尽职免责

陈丽萍

为全面贯彻落实上级部门关于深化交通运输综合行政执法改革的相关要求、解决交通运输领域行政执法深层次矛盾问题、构建适应经济社会发展的交通运输综合行政执法队伍，进一步做好交通运输综合行政执法工作，通过开展外部调研、内部探讨以及与部门交流，形成了一些粗浅的思考。

一、交通运输综合行政执法现状分析

实施交通运输综合行政执法，从根本上解决了长期以来交通系统执法机构众多、执法成本较高，多头执法、效率低下的顽疾，但当前交通运输领域原有矛盾和新出问题交织在一起，仍然对行业管理和行政执法形成了极大的冲击。例如，在公路管理中，车辆超限超载久治未愈，而联合执法机制不够完善，路政执法安全风险和失职追责风险并存。又如，在出租汽车市场，巡游出租汽车监管困难的问题尚未完全化解，猖獗的违法网约出租汽车又出来扰乱市场秩序，在济南、广州等地都发生因查处违法网约车而被法院撤销行政处罚的行政诉讼案件，尽管这是因各方对法规政策的理解不同所致，但仍可能因败诉而被追究过错责任。再比如，随着放管服改革的深入，交通运输行业事前审批不断简化，而事中事后监管的要求却在提高，监管到位的难度在加大。此外，交通运输行业的各种安全事故，往往都可以找出监管不力、履职缺位的原因，最后被纪检监察以至于司法机关追责，一出安全事故便神经高度紧张。交通运输行政执法人员的压力在不断加大，执法风险在不断加重，多做多错、不做不错的惰性思维正在蔓延滋长。长此以往，导致执法人员害怕担责、得过且过，无法真正做到执法必严、违法必究。

二、当前交通运输综合行政执法存在的问题

1、法律体系不够完善。一方面，虽然交通运输综合行政执法相关的规范性文件不少，但是其可行性不强，从法律层面进行规定、具有可操作性的只有《行政处罚法》，在交通行政执法中仍然存在无法可依以及有法难依的情况。另一方面，由各部门独立制定交通行政法规没有很好的衔接，使得交通行政执法所依据的不同法规之间存在着冲突，进而使得执法过程中的行政争议较多。

2、执法环境不够宽松。原有法律规定的局限性使得交通行政执法取证难、有效手段少，加之部分交通运输从业者思想素质、法律意识不高，对于违法行为可能造成的危害后果认知度低，对交通行政执法存在对抗心理，而社会舆论对交通行政执法的支持、理解氛围却又并未形成，从而导致一线执法人员长期处于弱势地位，工作实绩的社会认同感较低，承担的执法风险较大。

3、队伍整体素质不高。由于交通运输综合行政执法尚在运行初期，一些执法人员对业务了解比较片面，只对原单位的业务相对熟悉，而对其他新合并单位的职能、处罚流程、文书制作等比较陌生，执法队伍的整体素质暂不能适应新形势、新常态下的交通综合行政执法要求，执法质量不高，易引起执法争议，而程序不对，文书不符等原因皆可能导致行政复议或诉讼案件的败诉，面临被追责的风险。

4、监管机制不够健全。一方面，在制度建设上过于简单，没有形成一套周密的执法监督检查制度，制度与制度之间缺乏连贯性、系统性，群众监督渠道不畅、信息滞后，导致出现“看得见的管不着、管得着的看不见”的怪现象。另一方面，在监督执行上不够有力，重制度建立，轻制度落实，在执法监督检查过程中存在着形式主义。从而使得执法权责缺乏有效监督，执法人员的积极性无法调动，出了问题往往面临追责。

三、关于尽职免责、失职追责，进一步做好交通运输综合行政执法工作的几点建议

要保证“尽职免责、失职追责”机制发挥积极作用，防止跑偏，必须全面理解、准确界定其含义：尽职免责与失职追责是一个整体，尽职免责从积极的方面保护、鼓励执法人员认真履职尽责，积极行为，勇敢担当;失职追责从消极方面追究执法人员不履行或不正确履行职责的行为，二者互相配合，缺一不可。全面充分运用这一机制，才能为进一步做好交通运输综合行政执法工作提供助力。

