日本农业农村发展新动向与主要政策——2018 年版《食物农业农村白皮书》解读

曹 斌 倪 镜

农业生产的自然属性使得农业竞争力的提升很大程度上受制于国内自然资源禀赋，东亚地区人多地少，以小农户为主体的经营特点相对于拥有天然优势的欧美农业，面临着严峻挑战。日本作为东亚地区经济最发达的国家，在资源禀赋不利的条件下，结合本国实际情况，于上世纪70 年代基本实现了农业农村现代化、缩小城乡收入差距等政策目标，为东亚农业发展提供了有益的参考。近些年，随着国内外经济、政治形势的变化，日本政府对本国农业农村发展进行了全面规划，农业农村发展呈现出新的发展特点。本文通过对日本2018 年版《食物①《食物农业农村白皮书》中“食物”一词日语原文写作“食料”，包括农产品和食品，与汉语中“食物”一词的概念有所不同。其中，农产品是指农业活动中获得的植物、动物及其产品；食品是指以农产品等为原料加工后的产品。农业农村白皮书》[1]的分析，阐明当前日本农业农村发展动向，并对完善我国农业农村制度的提出政策建议。

《食物农业农村白皮书》是日本农林水产省就农业领域政策发表的官方报告，是介绍日本农业农村政策和实施成果，营造有利于政府的舆论环境，争取国民支持和认同的重要载体与手段。1999 年，日本废止《农业基本法》（1961），开始施行《食物农业农村基本法》，原《农业白皮书》更名为《食物农业农村白皮书》（以下简称“《白皮书》”），截止2018 年累计出版19 部。2018 年5 月发布的《白皮书》由上一年度农业农村发展情况总结和本年度施政方针两部分构成。其中，总结部分包括专题报告、粮食安全、农业发展、乡村振兴等内容，全面的介绍了日本政府对农业农村发展问题的政策主张、原则立场和成就。施政方针部分针对长期存在问题，介绍了方向性施政措施。

需要注意的是，第一、日本所指的“农业”包括种植、畜牧、养蚕以及相关产业，不包含林业和渔业。《森林白皮书》和《渔业白皮书》由农林水产省每年另行出版。第二、《白皮书》中的数据虽然反映了日本农业农村各个领域的最新变化，但是由于统计部门较多，数据发布时间不一致，存在2015 年和2016、2017 年数据并列使用的情况。

一、日本农业农村发展现状

（一）全球经济一体化进程的加快

随着特朗普政府宣布退出跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)，全球经济一体化进程面临重大挑战。2017 年，日本全面加快了与美国以外几乎所有国家的贸易谈判速度，力图减少日美自由贸易协定（Free Trade Area，FTA）带来的负面影响。2017 年11 月，在没有美国参与的情况下，日本牵头与澳大利亚、新西兰、越南等11 个国家签署了全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership，CPTPP）意向书，2018年12 月30 日生效。2017 年12 月12 日，日本与欧盟的经济伙伴关系协定（Economic Partnership Agreement，EPA）获得批准，2018 年2 月1 日生效。根据协议规定，欧盟和日本分别取消99%和94%的关税。另外，日本还加快了中日韩FTA、日本-土耳其EPA、日本-古巴EPA、日本-韩国EPA、区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）等贸易谈判速度，截至2017 年底，日本已经与16 个国家和地区完成谈判，并签署了EPA或FTA 合作协议。出于保障食物安全的目的，日本在各项双边或多边谈判中，都将大米、猪肉、牛肉、乳制品和砂糖5 种产品列为重点保护对象，例如：CPTPP 协议将5 种产品全部排除在撤销关税对象之外，在JP-EUEPA 协议中不仅把大米排除在撤销关税对象之外，还维持了乳制品国家贸易制度、糖类价格管控制度和猪肉差额关税制度，获得了采取临时性关税措施的权利。但是，即便如此，根据农林水产省测算，进口产品增加必将冲击日本奶制品、畜禽产品市场，日本农业产值预期将减少600-1，100亿日元。2017 年，日本政府追加预算金额达到3，170亿日元，用于提升农业竞争力、保障相关产业的农民收入。

