武威市凉州区清理换发林权证工作的思考

王其光

(武威市凉州区林业和草原局，甘肃 武威 733000)

1 凉州区林权管理发展概况

1982年，为积极响应党中央种草种树，绿化祖国的号召，调动广大群众植树造林的积极性，加快荒山荒滩绿化，改善生态环境，原武威县人民政府(现凉州区人民政府)将荒山荒滩地协商划分给国有、集体、合作社等单位及个人，颁发了林地使用证。具体由当时乡人民公社负责颁发原武威县人民统一监制的林地使用证。现当地一些群众仍持这种林地使用证。林地使用证登记内容：造林用地使用单位或个人名称，地段名称、长、宽、面积，四至。注：①划给社员个人种植树木的土地，只准造林植树，不能作为它用。地权归集体，不准买卖、转让和出租。②划给社员的造林地，如系荒山、荒滩，今后除国家、集体建设需要外，应归社员长期使用。如在耕地内临时划给的植树造林面积，应按生产队规定的年限执行。

1990年，甘肃省人民政府要求县级人民政府按省上印制的《国有林权证》《集体林权证》版本完成国有、集体农林场林地林木的确权颁证工作。林权登记的主要内容为：国有、集体农林林地按要求土地利用类型分类标准分类，划分林班、小班，分小班填写林地因子如面积、林种、树种及树种组成、林分类型、造林时间、林龄、立木蓄积等，并附林地位置图。1991年，原武威县人民政府委托县林业局共发放国有林权证26本，颁证面积2785437亩；集体林权证方面，虽完成了85个集体林场的勘界确权工作，因土地纠纷多，有林地面积少，占集体林场面积约23%，最终未发证。

2000年12月31日，为规范森林、林木和林地的所有权或者使用权，国家林业局颁布了《林木和林地权属登记管理办法》，国家林业局统一监制了《林权证》版本，林权登记内容：包括森林、林木和林地所有者和使用者(经营者)及其林地位置、四至界限、林种、面积、造林时间、林木株数、发证有效期，林地附图等。2002～2003年，凉州区实施退耕还林3.15万亩，按照“当年退耕、当年确权发证”的要求，为退耕还林农户发放林权证7650本，依据国家林业局对《退耕还林条例》释译，林权证的有效期允许延长至70年，远超过了第一轮土地承包年限30年。

2009年，在集体林权制度改革推进中，对集体林地(包括宜林地、果园)按照明晰产权、村民自主、分户到家的要求进行了林权管理制度的深化改革；完成确权面积5.95万亩(其中有林地1.83万亩，宜林地4.12万亩)，涉及凉州区37个乡(镇)，147个行政村，649个村民小组，3.26万户。

2013年，为创新林业发展投融资机制，拓宽投融资渠道，激活产业发展要素，建立健全林木产权交易和抵押登记制度依法，保障经营者的合法权益，充分调动农民群众发展特色林果和林木育苗产业的积极性，凉州区对在农耕地上种植的经济林和林木育苗进行了登记确权。经济林确权要求按规范栽植，面积在1亩以上、林木保存率95%以上,进入初挂果期的地块，林权证的有效期要求不超过二轮土地承包期和土地流转合同期限；林木育苗连片面积在50亩以上，苗木长势好，并参照土地流转和承包合同以及主要育苗树种的1个培育周期，林权证有效期为5年。2013～2015年，凉州区完成经济林林木确权7.41万亩，发证3.63万本；完成林木育苗地确权0.86万亩，发证35本。