1、权责法定、容错免责。职权法定是尽职免责的基本前提，针对目前交通运输执法面临的复杂局面，有必要出台细化文件，以依法行政、规范执法为主线，在压实责任、强化责任的同时，明确尽职免责范围，适当宽容失误。一方面要完善法律法规，提高立法质量。交通法规内部之间、交通法规与外部法律之间的冲突以及部分条文可操作性不高的问题，给交通行政综合执法带来了负面影响。因此，应根据实际操作中遇到的问题对现有交通法律法规进行完善，加快相关立法和修订工作进度。同时对现有交通立法机制进行改革，改善相关部门在交通法律法规制定中的局限性，拓宽立法起草渠道，充分考虑相关法律条文的实际操作问题，切实提高立法质量。另一方面要出台相关法规，明晰免责边界。上级交通运输行政主管部门应当坚持实事求是，遵循“明晰职责、权责相当”的管理原则，强化顶层设计，制定出台依法履职、尽职免责相关法律法规，在立法中明确分清责任主体，尽可能量化责任等级，细化相关义务、履职标准以及履职方式，列举免除责任情形。通过建立完善尽职免责法律制度，营造“在岗就要尽职，履职必须到位，尽职可以免责”的良好法治氛围。

2、积极履责，敢于担当。“尽职”应当理解为全面、全部、全心全意地履行职责，而不是简单、机械、被动应付地完成工作即可，只有积极履职，才能尽职免责。一是打造一支高素质的交通行政综合执法队伍。加强思想政治教育工作，增强执法人员的岗位责任感和使命感，加强法律法规和业务知识学习，定期开展培训，夯实基础，培养过硬的业务能力，转变执法理念，规范执法行为，迅速适应服务型执法新常态，不断提高执法水平。二是最大限度地调动执法人员工作积极性，化解在履行职责过程中的风险。任人唯贤、量才配岗，建立一套完善的激励机制，实行能者先用、多劳者多得的奖励机制，赏罚分明，大胆发掘并提拔一批有理想、有信仰、有担当、业务能力扎实的年轻干部，促使一线执法人员从思想上开始转变，摒弃因循守旧的传统观念，主动学习奋进，从而充分调动广大一线执法人员的工作积极性。三是加大交通行政执法宣传力度，打造宽松执法环境。扩大宣传面及影响力，全面提升交通行政执法社会认知度，让更多的社会人群了解、理解并支持交通行政執法工作，改变一线执法人员长期处于弱势地位的现状，增强其职业自豪感，鼓励其勇于执法、敢于但当。

3、履职留痕，尽职免责。在实际操作中，要实现“依法履职、尽职到位”，从而实现“尽职免责”，重点在于严格按照法定职责和法定程序履行职责。一是全面推行痕迹化监管，确保交通运输行政执法全过程留痕备查。现场检查要留有记录，每一次执行执法任务，都应当认真填写《现场检查记录表》，按照规定的检查流程，详细记录检查情况以及发现的问题，检查结束应当有结论。《现场检查记录表》制作完成后要交由当事人签字确认。执法人员在现场采用笔记本电脑填写的检查记录、制作的执法文书和录音、照片、录像等视听资料可以通过网络实时提交至后台服务器保存，提高执法痕迹化监管的效率。二是严格按流程执法，规范制作执法文书。对违法案件，应按交通运输部《交通执法文书制作规范》和《交通运输行政处罚规范》的要求，规范制作《交通运输违法行为立案审批表》、《现场检查（勘验）笔录》或《调查询问笔录》等执法文书，做到文书内容齐全、格式规范、表述准确。对于不属于交通部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理，在移交移送材料时应当列明移交移送清单备查。

4、加强监管，失职追责。要通过问责倒逼责任落实，失职追责是天经地义，但要防范、避免，要查找关键环节和风险点，加大隐患排查治理力度，早发现、早防范、早处置。一是完善工作机制，通过制定完善交通综合行政执法相关规章制度来对执法人员的执法行为进行约束和规范，严格规定执法人员的执法权限和执法程序，确保执法公平公正，同时强化内部考核，对不按照相关规程进行执法的人员按照相应的惩罚制度进行惩处。二是健全监管制度，一方面成立独立的监察部门对交通综合行政执法进行监管，保证监管机构与执法机构相分离，建立一整套完善的监管机制，实现对交通综合行政执法的全过程监管;另一方面面向社会进行行政公开，通畅社会监管渠道，鼓励社会和人民群众对交通综合行政执法行为进行监督。

四、结语

尽职应是尽最大努力、全身心付出完成自己的职责，是挑战难题的勇气，也是战胜困境的决心;尽职是对工作职责的勇敢担当，也是对工作环境的积极适应，更是对自己所负使命的忠誠和信守。而“免责”也不应简单理解为全部免除责任，而是根据履职尽责的情况，综合分析动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，依纪依规予以从轻、减轻或免予问责处理。在实践中，要坚决防止混淆问题性质、拿尽职免责当“保护伞”，搞纪律“松绑”，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。只有运用好“尽职免责、失职追责”这一机制，才能实现让交通执法人员放心大胆执法，积极履责尽职的初衷，才能进一步做好交通运输综合行政执法工作，不断推进交通运输治理体系和治理能力现代化。