（二）食物出口金额屡创纪录

《白皮书》通过对国际国内消费市场的分析，预测随着少子老龄化问题日益严峻，未来日本国内食物消费市场将会出现大幅度萎缩，认为只有积极开拓国际市场，才有可能确保农业可持续发展，进而实现食物稳定供给。2017 年，日本食物出口金额实现“5 连增”，较上年度增加7.6%，达到8，071 亿日元，其中牛肉、绿茶、草莓出口均突破历史记录。日本促进出口的主要措施有以下几个方面：一是创造良好的出口环境。截至2017 年，日本促成美国、俄罗斯、EU 和中国台湾等27 个国家和地区解除或缓和了对日本核辐射区农产品进口限制。二是完善出口机制。改革日本贸易振兴机构（Japan External Trade Organization，JETRO），在日本各都道府县组建办事处，汇集中小企业信息，帮助各地区做好出口工作。组建由政府主导、企业参与的日本食品海外宣传中心（The Japan Food Product Overseas Promotion Center，JFOODO），下设大米、和牛等7 个工作小组，制定日本农产品出口规划。三是加大推荐宣传力度。2017 年10 月，在千叶县举办了首届“日本出口食品展览会”，吸引了 300 多家商社参展，70 多个国家和地区的进口商参会。四是实施市场差别化策略。通过补贴申请费用的方式，支持日本育种公司积极申请国外植物新品种认证。鼓励日本农业经营者获得各类认证，2017 年共有4，500 家农业经营体①经营或者受托经营农地面积超过0.3 公顷、露天蔬菜0.15 公顷、设施蔬菜350 平米或者拥有1 头奶牛等以上的农户，分为以家庭经营为主体的“家族经营体”和以雇佣劳力为主体的“组织经营体”两种类型。获得了GAP 认证，34 个都道府县的58 种产品获得地理标识认证。设立“使用日本食材”认证制度，2017 年对35 个国家的2，931 家日本料理店授予了相关证书。五是培育潜在消费市场。加大对访日游客的日本饮食文化宣传。吸引国外厨师来日学习日本料理的调理方法，2017 年共有470 名外国厨师取得“（日料）调理技能认证”证书。

（三）加工品市场开拓力度加大

近些年，日本鉴于消费者内食支出金额下降、中食和外食①内食，是指调理消费行为都在家中实施的食品；中食，是指在家庭以外的地方调理好，可以带回家中直接或者简单处理后消费的食品；外食，是指调理和消费行为都在家庭以外实施的食品。等加工食品支出快速增加的发展趋势，加大了对进口食物占比较高的校餐、餐饮等加工品市场的开拓力度。主要措施：一是加强日本传统饮食文化的宣传教育。2017 年日本开展了面向营养师、育儿父母的培训活动，举办了“全国小学生和食王竞赛”，提升全社会对日本传统餐饮文化理解。组织日料厨师组建“和食校餐支援团”，与食品加工企业、农业协同组合（简称“农协”）合作，帮助中小学开发方便制作的日式校餐，开设日本料理的科普课程。二是实施市场差别化策略。2017 年9 月，实施了“加工食品原料标识制度”，要求所有食品必须按照成分的重量顺序标注原产地，意图将进口农产品从加工食品中区分开来。加强转基因原料标识管理，将监管对象从8 种扩大到33 种加工食品。三是鼓励开展地产地销活动。2017 年，有108 个市町村制定了六次产业化发展规划，支持农户通过设立农产品直销店、观光农场，开展农产品加工等方式，促进农产品在当地销售。另外，日本政府加大扶持力度，一方面采取财政扶持的方式，依据《六次产业化、地产地销法》给2，349 个项目发放补贴，其中加工和直销项目占到68.4%。另一方面采取融资的方式，通过政府与多家民间金融企业合资成立的“农林渔业成长产业化支持机构”（Agriculture，Forestry and Fisheries Fund Corporation for Innovation，Value-chain and Expansion，Japan，A-FIVE），对127 个项目提供了合计114 亿日元的资金。四是支持农产品精深加工。鼓励开发功能性食品，2017年共有13 个品种提出了申请，包含具有降血压功能的大米，减脂功能的苹果等新品种。鼓励与医药部门合作，开发具有一定治疗功效的农产品加工品，其中具有增加脑细胞活性的产品已经进入到临床试验阶段，并计划2018 年再增加15 个品种。扩大原料用中药材种植规模，2016 年达到573 公顷，较上一年度增加了9.4%。五是加强食品安全监管。设立“食品标识110 制度”，由地方农政局派专人负责检查原料、原产地标识，巡查和DNA 检测，防止作假。强制推行牛肉、米制品食品追溯制度，完善问题食品的召回机制。

（四）农业产值实现“六连增”

