施工承包人工程项目管理常见问题及应对建议（一）

李键灵（云南省建筑材料科学研究设计院有限公司 云南 昆明 650221）

罗毅，林如苗（云南天外天律师事务所 云南 昆明 650011）

0 引言

20世纪80年代中期，云南鲁布革水电站工程，开创了中国建设模式和管理制度改革之先河，引入了世界银行资金，进行国际招标，国际承包商进入中国。20世纪90年代的四川二滩水电站工程，全部使用世界银行资金，严格按照国际通行法则和管理标准，为中国制定工程建设行业方面的法律、制度奠定了实践基础，为中国工程建设管理培养了一批人才。

但是，我国工程建设行业长期形成重生产、轻管理、忽视合同的习惯尚未得到有效改变，因为国内工程管理方面，没有强烈的外部力量驱动工程建设参与人严格按照合同进行工程管理。

工程项目管理方面，施工承包人由于管理存在一些问题，致使自身利益的保护不力。列出目前我国施工承包人工程项目管理中的几大常见问题，并结合自己多年亲自从事工程项目管理以及作为工程专业律师诉讼中的经验，给出建议。

1 施工承包人自身问题

1.1 项目经理选用不当

中国施工承包人选择的项目经理，几乎都出自施工第一线，具有施工经验的技术型人才，具备较强的施工生产组织能力，然而往往合同素养不足，应对复杂的施工合同，常常显得力不从心。

反观有经验的国际承包人，项目负责人（基本类似于我国的经理），其往往为合同管理、索赔处理经验丰富的人员。

我国工程建设的三大制度“工程项目业主负责制、工程项目招投标制、工程项目监理制”源于鲁布革水电站工程、成熟于二滩水电站工程，之后在国家强力推行之下，形成了这三大制度。然在实践中，未能理解三大制度的实用前提以及对人员素质的要求。

我国的法律对工程项目强制招标要求极其广泛，加之在招标文件中，过于强调了项目经理的生产经验要求，忽视项目经理的合同素养，更由于施工承包人往往注重生产、轻于合同管理的长期习惯，造成了项目经理几乎都是出自施工第一线的人员这一现状。这样的生产型人员，其特点是：擅长处理具体施工问题，过分将精力放在施工具体事务上，反面可能忽视了合同问题。如此，工程项目部不能从容应对合同管理和合同纠纷。

作为企业而言，承包人承包工程项目的目的，应当是经济效益，施工生产仅仅是一种手段，而合同管理才是项目管理的核心。

目前，国内的工程纠纷众多，而工程纠纷中大多数是由于合同管理不良造成的。很明显，合同管理水平的高低，决定了工程项目纠纷的多少，也决定了法律诉讼时是否处于有利地位。

中国的工程技术人员、管理人员，与国际承包人中的人员相比，最大的区别，不在于工程技术的高低、也不在于对工程的熟悉程度，而在于对合同的重视程度，以及在合同方面的素养。

中国的施工承包人，应当加强合同意识，无论是建设方还是施工方，作为项目负责人或者项目经理的人选方面，应当注重工程管理人员的合同素养，以便认真履行合同，减少合同纠纷，维护自身利益。

施工企业，应当注重对技术人员、施工管理人员进行工程合同基本法律知识的培训，更重要的是强化合同意识，增加合同敏感性。尤其是对项目经理，应当进行专门的合同知识、索赔知识、合同风险管理培训。

1.2 项目部忽视合同

合同谈判、合同签订人员与在工程项目上实际履行合同的人员相分离，甚至在项目部找不到合同文件。笔者于2018年，作为专家对某特区大约40个正在实施的项目进行检查，发现施工承包人的项目部中，没有一个项目部备有合同文件。项目经理，甚至是合同部门办公室也没有合同文件，更找不到项目的招标文件、投标文件等相关资料。合同文本高置于承包人公司总部。

在我国国内，施工承包人往往只重视如何投标，而不重视中标之后项目施工过程中，严格履行合同，导致合同纠纷较多，同时自身利益受到损害的事件不时发生。

笔者所接触的国际工程之中，有经验的国际承包人，即使是普通的工作人员，也具有很高的合同意识。在施工合同履行过程中，整个项目部确实是“全员合同管理”，整个项目部的工作，均是紧紧围绕合同管理而展开。业主同样重视合同，合同几乎是人手一套。

目前，虽然不少施工企业大都有法务人员、外聘律师，但是由于法务人员往往直接来自高校法律专业学生，年纪过轻，缺乏公司管理经验，更不懂工程项目施工管理相关技术，而外聘律师也由于缺乏工程项目实际施工和管理经验，故难以深入项目合同管理工作，甚至到了工程项目现场，无法与项目管理人员、技术人员等展开深入交流，因此法务人员和一般外聘律师，难以充分发挥作用。没有10年以上实际工程经验，很难做好工程法务或者工程律师工作。

