曲靖市建档立卡贫困人口生态护林员工作机制初探

崔 军，应红涛

(曲靖市林业局，云南 曲靖 655000)

1 引言

贫困问题是世界性的问题，是人类文明范畴里的概念，是伴随人类社会而存在的，消除贫困是人类文明进步的理念和理想。建档立卡贫困人口生态护林员(以下简称“生态护林员”)选聘政策，是通过政府投入财政专项资金购买服务，将森林资源作为劳动对象，创造森林管护就业岗位，选聘有劳动能力的建档立卡贫困人口为护林员，让他们参与管护工作而获取劳动收入，促进贫困家庭精准脱贫，达到脱贫攻坚和生态保护双重目标共同实现的生态扶贫措施。从2016年10月起，曲靖市全面启动生态护林员工作，加快了全市的脱贫致富步伐。生态护林员工作机制事关“责、权、利”问题，只有建立健全工作机制，才能充分调动生态护林员工作积极性，形成生态保护和扶贫攻坚的有机结合，最终实现 “聘用一人护林，带动一户脱贫”工作目标。

2 曲靖市基本情况

曲靖市地处长江上游、珠江源头, 生态区位较为重要，毗邻贵州、广西，是进出云南的陆上要塞。地势西北高东南低，平均海拔2000 m左右。地理坐标为东经103°03′44″～104°32′36″，北纬24°21′00″～27°03′24″之间。全市辖5县3区1市和1个国家级经济技术开发区，共115个乡(镇、街道办事处)，国土总面积2.89万km2，总人口652.97万人。居住着汉、彝、回、壮、布依、苗、水、瑶等8个主体民族，其中少数民族52.14万人。

曲靖市是云南省重点林区之一，据2017年森林资源二调统计，曲靖市土地总面积289.4万hm2，其中林业用地面积153.1万hm2，占国土总面积的52.9%，全市森林覆盖率43.65%。云南省省级下达曲靖市的年度森林管护任务主要是管护生态公益林，管护指标为84.1万hm2，其中：国家级公益林55.2万hm2，省级公益林28.8万hm2，县级公益林0.1万hm2；在实际管护面积中，全市实际管护生态公益林84.1万hm2，并监管集体商品林69.0万hm2，实现了林业用地面积管护全覆盖。

3 曲靖市生态护林员的实施范围

3.1 中央财政资金

从2016年10月开始，依据《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)关于“利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”精神，结合地方实际，全市共有5个县(市)纳入生态护林员实施范围，具体范围为：“滇黔桂石漠化片区”的师宗县和罗平县，“乌蒙山片区”的会泽县和宣威市，以上二个片区外的 “国定贫困县”富源县。每年国家投入中央财政资金2360万元，专项落实生态护林员2929名，每名生态护林员的管护补助标准为8000元/(人·年)，要求从2017年1月开始选聘上岗。

3.2 省级财政资金

从2018年10月开始，依据《云南省林业厅 云南省财政厅 云南省人民政府扶贫开发办公室关于做好2018年建档立卡贫困人口生态护林员选聘工作的通知》(云林联发〔2018〕24号)文件精神，省级财政2018年新增下达曲靖市生态护林员补助资金2220万元，按照1万元/(人·年)的标准，补充“中央财政资金”不足，新增下达曲靖市原生态护林员范围内的5个县(市)，合计新增2220名生态护林员，要求新增的生态护林员从2018年10月份开始选聘上岗。

4 生态护林员工作机制存在的问题

4.1 部门联动松散，宣传发动不够

生态护林员工作机制涉及多部门多单位，面对大量的贫困群众工作量大、工作难度大。现阶段，曲靖市的生态护林员工作机制仍存在职能部门沟通协调不到位，部门联动松散，“一林独抓”现象严重，造成工作推进迟缓，各种矛盾调处、配套保障措施等问题得不到及时处理的问题。宣传发动工作还存在死角，部分乡村干部对生态护林员工作认识不足，教条性地将国家补助资金兑现给生态护林员就简单了事，没有把生态护林员工作机制建设当作重要扶贫方略来抓实抓好。