2016 年日本农业产值实现6 连增，达到92，025亿日元，较前年增加了4.6%，恢复到了2000 年水平。

表1 日本农业产值变化(2015-2016 年) 单位：亿日元、%

从产品构成来看（见表1），2016 年的日本猪肉、鸡肉产值分别下降了1.5%和3.3%，大米、蔬菜、水果、肉用牛和乳用牛产值分别增加了10.4%、6.9%、6.3%、7.3%和3.6%。

从地区分布来看，有34 个畜牧、蔬菜主产都道府县农业产值显著增加，其中，增幅最大的是北海道，增加了1，588 亿日元，达到12，115 亿日元，占全国农业总产值的13.2%。其次是茨城县（4，903 亿日元）、鹿儿岛县（4，736 亿日元）和千叶县（4，711 亿日元）。

近些年，日本农业产值持续增长主要原因有两个：一是农产品价格上涨。从种养殖规模来看，近些年日本农产品种养殖面积数量都呈现一定程度的下降。以种植业为例，2016 年的种植面积下降到410.2 万公顷，是2000 年的89.8%，其中大米种植面积下降到147.9 万公顷，是同期的83.6%。但是，据《白皮书》显示，2016 年的日本农产品价格指数较前一年上升了7.4 个百分点，这对推动产值提升发挥了重要作用。二是促进高附加值产品生产。日本积极推动环境友好型农业发展，设立了环境保护型农业直接支付制度，对于使用堆肥或开展有机方式栽培的农户提供补贴。截至2016 年底，获得“生态农民”①生态农民，日语的叫法为エコファーム（ENE·FARM）。根据1999 年7月施行的《促进可持续发展农业生产方式发展法律》，向都道府县政府提交相关申请，并获得批准的农户（2000 年改由全国环境保全型农业推进委员会从候选人中选拔）。获选农户必须采用农药化肥低减技术开展农业生产，可以获得环境保护型农业发展补贴，优先获得政策性贷款以及使用“环保农户”标识的使用资格等优惠。认证的农户达到12.9 万户，获得有机认证的农地达到9，956 公顷，获得“农药化肥低减栽培方式认证”的农地达到1.3 万公顷。这些认证农产品单价是一般农产品的2-5 倍，不但供应日本国内，还远销到欧美。2016 年，茶叶、魔芋产品分别出口美国146.5 吨和31.3 吨，较前年增加了2 倍，梅子加工品出口欧洲44.6 吨，增加了6 倍。

（五）农业经营结构升级优化

优化农业经营结构，推动农业规模化经营是上世纪60 年代以来日本长期坚持的农业政策目标。2017 年，日本农地面积和农户数量出现较大幅度下降，但是经营规模显著提升。据《白皮书》显示，2017 年日本农地面积较前年下降0.6%，减少到了444 万公顷。农业经营体数量下降4.6%，减少到了125.8 万户。但是，从经营规模来看，5公顷以上的农业经营体占整体的比例提高到了61.9%，较2013 年增加了7.1 个百分点，其中，30公顷以上的农业经营体达到32.8%，较2013 年增加了4.7 个百分点。另外，据《农林渔业普查》数据显示，与2005 年相比，2015 年的猪肉、肉牛、水稻、旱田、牛奶和水果的种养殖规模指数分别增加到了173、146、145、142、131 和117，户均种养殖规模显著提升。随着经营规模扩大，经营主体收入也有了大幅度增加，例如，2016 年日本水稻的平均经营规模是2.01 公顷，平均收入77.6万日元，每公顷平均收入38.6 万日元。但是，20公顷以上规模农户的平均规模为42.2 公顷，平均收入1，967.2 万日元，每公顷平均收入46.6 万日元，高出全国水平达20.6%。

近些年，日本为升级优化农业经营结构，促进规模化经营发展，采取了以下措施：

一是由市町村地方政府和农业委员会②农业委员会，依据《农业委员会法》（1951），在市町村设立的行政机构。成员由农民直接选举和议会推荐人员构成，经费由政府承担。负责农地流转审批、监督、荒地调研、促进农业经营主体发展等工作。对荒地情况全面摸底。截至2016 年底确定全国共有荒地28.1 万公顷，其中可开发使用的有9.8 万公顷。在此基础上，日本要求各地方政府严管农地流转，不得新增荒地。

二是提升农地中间管理机构③农地中间管理机构，2014 年为促进农地流转，设立的农地托管机构。该机构可以从农地所有人手中租赁农地，再转租给承租人，解决了信息不对称，农地租赁双方不信任问题。服务能力。要求梳理、挖掘农地资源，促进农地向新农人、规模农业经营主体流转。2016 年，通过该机构流转的农地面积达到4.3 万公顷，其中向规模农业经营主体流转的比例高达54.0%。

