国际制裁：蔓延之势

文/交通银行国际结算中心反洗钱组 编辑/韩英彤

世界形势风云变幻，地缘政治斗争加剧，国际制裁呈蔓延之势。对此，我们应审时度势，理性分析国际制裁政策的微妙变化，把握最新趋势。

国际制裁政策广而繁，但尤以美国制裁的影响力为甚。美国的长臂管辖政策及美元的国际货币地位，使其制裁措施对其他国际机构及跨国企业均有很强的约束力。以下将以2018年美国财政部海外资产管制办公室（下称“OFAC”）的处罚情况及其制裁措施变化为主，对制裁形势做简要分析，并展望2019年的关键趋势。

回顾2018：乍暖还寒

处罚力度不减

2018年OFAC的民事罚款共7笔，总罚金7100多万美元。该金额虽较2017年的1.20亿美元有所下降，但远高于2016年的2100多万美元，可见OFAC仍保持着较强的处罚力度。近年来，美国各监管机构间加强了合作信息互通，同一违法机构可能会遭到不同执法机构的多重处罚。倘若综合考虑美国众多其他监管机构的处罚，则总罚金相当惊人。比如，2018年11月，OFAC针对法国某大型商业银行开出了5300多万美元的年度最大罚单，但这仅是该行与美国各执法部门达成全球和解金额的一部分（总金额约14亿美元）。从制裁项目看，全部罚款中有4笔涉及伊朗，2笔涉及古巴，1笔涉及乌克兰的相关制裁，基本都集中在OFAC重点关注的制裁项目上。从罚款对象看，OFAC延续了近两年重点加强对企业（尤其是对中国企业）贸易合规检查的态势，针对非银行机构的处罚多达5笔，其中一家为中国企业。此外，OFAC的处罚报告显示，对主动进行自我披露、配合OFAC调查、事后采取补救措施的，可降低处罚金额；对刻意隐瞒、规避制裁、管理人员知晓或参与、合规制度不完善的，则加重处罚。面对未来依然严峻的制裁形势，无论是企业还是银行，在制定合规制度时都应将这些要素考虑进去，并加以有效落实。

宽严相济以严为主

2018年OFAC虽放宽了个别项目的制裁措施，但就整体而言，仍日趋严格。

对伊朗制裁的重启。美国单方面退出《关于伊朗核计划的全面协议》（JCPOA），并再次启动对伊制裁。其措施包括撤销与JCPOA相关的一般许可和特殊许可，将400多个实体重新纳入SDN名单等。13846号总统令也于2018年11月开始生效，重新建立起对伊朗的次级制裁框架。

对俄罗斯的制裁继续深入。2018年9月20日发布的13849号总统令，正式授权行政机构依据《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）实施对俄的次级制裁。

对朝鲜的制裁扩大。2018年3月1日，OFAC依据《朝鲜制裁和政策加强法案》和CAATSA修订并重新颁布的整套朝鲜制裁条例，扩大了对朝制裁范围至次级制裁，且将制裁扩大至协助朝鲜贸易的第三方。

对苏丹的制裁放宽。2018年6月28日，因13067号总统令部分条款以及13412号总统令全部条款取消，OFAC撤销了对苏丹的全面制裁。

制裁中的中国元素

在中美贸易战背景下，美国在贸易、投资领域针对中国企业的限制措施频频出台。由于中美贸易摩擦，截至2018年年底，美国已对价值2500亿美元的中国商品征收了不同税率的高关税。除关税措施外，美国商务部工业安全局（BIS）以国家安全和外交政策利益为由，将多家中国科技公司及其子公司列入《出口管制条例》（EAR）的实体名单，进一步加强对中国企业的出口管制。在投资领域，随着《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）的通过，美国外资投资委员会（CFIUS）被赋予了针对外国利用股权投资威胁国家安全相关问题的管辖权，扩大了其对在美外国投资的审查范围。由此，CFIUS可对中国持股的公司收购美国科技公司进行限制并加大审查力度。