4.2 理解政策偏差，选聘程序不严

选聘工作是生态护林员工作机制的重要环节，选聘工作事关生态护林员工作成败。现阶段，曲靖市的部分村，仍存在对生态护林员政策理解上的偏差，认为生态护林员补助资金约等于“困难补助”，不严格履行选聘程序，随意降低生态护林员选聘标准，将生态护林员名额随意落实给部分较困难村民，不注重这些较困难村民是否能够正常履行森林管护职责。有的村，采用了“轮流坐庄”的方式在建档立卡贫困人口中频繁更替生态护林员；或者采用“普惠共享”的方式在建档立卡贫困人口或者其他村民之间平分生态护林员补助资金。

4.3 文化水平偏低，能力提升欠缺

据调查统计，曲靖市的生态护林员小学以下文化水平居多，初中以上文化程度的只能占到30%左右；年人均收入在 3200 元以下，属低收入群体，号召力和影响力有限；初次聘为生态护林员，对林业政策法规等刚刚接触，还谈不上熟悉。选聘的部分生态护林员甚至对管护内容和考核要求都没有认真了解。选聘的生态护林员由于文化水平偏低，急需提升管护能力，但因为生态护林员工作机制还处于摸索阶段，能力提升存在欠缺。

4.4 制度建设滞后，工作机制不全

选聘生态护林员是通过为贫困户提供就业渠道，发放管护补助费，促进贫困户增加经济收入，从而实现脱贫的一项生态扶贫措施，其在林业扶贫开发中意义重大。生态护林员工作是林业系统上的一项新工作、新鲜事物，工作推进了2年多时间，新问题不断产生，而解决这些问题的制度建设相对滞后，导致部分地方的问题越积越多，产生的不良后果越来越严重，一定程度制约着工作健康发展。另外，生态护林员工作机制不健全，生态护林员工作积极性及管护成效有待进一步提高。

5 生态护林员工作机制对策

5.1 健全组织机构，强化宣传发动

为确保生态护林员工作有序推进，曲靖市和所涉县应及时成立以政府领导挂帅的建档立卡贫困人口生态护林员扶贫工作领导小组，各级政府主要领导对生态护林员工作负总责，突出高位推动；要在工作开展的各个重要阶段，分别分解细化林业、扶贫、财政等部门的工作职责；同时，各乡镇应成立由乡镇干部、村民“三委”成员、村小组长组成的生态护林员工作组，具体负责落实生态护林员工作。

生态护林员组织机构要认真履行职责，进一步提高思想认识，多渠道开展宣传发动工作，思想上不留偏差，政策落实上不留死角，要把生态护林员工作机制建设当作重要扶贫方略来抓实抓好。具体工作中，由林业主管部门牵头，与财政、扶贫等部门紧密配合，层层落实责任，抓好组织实施，确保生态护林员工作有序开展。林业部门要负责组织、协调、指导、监督本辖区生态护林员选聘与管理工作，做好数据汇总和信息报送；财政部门要负责辖区内资金下达、清算与考核，对资金使用情况进行监督管理；扶贫部门要负责本辖区内生态护林员的建档立卡贫困人口身份核实。

5.2 严格选聘程序，巩固扶贫成果

5.2.1 公告

每年3月份前，乡(镇)人民政府要在驻地、行政村醒目位置公告生态护林员选(续)聘事项，并告知建档立卡贫困户。公告应当包括以下内容。

(1)选(续)聘资格条件和名额数。

(2)选(续)聘范围、流程、方式。

(3)管护任务、管护报酬。

(4)报名方式和需要提交的相关材料。

(5)其他相关事项。

5.2.2 申报

在“公告”规定的期限内，有意愿向担任生态护林员的建档立卡贫困人员，应向所在行政村村民委员会提出报名申请。村民委员会按照生态护林员选聘条件，初步审查建档立卡贫困人员的申报资格，并汇总相关资料，上报乡(镇)人民政府。

5.2.3 审核

乡(镇)人民政府组织审核申报材料。严格生态护林员选聘标准，强化对聘用对象审核把关，将生态护林员精准落实到建档立卡贫困户。生态护林员的选聘标准为：热爱祖国，遵纪守法，责任心强；列入建档立卡贫困人口范围；年龄在18～60周岁之间，身体健康，能胜任野外巡护工作。