三是支持农外资本租地务农。农地管理机构向农外资本提供必要租地信息，协助办理农地流转手续、优惠贷款等服务。2016 年，农外资本增加到了2，676 家。

四是放宽无主农地使用管制。2016 年，农林水产省提交了《促进强化农业经营基础法》修订草案，拟采取简易登记的方式，以农地中间机构作为载体，赋予其获得无主农地最长20 年的租赁权，以加快农地流转。并且对农地登记制度、所有权制度等问题展开研究。

五是缓和规模经营者雇工难问题。鼓励女性从事农业经营，2017 年销售农户①销售农户，农地面积0.5 公顷或者年农产品销售额超过50 万日元以上的农户。雇用女性占41.4%，达到62.2 万人。2017 年9 月，施行《国家战略特区及结构改造特别区域法》允许具备一定技能的外国人来日本务农。

（六）青年农户②青年农户，是指拥有0.5 公顷农地或者年农产品销售额超过50 万日元的农户家庭中，有年龄不足49 岁成员的农户。比例稳步提升

增加青年农户是促进日本农业可持续发展，实现食物安全的重要保障。《白皮书》专题部分介绍，2015 年日本销售农户数量是175.4 万户，其中青年农户数量17.7 万户，占比销售农户总数的10.1%。另外，农业长期雇工有20.4 万人，44岁以下的青年人有8.7 万人，占比总雇工人数的42.8%，青年农户在农业生产中的地位越发重要。这些青年农户在经营中呈现出新的发展特点：

一是规模化经营。从经营规模变动情况来看，以水稻经营为例，2005 年至2015 年的10 年间，非青年农户的户均经营面积从1.2 公顷/户增加到了1.4 公顷/户，但是同期青年农户的经营规模却从4.7 公顷/户增加到了7.1 公顷/户。而且在10公顷以上规模农户中，青年农户占到了73.1%，非青年农户只有20.3%。

二是雇工经营。青年农户随着经营规模扩大，更趋向于寻求稳定的劳动力供给。2005 年至2015年10 年间，有临时雇工的青年农户数量占农户总数比例，从37.5%上升到39.8%，其中，长期雇工比例从5.3%上升到12.6%。然而有临时雇工的非青年农户数量占农户总数的比例则由22.0%下降到了18.2%，长期雇工比例从0.5%微增至1.9%。

三是收入普遍较高。2013 年至2015 年3 年，以稻米为例，青年农户的年均收入是799 万日元，而非青年农户仅有32 万日元。年收入1，000 万日元以上农户中，青年农户增加到45.2%，而非青年农户中年收入不足300 万日元的农户占82.8%。

四是资本的高投入。青年农户呈现出明显省劳力重技术投资的发展趋向，以技术投入费用为例，奶业青年农户固定资本装备率③固定资本装备率=农业固定产总额/自营农业劳动时间是6，628 日元/小时，非青年农户只有3，480 日元/小时。从挤奶时间来看，青年农户是129 小时/头，非青年农户是176 小时/头。五是外向型经营。青年农户中有35.1%希望自己生产的农产品能够出口到国外，青年企业意愿更为强烈达到46.9%。

日本为增加青年农户，采取了以下措施：一是提升基层公务员组织。开展地方公务员培训，以便为青年人提供切实可行的定居方案。二是加强农业培训。修改农业专科学校授课内容，针对农业农村的现实情况，增加更多地实习机会，使学生能够尽快融入农业生产。2016 年，日本42 个都道府县的农业大学中有57.1%毕业生留在了农村。另外，日本加大了职业培训力度，2017 年日本21 个县面向青年农民开设了农业经营培训班，传授农业经营、财务管理、人事管理等专业知识。并且支持137 人通过政府主办的“海外留学支援项目”赴国外实习。三是提升新农人务农水平。日本设立了新农人扶持制度，对有意愿从事农业生产的青年人提供最多3 年的生活补助，并对接纳新农人实习的农户提供一次性50 万日元的奖励。

（七）农民团体改革全面深化

深化农民团体改革，是安倍内阁应对TPP 以及农业农村形势变化推出的重要政策之一。其做法：

一是完善农业委员的功能。设立了“农地使用最适化推进委员”制度，要求农业委员会派专人负责本地农地流转工作，促进农地向规模农户集约，防止农地荒废，推动返乡归农。该委员必须由农业委员会成员担任，任期3 年。截至2017年10 月共有1，379个委员会选任了13，465 名委员。

