，只要在城市中发展，必然彰显城市性特点。

2.2.3 城市旅游用地的综合性特点

城市旅游用地是由各种点、线、面、带等各种系统要素组成的地域综合体。无论对于一个独立的景区而言，还是对于一座旅游城市而言，城市旅游用地的综合性特点必将淋漓尽致的得到体现。一个独立的景区会有旅游吸引物、旅游基础设施等等组成的一个综合体。同样一个旅游城市，不仅包含了各式各样的景区，还有旅游酒店、旅游交通、旅游商店等等组成的一个大综合体。综合性是城市旅游用地的一个主要特点。

2.2.4 城市旅游用地的价值性特点

城市旅游用地所带来的价值是多方面的，其中经济价值文化价值、生态价值尤为突出，随着旅游业的大发展，旅游业对经济增长的贡献作用日益凸显，在物质生活得到逐步提高的同时，人们对文化需求的渴望也随之提升，越来越多的人们不断重视自身文化素质的提高。城市旅游业是在保护中发展，也是在发展中保护，实现经济价值、文化价值、生态价值等多重价值效应。

2.2.5 城市旅游用地的可持续性特点

城市旅游用地被开发利用后，将长期供人们使用，在一定时期内，城市旅游用地形态是长期不变的，即使出现变化也就是做一些功能上的完善、品质上的提升等工作。城市旅游景区必将长期存在并服务于该城市旅游业发展。可持续性特点是城市旅游用地一个重要特点。城市旅游用地可持续性为城市旅游业的发展提供了稳定的物质基础。

2.3 城市旅游用地的原则

2.3.1 可持续利用的原则

韩雪提出旅游用地利用要符合可持续发展规律且能满足社会生产力发展[4]。随着国家经济的大发展，国民收入也逐渐增加，老百姓的旅游需求会日益旺盛，这必将促使旅游业飞速发展，那么旅游业发展所依托的旅游用地也会日趋紧张。在城市中，可供旅游发展的用地会更少，在满足目前旅游业发展所需用地的同时，还要兼顾未来旅游业的发展所需用地，在这一过程中还要符合社会生产力发展的模式，实现旅游业可持续发展，保障旅游用地是前提。在规划建设旅游项目之初就要树立可持续发展的意识。

2.3.2 合理利用的原则

目前全国各地都在加快发展、奋力崛起，为建设美丽中国添砖加瓦，各种项目纷至沓来，而这些项目的落实大部分都要依赖土地，这使得土地成为紧缺的资源，城市旅游业作为朝阳产业也是如此，必须要合理利用手中有限的土地资源实现更多的价值。最好的集约利用土地的办法就是实现多产业的融合发展，在发展其他产业的同时也能体现旅游功能，随着工业旅游、生态旅游、文化旅游等新型旅游业态的发展，旅游业与其他产业的融合正在不断加强，在各产业实现共赢的同时，也合理利用了有限的土地资源。

2.3.3 重视保护原则

在大力发展城市旅游业的同时，加强对城市旅游用地的保护，不能只注重发展旅游业带来的经济效益，而忽视土地的承载力，要在土地的承载力范围内发展旅游业，这样才会持续受益。土地给发展旅游业提供了广阔的平台。然而，现在诸如水土流失、土地荒漠化、土壤污染等现象越来越严重，对旅游业的持续健康发展构成了很大的威胁，必须从一开始就要注重对土地资源的保护。

2.3.4 顺势而为原则

当前生态旅游、文化旅游的发展欣欣向荣，旅游业是一个大的产业，包括不同类型的旅游业态。随着经济社会的发展，旅游消费者的需求在不断的变化，从而形成了新的旅游业态，然而每个不同的时期都会有主流的旅游业态，应重点支持这些旅游业态的发展。在旅游用地上给予大力的支持，迎合其发展需要。