项目部应当重视合同，真正做到“合同不厌百回读，主张权利心有数”。施工承包人，对于项目部经济指标、安全指标、质量管理等往往制定了相关制度和考核办法，但是却缺少了项目部全员合同风险管理制度和考核办法。

为了强化合同管理管理水平，施工承包人应当强化合同管理、制定相应的培训和考核制度。

施工承包人，应当有针对性地培养一部分工程管理人员成为法务人员。外聘律师，应当是具有实际工程实践经验，最好是具有国际工程管理经验，懂工程又熟悉合同管理、精于项目实际索赔处理工作的律师。

1.3 缺乏清晰的人员限权对外公示制度

项目部内部“似乎”有了明确的分工和相应的权限，但实际是：

（1）项目部人员存在代为签字现象，比如应当由项目经理签发的函件由项目工程师签发。

（2）项目部日常工作中缺乏严格的权限管理和教育制度，一些人，不清楚自己不能签字或者只能对具体什么文件资料签字。

（3）最为严重的是项目部人员权限，没有对外“公示”，造成经常出现“表见代理”纠纷。

例如：某一案例中，关于设计变更所增加工程量，发包人是否应当对增加的工程量支付工程价款产生纠纷，发包人向法庭提交了一份“会议纪要”，会议纪要中存在如下内容（不是原文，是中心意思）：要求施工单位严格按照设计变更要求，完成增加的工作，相应的费用已经包括在之前的工程费用之中。施工单位认为：

（1）会议纪要没有发放到施工单位；

（2）仅仅是会议签到表上有施工单位人员的签名，施工单位并未在会议纪要上面签字同意不计算新增工程费用；

（3）依据施工单位的分工权限，涉及经济问题，必须经过项目经理签字，所以当时参会的临时技术人员签字无效。判决书认为：施工单位人员签字同意新增工程的费用已经包括于原费用中，所以对新增工程部分，不应当再要求额外的工程费用。

类似案例，在司法审判实践中很多。司法审判实务之中，只要是工程项目部人员的签字，即使是临时人员的签字，审判人员也认定为项目部签字，一旦诉讼，施工承包人基本处于不利境地。针对施工承包人的项目管理实际情况，应当参照国际工程通常做法并且结合国内实情，制定严格的权限对外公示制度、权限内部教育和管理制度。

国际工程通常做法：

（1）承包人进场，对其分工权限，以正式文件报送监理工程师，以便监理工程师知道承包人的分工权限。

（2）承包人的某人员暂时离场的，正式文件通知监理工程师，在此期间由谁代替。

（3） 承包人的内部人员绝不超越分工权限进行工作和签字。

结合我国国内实情，承包人应当做到：

（1） 以正式文件通知监理工程师和发包人，明确承包人的人员分工权限，而且特别涉及工程合同实质性内容的工程质量调整、工程价款调整、工期调整、工程范围调整，以及合同签订、索赔事项等的权限必须清晰，尤其是放弃权利的行为，必须特定为项目经理和合同负责人同时签字。同时正式文件应当明确：超越权限的行为，未经项目经理亲笔签字，为“无效行为”。

（2） 应当参考国际通常做法，项目部向外发文，必须经过项目经理亲笔签字，如此，项目经理可及时掌握合同履行情况。

（3）针对目前国内的实际情况，在项目部以及主要施工场所，应当以“五牌一图”类似的方式，对外“公示”项目部签订合同以及其他重要事项的人员权限、签字地点等。

2 结语

我国的施工承包人，与国际上有经验的承包人的相比，差距最大的，不是听起来“高大上”的东西，而是缺乏最为基础的日常管理工作的严谨性、务实性、规范性。

只有从日常基础工作着手，重视过程基础工作的管理，才能真正走上规范化管理之路。

目前存在一种错误认识，不少施工承包人认为自身已经配备了法务，同时又外聘了律师，就能明显避免工程管理风险。以笔者多年从事国际工程、国内国家大型重点工程管理的经验和法务、工程律师经验，深刻体会到，如果“法律是法律，工程是工程”，“律师是律师，工程师是工程师”，则法务和律师所能起到的作用是不显明的，法务人员、外聘律师，只有深入到工程施工现场，了解第一线施工技术情况、项目管理情况，才能起到应有的作用。同时，施工承包人应当注重从自身的工程人员中培养法律人才，这样的复合人才，对工程风险避免具有特殊的作用。

国际工程实践中，已经十分成熟的、行之有效的管理习惯，是重要的参照，不应当以“中国国情”为由随意改变已经成熟的国际工程管理习惯。正因为不少施工承包人未能养成严谨的国际工程管理习惯，造成了走出国门之后，十分被动，经济损失巨大。

国际工程管理规则和习惯，正日趋成为中国的规则和习惯，“施工合同范本”的变化，已经昭示这一趋势。国内施工承包人，只有尽快吸收国际工程管理规则和习惯，克服目前常见问题，才能迅速提高工程项目管理水平。