二是提升农协为农服务能力。根据修订后的《农业协同组合法》，促进“综合农协”通过横向和纵向的合并扩大经营规模压缩管理成本。截至2017 年3 月，日本“综合农协”数量下降到了661 家，社均成员数量上升到1.58 万人，农协职员数量下降到0.03 万人/社，人员成本显著下降。同时，日本政府为打破农协垄断地位，迫使其提升经营能力。2016 年，划拨政策金融资金3，286亿日元，较2011 年增加了52.6%，用于直接扶持大户发展，迫使基层农协增加了资金供给。2017年6 月，农林水产省开设了“AGMIRU”农资供销网络平台，使农资价格更加透明，迫使农协下调农资价格。

三是应对开始实施的《农业灾害保险补偿法》（2018 年）和“收入保险制度”（2019 年1 月），推动农业共济协同组合①农业共济协同组合，依据《农业灾害补偿法》（1947）开展农业灾害保险业务农民合作组织。中央财政承担日常运营经费并补贴一半保费，农民强制参加的互益性保险机构。改革。2017 年4 月已有30个都道府县完成了“1 县1 组合”的改革，并且组建成立全国共济组合联合会。

四是应对农业人口高龄化，人数减少以及非农人口增加的发展趋势，推动农地改良区②农地改良区，依据《土地改良法》（1949），开展农地改良、农田基础设施建设等业务的农民合作组织。由15 人以上收益农户发起成立，采取一人一票民主管理。合并和修法。截至2017 年3 月，农地改良区通过不断合并，数量下降到了4，585 家，较2013 年减少了5.8%。农林水产省向国会提交了《土地改良法等修订草案》，就成员资格、治理模式以及联合会设立等内容做出了新的规定。

（八）推进乡村振兴成效显著

改善乡村生产生活环境、增加收入机会、遏制农业人口流失、吸引各类人才返乡归农，才能实现乡村振兴。2010 年至2015 年5 年间，日本797 个人口过疏地区中，有327 个地区的30 岁以下女性出现净流入，其中，有93 个地区开始出现了人口增加。另外，据日本“返乡支援中心”统计，2017 年接到的移居农村咨询电话共有3.3 万件，其中大部分都是30 岁以下青年人，反映了今后返乡人数可能还会出现增加的发展趋势。

为了振兴乡村，日本根据不同地区发展特点采取了有针对性的措施：一是在城镇地区，促进都市农业发展。截至2016 年底，日本有1.6%的农地分散在城区，是市民接触农业、开展食物教育的重要场所。2017 年，日本施行修订后的《生产绿地法》放宽了都市农业的参入门槛，维持地权稳定，即将原先都市农业认证面积的下限由500平米下调到300 平米，并允许把未能连片的农地合并计算面积。还允许在具备一定条件的农地中修建直销店或者餐厅，增加农民收入。二是在农业产区，增加农民服务性和工资性收入。在增加服务性收入方面，《白皮书》重点介绍了民宿发展情况。2017 年，日本给206 个地区发放了乡村振兴补贴，用于支持地方发展民宿项目。农林水产省与文部科学省、总务省联合实施“儿童城乡交流项目”，要求日本小学生每年必须在农村生活1周以上，体验农村生活，培养爱农意识，客观上增加了民宿设施的使用率。2017 年，已有185 处村落获得接待资格。另外，日本积极开拓海外市场，制作了视频广告，在7 个国家通过电视、网络进行宣传，吸引海外游客来日访问。2017 年日本接待各国游客2，869 万人，旅游消费额达4.4 兆日元，在地方城市住宿的客人达到3，188 万人次。在增加工资性收入方面，“残疾人农林渔业就业项目”为残疾人提供就业信息和培训等服务，从而提高其农业经营水平。2017 年3 月日本成立“全国农福合作推进协议会”，7 月成立了“农福全国都道府县联谊网”，推动各地交流经验。三是在山区增加农民转移性收入。2017 年日本通过农业多功能直接支付制度，扶持2.8 万家组织改善农地经营环境，受益农地面积227 万公顷；扶持2.2 万家组织提升当地资源使用效率，受益面积200 万公顷；扶持1.2 万家组织改善经营设施等，受益面积69 万公顷。另外，通过山区直接支付制度，补贴66.3 万公顷农地。