3 贵池区城市旅游用地现状

贵池区城市旅游业土地利用主要是：旅游景区用地，旅游公共服务设施用地等。其中，旅游景区用地约为110 km2，旅游公共服务设施用地约占10 km2。齐山平天湖旅游渡假区和杏花村文化旅游区是两个典型。齐山平天湖旅游渡假区位于池州城市南部，规划面积40.6 km2，东连池州教育园区，北依池州经济技术开发区，南接南部山区。杏花村文化旅游区规划面积35 km2，规划区北接老城区，东接平天湖，西靠秋浦河，南依天生湖。邵佳提出旅游城市一定要注重城市旅游的发展，充分利用已有资源、创造性地整合旅游要素,挖掘旅游潜力、发挥自身特色[5]。

4 贵池区城市旅游用地特征

4.1 贵池区城市旅游用地的空间结构特征

4.1.1 城市旅游用地的数量明显增加，用地幅度增大

近些年来，池州市不断重视旅游业的发展，先后获得了全国优秀旅游城市、全国旅游竞争力百强城市等荣誉称号。这些成绩的取得，无不归功于池州市旅游业的大力发展，齐山平天湖旅游渡假区已初具规模，杏花村文化旅游区正在抓紧建设，城市旅游用地不断增加，用地的幅度也日趋增大。田磊提出在旅游较高的经济利益驱动下，旅游用地会日益扩大[6]。贵池区的城市旅游业用地在这方面体现在的尤为突出。贵池区作为市辖区，将旅游经济发展放在突出位置，精心打造旅游项目，为池州旅游加速发展，率先崛起做贡献。

4.1.2 城市旅游用地的空间位置呈现多样化特征

贵池区以前的城市旅游用地主要是酒店、公园等，随着国家经济实力不断增强，旅游消费者的旅游需求也日趋多样化，为适应市场需求，先后规划建设了齐山平天湖旅游渡假区、杏花村文化旅游区，按照池州“滨江环湖”总体布局，池州市和贵池区将打造天堂湖城市片区。这一系列大手笔的建设，都在充分利用城市旅游用地，服务旅游业发展。

4.2 贵池区城市旅游用地的功能结构特征

4.2.1 复合型旅游用地增多

利用有限的土地资源实现多产业融合发展,孙源指出随着旅游业的蓬勃发展，旅游乘数效应十分明显，旅游业与其他产业的相互关联和相互作用关系得到人们的关注[7]。在发展旅游业的同时也要兼顾其他产业的发展，旅游用地性质也呈现“一地多用”特征。例如，贵池区的碧桂园酒店项目，不仅有服务于旅游业的高星级酒店，还建设有具有度假休闲功能的商业地产项目，实行园区化发展，这样就达到了多产业融合发展，集合式盈利，功能共享。无论对于项目开发商，还是对于政府和人民都是极其有益的。

4.2.3 旅游用地类型呈现多样化

贵池区城市旅游用地类型不断丰富。由原来的旅游服务设施用地、公园广场用地向旅游度假区用地、旅游地产用地不断发展。丰富的旅游的旅游用地类型，旅游功能不断得到提高，逐步满足了旅游消费者的旅游需求，顺应了旅游业的发展趋势。

5 贵池区城市旅游用地问题

5.1 认识不清，组织保障不够

贵池区政府对于城市旅游业的发展没有足够的重视，没有认识到城市旅游业的发展有“牵一发而动全身”的巨大效应。重点城市旅游用地项目支持的少。重大城市旅游项目往往没有纳入政府重点扶持项目，所以没有得到很好地落实。

5.2 缺乏深研究，没有创新城市旅游用地新方式

对于城市旅游用地的学术研究甚少，创新城市旅游用地新方式研究不足。池州市先后荣获全国优秀旅游城市，全国旅游竞争力百强城市等荣誉称号，对池州市旅游业的研究主要集中在发展战略、客源市场、游客满意度等方面，对于制约旅游业发展的土地利用研究甚少，日后我们必须要高度重视这一研究“短板”。