展望2019：负重前行

压力仍在 负重前行

OFAC在2018年颁布了130多项制裁措施，大致与2017年持平。这些措施涉及多个制裁项目，范围较广。这一趋势或将延续至2019年。在重点制裁项目上，制裁措施更是进一步加强。自2017年美国颁布了CAATSA法案以来，OFAC紧盯伊朗、朝鲜及俄罗斯三国，这三个制裁项目的名单增补次数，占据了全年名单增补总次数的一半左右。年中，美国更是退出了伊朗核协议，全面恢复对伊制裁。同时，OFAC针对朝鲜及俄罗斯的制裁措施也未放松。预计2019年，上述三国仍会受到美国制裁政策的重点关注。

美国的处罚手段逐渐增加，且日趋严厉。2018年，美国以涉及违反对伊朗制裁政策为由，展开了对中国某大型通讯公司的调查，并在年底试图据此限制该公司高管的人身自由。可见企业若有不慎，除遭受经济处罚之外，还可能要面对刑事处罚。

国际制裁对我国的影响也将越来越大。尽管我国并非美国的制裁对象，但因部分企业与伊朗、朝鲜、俄罗斯等国家有贸易往来，贸易企业和银行仍会面临巨大的合规压力。2018年，有数家企业及个人因违反上述制裁项目的次级制裁条款而被美国列入SDN名单之中；中国另一家大型通讯公司因曾违反伊朗制裁项目而遭到出口禁令，最终缴纳了十几亿美元的罚款及保证金；某石油服务公司也因违反伊朗制裁项目而被罚款200多万美元。虽然2018年年底中美贸易谈判重启，但贸易战的硝烟尚未散去。在新的一年中，两国之间的贸易争端还有很多变数。中国企业会进一步感受到美国制裁所带来的压力，需继续负重前行。

提升能力 把握规则

以往企业和银行在制裁合规上过于谨慎。一方面，其忌惮严厉的处罚，不愿因此而失去国际市场、退出国际金融体系；另一方面，其业务人员并非法律专家，且审查也无法做到无限细化，所以在制定制裁合规相关内部政策时，对于无法把握的情况只能采取“一刀切”的办法，不予办理。例如，某美国清算行银行曾因业务相关交易方股权涉受制裁国家（并未达到OFAC规定的50%股权的控股标准）而拒绝清算，表明其内部政策严于OFAC制裁规定的口径。

但这种较为粗放的做法，今后可能须做出改变。近几年，国际业务中因疑似涉制裁而导致银行拒绝受理业务或拒绝付款的情况时有发生。银行出于保密考虑，通常仅以内部政策为由做出解释，而无法详述理由，给交易对手造成了极大困扰，纠纷频发。国际商会2018年第比利斯秋季会议意见470/TA.884rev讨论的就是一则由于涉及国际制裁引发拒付纠纷的案例。案例中开证行仅以违反该行关于国际制裁的内部政策为由，对信用证下的交单进行拒付。国际商会认为，该拒付不能满足UCP600第16款的规定，开证行应对交单进行承付；若开证行想让信用证适用相关的内部政策，应在信用证中明确规定。这则意见加剧了制裁合规与国际惯例的冲突，使得银行两面承压。

这种冲突的加剧给未来的制裁合规工作提出了更高的要求。企业和银行应不断提升制裁合规的能力，做到既保证风险可控，又遵守行业规则，推动业务正常发展。

智能革命 促进合规

面对2019年科技变化的蓝图，智能革命将成为年度关键词。在制裁合规领域，智能革命也有望提升合规的工作效率，并大幅减少人力成本。（1）AI专用芯片。AI专用芯片将对传统芯片的绝对统治地位发起挑战。届时，机器学习能力将大幅提升，人工智能将迎来升级，制裁合规可能会变得更智能。（2）超大规模图神经网络。深度学习已经相对成熟，而超大规模图神经网络将解决深度学习无法处理的关系推理等一系列问题。人工智能可以真正具备认知、理解能力，制裁合规人员会得到进一步解放。（3）大数据。通过整合多渠道、多场景的数据（包括交易数据、行为数据、地理位置数据等），可以构建客户关系网络，计算出与客户、交易有关的资金链和相关数据，帮助制裁合规人员进行判断。（4）区块链。区块链技术在经历了过度狂热和过度悲观后，逐渐回归理性，其商业化的应用有望逐渐加快。区块链技术可以促进可信数据在流转路径上的重组和优化，比如银行和船公司之间、银行和银行之间都能通过区块链流转可信的数据，从而使制裁合规变得更加简便。