2 林地林木确林和管理存在的问题

在过去30多年的林地林木确权登记过程中，虽然做了大量的工作，但仍存在林地林木确权不规范、林权管理滞后、混乱问题。

(1)地方政府过去对林地管理人员未进行统一技术培训，管理技术手段落实，发证和林权管理不规范，存在有证但无林地四至位置附件矢量图、无统一规范登记备案材料。

(2)未适时清理在过去制度不完善时颁发的林权证，一些持有林权证的单位和个人擅自改变林地用途，造成林地灭失，未及时自主申请变更登记或注销。

(3)国土、农牧、水务、林业部门相互缺乏对接沟通，土地利用类型认定不一，各部门建立自己的资源管理数据库，独立行政，形成“一地多证”现象。

(4)在农村和单位机构改革中，进行多次了土地调整，管理人员变动频繁，工作连续性不强，未定期进行林权审核和变更登记。

(5)在深化林业改革中，国家对原有林地林权管理方面政策法规未及时出台更新，包括对林地上林木的林权发证和非林地上的林木确权发证未作统一的技术标准要求，由地方部门根据当地的情况和政府的需要，出台地方性政策和法规，缺乏司法部门的审核把关，由林业部门负责确权颁发林权证，导致出现林地、林木权属不清，林权纠纷不断，造成林权证的法律效力不能充分的表达，直接影响到当地政府的公信力。

3 对策与建议

为了公正、及时地处理林木、林地权属争议，维护当事人的合法权益，保障社会安定团结，促进林业发展。结合新一轮的国家机构改革，将林地、林木作为一种不动产资源管理，就必须对已颁发的林权证进行全面清理、审核，重新发证。

3.1 认真开展林权证的清理、审核工作

3.1.1 成立机构

为确保清理换发林权证工作顺利进行，区上成立由分管副区长为组长，林草、自然资源管理、农业农村工作部、水务、民政部门的领导为成员的清理换发林权证领导小组，抽调相关部门业务人员为工作人员，在武威市自然资源管理局凉州分局不动产管理中心设立清理换证办公室，开展清理林权证换证工作。各镇政府(单位)要成立以党政主要领导为组长的清理换发林权证办事机构，抽调精干得力人员，专职专责从事该项工作。

3.1.2 制定方案和技术标准

明确目标任务，细化工作步骤，提出保障措施，制定具有针对性和可操作性的清理换发林权证工作方案和《凉州区林地林木确权颁证实施细则》。《凉州区林地林木确权颁证实施细则》在正式开展确权工作前要上报武威市人民政府审核批复。

3.1.3 宣传动员

认真贯彻全区全面清理换发林权证工作通知精神，召开镇、村、组动员会议，深入宣传清理换发林权证的目的意义和程序步骤，动员部署林地林木重新确权颁证工作。

3.1.4 人员培训

先由武威市自然资源管理局凉州分局不动产管理中心组织培训镇级骨干，再由镇逐级举办培训班，使参与林地林木重新确权颁证的工作人员熟练掌握程序步骤和技术规程。

3.1.5 调查摸底

摸清和掌握本行政区域内林地林木和非林地上林木的分布状况、权属(已登记发证、未登记发证、权属变动和争议)等情况，以农户或合作社、企业为单位绘制林地位置示意图，填写《林地林木摸底调查表》，建立农户林地林木资源信息数据库。

3.1.6 书面告知

各镇对辖区内2018年前已发放林权证和林地使用证的单位、集体和个人结合摸底调查，把握政策要领，加强政策宣传，落实书面告知程序，细致登记备案，做到确权档案信息全面、准确、无遗漏，林权持证人对清理审核换证政策清楚明白。

3.1.7 提出复核申请

持有2018年前颁发的林权证和林地使用证的单位、集体和个人，林地所有权与林木所有权一致的(国有单位或集体的林地林木)，由林地所有者(国有单位或集体)提出复核申请；林地所有权与林木所有权分离的(包括集体在国有地块上造林、个人在国有地块上造林、个人在集体地块上造林)，由林木所有者(集体或个人)提出复核申请。

申请人在工作人员的指导下填写《林权登记申请表》，连同申请人身份证明材料、林权证明文件等相关资料，逐级提交所在村民小组、村委会、镇政府进行审核，最后由镇上统一汇总上报区不动产管理中心。

3.1.8 核实申请

由武威市自然资源管理局凉州区不动产管理中心安排确权工作人员对林权权利人提交的林权申请材料进行审核，对未确权的林地林木的，由林地所有权和林地使用权人按初始登记一并提出申请；对林地已在2018年前登记发证但经调查核实登记内容发生变动或“错、漏、重”的宗地，需要开展补充调查宗地的，林地所有权和林地使用权人按变更(更正)登记提出申请。经审查，对符合规定条件的，进行认定勘界确权。