5.2.4 考察

乡(镇)人民政府组织成立由乡(镇)干部、行政村两委委员、村民小组长组成的生态护林员选聘评议组，采取谈话、查阅资料、实地调查走访等方式考察备选人员。重点考察政治素质、贫困状况及岗位适应程度。

5.2.5 评定

评议组对符合条件的人员进行民主评议排序，研究确定拟聘生态护林员。

5.2.6 公示

乡(镇)人民政府要在驻地、行政村醒目位置张榜公示拟聘生态护林员名单，征求村民意见。公示期不少于7 d。

5.2.7 聘用

公示期满，对没有问题或者反映问题不影响聘用的拟聘生态护林员，经县级林业局会同财政局、扶贫办汇总确认，报县级人民政府批准后，在乡(镇)人民政府统一组织下，由乡(镇)林业站与聘用的生态护林员签订管护劳务协议(合同、责任书)，管护劳务协议(合同、责任书)一年一聘、一年一签。

5.3 加大培训力度，提升护林技能

5.3.1 培训经费筹集

依据《云南省生态护林员管理实施细则(2018年9月)》第二十二条规定：“生态护林员补助资金主要用于生态护林员的管护劳务报酬支出。各地可结合实际，从补助资金安排不超过5%用于简易装备购置、人身意外伤害保险、生态护林员培训等支出”。因此，曲靖市各地可以从生态护林员补助资金中抽取不超过5%的补助资金作为工作经费，从工作经费中预留部分资金专项用于生态护林员护林技能培训。

5.3.2 培训方法和内容

曲靖市应加强督查指导，以县为培训单元，组织天保退耕办、林政科、森林病虫害防治检疫站、防火办等科室负责人，分批深入到各乡镇开展护林员业务技能培训，每年培训1～2 次；培训内容包括营林、林政、法律、法规、林区火情、病虫害疫情、林业案件发生时处置方法与技巧。通过培训教育，着力提高生态护林员处理实际问题的能力，增强生态护林员的事业心和责任感。

5.4 加强制度建设，完善考核机制

5.4.1 加强制度建设

为进一步规范对生态护林员的科学管理，曲靖市和各县要结合地方实际，在认真贯彻落实国家和省级关于生态护林员选聘和管理的相关规定的基础上，依据《云南省生态护林员管理实施细则(2018年9月)》精神，尽快制定《关于进一步加强建档立卡贫困人口生态护林员管理的意见》《关于加强生态护林员管理体系建设的实施意见》《生态护林员管理办法》《生态护林员职责》等一系列集制约性、激励性、指导性、规范性为一体的管理制度，使生态护林员工作有章可循、有据可依。

5.4.2 落实各级责任

尽快成立由曲靖市林业局牵头，扶贫和财政等部门配合的督查工作组，对各县(市)生态护林员聘用、管护补助资金发放、森林管护等情况开展定期或不定期的专项督查考核，确保人员聘用精准、履职工作尽责、资金使用合规；各县级林业局应当结合本地实际，在实施统一管护体系、落实生态护林员管护责任的前提下，因地制宜地采用多种多样的管护形式安排生态护林员管护工作或者管护岗位；各乡级林业站要在县级林业局的指导和委托下，以年度为周期，与生态护林员签订管护协议，划定管护区域，明确岗位职责，每天巡山检查，书写巡山日记，发现隐患及时排除，确保管护区域内森林资源安全。

5.4.3 完善考核机制

在市级和县级林业部门的指导下，委托乡镇林业站负责生态护林员平时及年度考核工作。具体利用各级职能部门督查检查时发现的实际问题，结合生态护林员报案记录、护林日志、责任区内有无重大林业事件发生等，完成对生态护林员日常评价和年终考核。考核合格的生态护林员，按时兑现管护补助；考核不合格的生态护林员，严格按合同规定，扣除5%～30%的绩效工资，用于奖励考核优秀的护林员，情节严重者直接辞退。考核期间，乡镇要树立模范，评先择优，对优秀护林员应优先续聘使用。

6 结语

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。认真践行“绿水青山就是金山银山”发展理念，创新工作机制，让生态护林员通过森林管护实现脱贫，形成生态保护和扶贫攻坚的有机结合。本文结合自己的工作实践，提出了生态护林员工作机制对策，旨在为曲靖市的生态护林员工作提供参考。