（九）农业生产环境逐步改善

农田水利基础建设，是维护农业可持续发展、提升农业生产效率的重要工程。自上世纪60 年代至今，日本修建的各类水渠长度达到40 万公里，主要水利设施7，600 多所。近些年，日本持续加大农田水利基础设施投入，显著改善了农业生产环境。具体措施：一是加强农村基本设施维护。2017 年对183 所（70.7%）中央财政修建的重点水利设施进行全面检查，并对相关设施进行了维护。另外，还对全国11，362 所防灾重点蓄水池中的4，444 所蓄水池开展了抗震测试，对3，634 所蓄水池开展了抗雨测试，查清了危险设施。并对发现问题的设施制定了维修计划，显著提升了水利设施的防灾抗灾能力。二是加强农田基础设施建设。在整修水田方面，截至2016 年修整0.3 公顷以上连片水田累计157 万公顷，占水田总面积的64.7%，修整0.5 公顷以上连片水田累计24 万公顷，同比占9.9%。在整修旱田方面，农道宽度超过3 米的农田占76.4%，完成灌溉设施整修的旱田占整体的23.9%，完成整修规划的旱田有128 万公顷，占整体的62.7%。由于农田水利设施以及农道的不断完善，大型机械设备使用更加便利，农业劳动时间也从1983 年的612 小时/公顷，下降到2016 年的238 小时/公顷，劳动生产率大幅度提升。三是依托再生资源开展农业基础设施建设。2017 年日本修建106 座太阳能发电站，用于当地水利设施日常供电，减少了农民负担。有44 个市町村明确把太阳能为当地农田水利设施供电手段，有1，269 项农户自建光能发电项目得到批准。另外，日本制定了“生物质产业都市认证制度”，授予把木材、水利、风力等再生资源作为本地区主要能源供应源的市町村相关称号，2017 年授证11处，累计79 处。

（十）灾区农业生产逐渐恢复

近些年，地震和海啸以及其造成的核泄漏对日本农业造成了巨大影响。以2011 年福岛第一核电泄露事故为例，对日本东北地区造成的经济损失达到了0.9 兆日元。在恢复核辐射受灾地区农业生产方面，2017 年，日本基本完成了灾区农地的除盐、修复工作。其中修复了福岛县89%（1.7万公顷）的农地，修复了99%的主要灌溉设施和98%的农村排水措施。2017 年5 月，日本公布了“福岛GAP 挑战宣言”，通过官民结合的方式消除谣言对福岛地区农产品销售造成的负面影响。另外，在恢复熊本县灾区农业生产方面，完成了1，975 处受灾设施的检查工作，占设施总数的88.2%，并且恢复了其中40.2%的基础设施。中央财政和灾区复兴基金加大修复灾区农业设施的力度，2017 年共恢复了4 家乳品加工厂，1 家牲畜交易市场，103 家谷物仓库、大米精选工厂和选果中心。另外，日本还支持排水设施受损地区农户改种大豆等他经济作物，2017 年达到1 千公顷，稳定了农民收入。

二、日本农业农村政策的施政方向

（一）日本农业农村发展中存在的问题

日本农业农村政策虽然取得了一定的成效，但是尚未从根本上缓解农业农村发展中的矛盾，面临的问题也日趋严峻。

1.食物自给率难以提升

2015 年3 月，日本颁布的《食物农业农村基本纲要》中，提出2025 年实现食物热量自给率提升到45%的政策目标，但是截至2017 年该项指标只达到了38%，较2015 年下降了1 个百分点。今后，随着安倍内阁加快开放农产品市场的进程，预计未来小麦、乳制品、牛肉等欧美优势产品将大量涌入，提升食物自给率难度进一步加大。

2.农业劳动力日趋匮乏

从日本农户的年龄构成来看，截至2016 年底，日本共有销售农民①销售农民，经营面积0.3 公顷以上或者年销售农产品50 万日元以上的农户。465.3 万人，其中60 岁以上的有231.8 万人，占比49.8%。[2]未来10 年随着这些农民步入70 岁高龄，将很难从事繁重的农业生产，预期农业劳动力紧缺问题对农业农村发展造成的影响将会日益突出。

3.乡村凋零趋势难以逆转

从日本基层行政组织数量变化情况来看，截至2017 年底，日本基层行政组织村、町数量分别减少到183 和745 家，是1970 年 的27.0%和37.2%，并且随着人口逐渐减少，还呈现着持续减少的趋势，振兴乡村的形势不容乐观。