3.1.9 勘界确权

对《林权登记申请表》中所填写的林地位置、四至界线、面积、树种和株数等指标，组织自然资源管理局、林草局、农业农村工作部、水务局等部门的工作人员、权利人和利害关系人到现场逐地块进行核实，填写《林地林木现场勘界确权登记卡》，凡涉及申请确权相关的邻界人，必须到现场在登记卡上签字确认。勘界确权应注意的主要事项及技术标准有：一是地块土地利用类型认定：结合清理历史遗留的“一地多证”问题，以相关部门业务人员在现场共同提出认定意见，征求申请确权人意见，是林地的按林地确权；是耕地的(包括种植结构调整栽植经济林果或林木育苗的)，按非林地树木进行确权；是草地、水域和未利用的滩地，若地上有树，基本成林，按非林地树木进行确权。非林地上树木仅确树木的所有权和使用权，并在林地所有权和使用权栏加“非”，即改为非林地。对申请人在非林地上造的成片林，要求按林地进行认定的，调查组同意认定林地并确权的，应及时变更地类属性、更新给申请人已发放的土地证或草地证上的宗地地类信息，取消其享受耕地或草地国家奖补政策；对过去发放了林权证未造林的荒滩地，承包人未履行造林义务和合同约定，原则上废止承包合同，对发放的林权证进行注销，并书面告知本人。二是小班区划：同一申请人，地块相连，不同树种的，区划为不同小班；同一申请人，地块插花，分别按树种区划为不同小班。三是确定边界：在现场复核确定林地权属准确、林地(包括非林地成林的)边界准确的基础上，用GPS采集边界拐点坐标(西安80坐标)，勾绘林地边界，依据面积大小，选择成图比例尺(1∶5000、1∶10000、1∶25000)，并在遥感影像图勾绘林地小班位置图；四是量算面积：用丈量工具并结合制图软件求算林地面积，面积以亩为单位，保留1位小数；五是采集林地照片：每块地采集照片4～8张(照片下注明采集点定位坐标，照片要能清楚反映地上附着物现状)。

3.1.10 登记公示

经现场认定勘界确权，结果与申请人提交的申请材料完全一致的，予以登记，制作《林权登记公示表》并附小班位置位置图，在林权所在地的乡(镇)、村、组张榜公示，公示时间为30 d。

3.1.11 颁发证书

对公示无异议的林权申请，区林业和草原局初审后转报武威市自然资源管理局凉州分局不动产管理中心审核，予以登记造册，给林权申请人及时发放林权证书，确认林地林木的使用权或林木所有权。

3.1.12 建档备案

根据档案管理的有关规定，武威市自然资源管理局凉州分局不动产管理中心把在确权颁证过程中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、数据等各种原始资料及时整理造册、立卷归档、分级保管，将相关信息录入计算机保存，并与现开展的国土“三调”数据采集相对接，实行“双档双存”，确保档案的完整、准确与安全。

3.2 实行林权证定期审验制度

经过这次清理、审核、换发《林权证》后，每隔5年对发放给个人和单位的《林权证》进行审验。审验期为审验年的1～6月。林权证持有人无故不审验和过了审验期的，按已颁林权证无效处理；林权过期后，林权证持有人想继续主张林权权利的，按重新申请林地林木确权登记办理。并在所颁发的林权证注记栏内特别标注说明。

3.3 切实提高确权工作质量

在国家新的机构改革方案中,林地林木确权登记工作已划入各地自然资源管理局职责范围内管理和开展工作。同时，《林权证》又是林权流转、抵押、担保、交易的重要法律凭证，做好确权登记工作也是集体林权制度配套改革的重要内容，因此，区、镇两级政府和相关部门要高度重视，统一思想，提高认识，靠实责任，精心谋划，把握好政策，务必严格程序，规范操作，努力做到确权“四至”明确、面积准确、资料精确，“图、表、册”一致，人地证相符。确权检查工作要贯穿于事前、事中、事后，确保确权工作成果经得起群众的质疑和历史的检验。