5.3 依法用地意识不强

虽然，国家、省、市对于违法用地加大了查处力度，但仍存在违法用地的情况。这主要是一些不法人员依法用地的意识不强，过于注重经济效益。

5.4 新闻媒体的舆论监督不够，对于违法用地现象报道少

没有有效的媒体监督，违法用地现象就不会得到有效的遏制。

6 贵池区城市旅游用地对策及保障措施

6.1 统一认识，完善城市旅游用地组织保障

国家已明确提出要将旅游业打造成为国民经济的战略性支柱产业，各级地方政府都在积极发展旅游业。发展旅游业离不开旅游用地。那么贵池区要想更好地发展旅游业，重视保障旅游用地是首当其冲。贵池区要成立由分管领导任组长，旅游、国土、建设、规划等单位负责同志为成员的领导小组，积极协调城市旅游用地，提供组织保障。没有组织保障，旅游业的发展将会失去信心和动力。特别是当前在加速转型、全面崛起的关键时期，各种项目的落实都牵扯到土地，“利用土地才能推动发展”的观念盛行。对于旅游项目而言，同样需要政府部门给予大力支持。只有这样作为朝阳产业的旅游业，才能欣欣向荣。认真统筹，重点城市旅游项目重点支持。当前我国正处在全面建设小康社会的重要战略机遇期，建设美丽中国的黄金发展期，各地各有关部门都在加快发展步伐，实现率先崛起。未来很长一段时期内将会上马一些大的项目，助推经济发展。这些项目的落实都需要依赖于土地。土地资源作为重要的生产要素，无论是政府还是企业都十分珍惜，更有一些企业认为“得土地者得天下”。面对有限的土地资源，政府一定要给予重点城市旅游项目用地优先保障。贵池区拥有得天独厚的旅游资源，发展旅游业既是历史的要求，也是现实的需要。将城市旅游业的发展摆在更加突出的位置，对于重点城市旅游项目加大支持的力度。

6.2 深化研究，创新城市旅游用地新方式

每个时期的城市旅游用地都会呈现不同的特征。城市旅游用地有其内在的发展趋势。认真研究，总结过去城市旅游用地的经验，为未来的城市旅游业发展服务。如何利用取得的土地资源，这是一个大学问，对于贵池区相关职能部门而言，必须要紧跟土地利用的发展趋势，对于过去的土地利用问题进行系统的研究，通过深入细致的研究得到经验，用这些经验更好地指导未来的土地利用。在研究过程中，要积极借用国内外高等院校、科研院所等高端平台，实现互动式、交流式学术研究，以期获得更加科学的发展经验。

6.3 依法用地，保障城市旅游用地合法有序流转

目前我国已出台了《土地法》《森林法》《水法》《野生动物保护条例》等“刚性”法律法规。城市旅游用地应在这些法律法规允许的范围内，合理有序的实行土地流转。贵池区目前正在规划建设杏花村文化旅游区和天堂湖城市片区，这些项目的建设一方面是旅游经济发展的需要；另一方面也是城镇化建设的要求。在规划区范围内肯定会涉及到土地的流转，贵池区相关职能部门必须要依法进行土地流转，确保相关主体的合法权益。一方面，对于城市土地，可以通过土地使用权挂牌出让、土地租赁、土地使用权作价或者入股的等方式取得；另一方面，对于城市郊区的土地，可以依法通过土地租赁取得土地使用权。

6.4 媒体要加强新闻舆论监督，促使土地可持续利用

梁栋栋提出开发与保护的矛盾是旅游地发展旅游较为突出的矛盾，其实质就是旅游地土地资源的优化配置和可持续利用[8]。城市旅游用地因为是在城市中，土地的价值比较高，要防止一些开发商以旅游项目为名，进行非旅游项目开发，导致城市旅游业不可持续发展。媒体要加强对城市旅游用地的舆论监督，防止违法违规现象发生。有限的土地资源容不得浪费。旅游业是一个朝阳产业，目前贵池区新建的一批城市旅游项目，一定要依照相关土地政策法规科学利用土地，认真接受新闻媒体的监督，以实现城市旅游业永续发展，要在贵池区的旅游业发展史上写下浓墨重彩的一笔。