（二）日本农业农村政策的施政方向

为了在小农户基础上切实解决日本农业农村发展中长期存在的问题，1999 年日本废止了《农业基本法》（1961），开始施行《食物农业农村基本法》，明确提出保障食物安全、发挥农业的多功能性以及促进农业可持续发展和振兴乡村的农业农村政策目标。2015 年3 月，日本公布了《食物农业农村基本纲要》，强调提升农业竞争力，并对食物热量自给率以及最低耕地面积、复耕率等做出了更为具体的规定。2018 年日本政府延续既定政策目标划拨中央财政预算23，021 亿日元，政策性贷款4，908 亿日元，并在税制制度上相应修改。主要围绕以下方面构建了方向性的施政方针：

1.提升食物自给率

在消费环节，日本政府计划稳定国内市场，即通过地产地销、订单农业等方式稳定日本国产农产品的传统市场。推进食品教育，增加城市居民农业体验以及品尝特色料理品等机会，加强普及日本传统饮食文化，促进民众对农业农村的理解和关爱，进而提升消费者对日本食品的信赖水平。在生产环节，进一步优化产业结构、经营结构。开发减省人工的农业技术、植物新品种，构建种艺结合的新型生产体系。与末端消费主体合作，调整农产品生产结构。

2.保障食物稳定供给

根据国际市场动向保证食品安全和提升消费者信任，在生产环节引导农户正确使用农药、化肥、兽药等生产投入物，鼓励农民加入GAP 认证制度，实现2019 年GAP 认证农户达到1.35 万家的政策目标。在加工环节，引导企业引入HACCP管理制度，提升食品卫生员素质、做好对食品加工各个环节的监管工作，推动功能性食品制度的推广和普及，做好危机预警和管理。扩大日本国产农产品消费市场，在继承和保护日本传统饮食文化的基础上，在生产到消费的各个环节研发新产品，开拓新需求。积极开拓海外市场，建立官民一体的食物出口推进机制，改善出口环境。完善调研、分析、合作、边境检验和流通监测等综合安全保障制度，保障进口食物安全。加快国际经济一体化进程，推动EPA、FTA 以及WTO 框架下的双边多边贸易合作。

3.促进农业可持续发展

培育规模化经营主体，推动农业生产主体法人化经营，扶持新农人和农业继承人发展，在具备一定条件的地区鼓励工商企业以租赁方式参与农业经营。改善农村女性就业环境，促进女性进入农业委员会等农政管理机构，共同参与地区农业农村政策的制定、实施和监管。发挥农地中间管理机构的作用，促进农地向规模化农业经营主体集约，防止农地撂荒，加强农地用途管制。实施农业收入保险制度，保障规模农户收入。加强农田水利建设，夯实农业生产基础。根据市场需求变化调整生产经营结构，促进适合中食、外食消费需求的大米新品种开发、推广，提高畜产品竞争力，稳定园艺类产品供给。研发低成本、高附加值的农产品流通技术，降低农产品损耗。

4.推进乡村振兴

落实农业多功能性直接补贴制度、振兴山区地区经济、提升村社网络功能。依托本地资源创造就业和增收机会。发展具有地方特色的农业产业和可再生资源产业。促进城乡交流发展，推动与城镇观光、教育、福祉等产业合作，吸引城市人才返乡归农。

5.深化农民团体改革

根据修订后的《农业协同组合法》相关规定，促进农协改革自身经营体制，进一步增强为农服务能力。推动农业委员会改革，增强农地流转，防止过疏化等方面的功能。推动农业灾害保险团体改革，完善在全国联合体之下的农业灾害保险体系建设。修订《农地改良区相关法律》，继续推动农地改良区合并，减少职员数量，增强服务能力。

三、日本经验对完善我国农业农村制度的启示

（一）加快农业法制体系建设

农业发展是一个长期而又漫长的历史过程，日本运用法律手段保障了农业农村政策有步骤地阶段性的有效施行。其中，作为政策纲领的《农业基本法》和《食物农业农村基本法》明确了农业农村政策的发展方向，《农业协同组合法》《农林渔金融金库法》《六次产业化及地产地销法》等普通法保障了特定领域政策执行与目标一致。各项政策成果要求依法同时向国会和社会公开，这使得日本农业农村政策始终处于法律和人民双重监督之下，做到有法可依，保障了政策的稳定性。笔者建议：立足于我国社会主义初期阶段的基本国情，加快完善农业法律法规设计，将“农业农村优先发展”“坚持农民主体地位”等政策通过立法方式予以固化、细化、实化。并定期以政府公报、白皮书等方式对全社会公布各项政策进展情况、财政资金的使用情况，为农业农村发展提供法律法规及政策保障。

（二）推进供给侧结构性改革

在国际经济一体化背景下，各国在获得出口机会的同时也面临开放本国市场的风险，很难实现食物的完全自给。日本自1955 年加入关贸总协 定(General Agreement on Tariffs and Trade，GATT)之后制定了选择性增产政策，在保障大米、猪牛肉、乳制品和砂糖5 种重点产品以外，全面放开市场。目前，虽然日本食物热量自给率下降到了38%，但是大米自给率却高达99%左右，并且还有少量出口。2017 年，我国粮食热量自给率降到了约82.3%，已经低于90%的世界粮食安全标准。笔者建议：加快农业结构调整，做到大米、小麦绝对安全，猪牛肉基本自给，蔬果适度放开。把政策重点放在大米、小麦等粮食主产区，继续推进高标准农田建设，加大永久性基本农田保护力度，强化农业科技创新，保持口粮生产能力。利用财政、税收、保险和信贷等支持政策，加快培育新型农业经营主体，发展农业社会化服务主体，通过生产和服务的规模效应，降低农业经营成本，提升竞争力水平。加强食品安全监管，严格落实生产经营主体责任，提升社会对食品的信任水平。

（三）有序发展适度规模经营

农业本身兼顾粮食供给和扶贫两项功能，在工业化初期阶段，非农产业还不能完全吸纳农民就业，需要严格管理农地流转，防止工商资本侵蚀农民利益。上世纪90 年代，日本工商业高度发展，社会保障体系日趋完善，逐步开始放宽农地管制，2008 年修订《农地法》推动农地向少数规模农业经营主体集中，并在补贴、金融等制度上给予倾斜，规模化经营水平不断提升。目前，我国尚处于工业化发展后期，城镇就业机会还不能完全吸纳农村富余劳动力，农村福祉制度也还处于构建阶段，农地作为农民生计保障的属性也还没有发生根本性变化。笔者建议：在坚持依法、自愿、有偿原则的前提下，因地制宜的推动农业适度规模经营。加强农地用途管制，防止破坏农业生态环境和综合生产能力的情况发生，并杜绝农地过度集中。采取财政、金融等多项政策相结合的方式，重点发展口粮类农业经营主体提升劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

（四）加快推进乡村振兴

改善农村生产生活环境，创造更多的就业机会，尽可能吸引城乡居民返乡归农，才有利于实现农业农村的可持续发展。日本自1965 年施行《山村振兴法》，1999 年施行农村振兴战略，力图通过改善农业农村居住环境，增加工资性、转移性收入来缩小城乡收入差距，吸引城镇人口返乡归农，增强农村活力。2017 年10 月，党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，为新时代坚持农业农村发展，提供了指导和行动指南。笔者建议：加快乡村振兴法律体系建设，明确乡村振兴政策的适用区域，制定针对性较强的农民增收、改善乡村生活环境以及提升乡村福祉水平等法律法规。由新成立的农业农村部为主体，联合发改委、财政部、自然资源部、生态环境部、交通运输部等相关部门组成乡村振兴联席会议，统筹谋划推进乡村振兴战略实施。[3]坚持在干部配备、要素配置、资金投入和公共服务等方面把农业农村发展放在首位，逐步改善农村生产生活环境。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业现代化发展，促进质量兴农，绿色兴农，推进乡村治理现代化。

（五）构建以农民为主体的施政机制

农民是各项农业农村政策的直接利益关系人，农业农村政策是否有效，关系到农民的切身利益。日本在各项农业农村政策制定、实施、监管、评估的各个环节不断强化农民主体地位，让农民成为几乎所有农业农村政策自觉参与者和真正受益人，既尊重了农民的首创精神，也激发了农民的主人翁精神，还提升了政策实施效率。截止到2018 年12 月，中国农民专业合作社（简称“合作社”）总数达到217.3 万家，但是，作为农民利益代表，严格按照经典合作社运营原则，进行“一人一票作”民主管理，按惠顾额进行返还的合作社仍然不多，规模不大、功能也相对不足。笔者建议：进一步提升合作社规范化水平，加快清理空壳合作社，完善合作社监管制度，财政资金审计制度、登记退出制度等；鼓励合作社联合社发展，促进合作社合并，减少数量提升质量；提升合作社为农服务能力，稳步推动生产、供销、金融为一体的综合型合作社发展、并且逐步赋予其丰富乡村文化、活跃乡村市场等功能；引导合作社参与农业农村政策制定、执行，使其逐步成为政策抓手，提高政策实施效率。[4]