PPP项目绩效评价方法及其适用性研究

李蓉

【摘 要】 本文通过回顾已有文献，系统性总结PPP绩效评价方法，并进行对比分析发现：在一般地PPP项目中，KPI和BSC均能较为理想测度其绩效水平，二者侧重各有不同，可根据PPP项目的实际需要进行选择;当利益相关者较为复杂时，可将两种方法结合，采用基于KPI的BSC方法;在现代度量视角中要求的广泛性的背景下，绩效棱柱在捕捉PPP项目的独特性方面表现出最强的能力。

【关键词】 PPP绩效评价方法 物有所值理论 KPIBSC 绩效棱柱模型

1引言

2013年底，我国政府开始大力推广PPP模式。在过去五年多的时间里，该模式的运用取得了较为理想的成绩。截止2019年4月末，PPP入库项目已有8921个，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，投资额高达13.5亿元。但关于其绩效水平的测度仍然缺乏具体的理論指导，大多学者集中在可行性分析上，缺乏对落地实施的PPP项目的绩效评价研究。鉴于国外关于该模式运行的绩效评价已有众多理论研究成果，并形成较为成熟的理论体系，本文通过分析整理目前国外已有的研究方法，结合我国社会经济发展现状，寻找行之有效的PPP绩效测度评价方法，为提高我国PPP项目的绩效水平提供新的思路。

2 PPP绩效评价方法的产生与发展

由于基础设施发展的资金匮乏，世界各地许多政府都使用PPP模式来进行公共基础建设。有效的绩效评价对于PPP项目的成功实施至关重要。绩效评价是对影响组织目标的行动的有效性和效率进行量化和报告的过程[1]。关于PPP绩效评价方法的研究大致经历了三个阶段，其中，第三阶段出现的PPP绩效评价方法具有重要的现实指导意义。

2.1 PPP绩效评价方法的产生与发展阶段

（1）第一阶段：以古典经济学理论为基础的财务评价

该理论立足于微观效益对投资项目的经济效果进行评价，并假设投资项目评价和经济环境是在自由放任政策下完全竞争的市场机制。显然，该理论与我国当前的现实情况不符，借鉴意义不大。

（2）第二阶段：基于福利经济学的社会费用——效益分析方法

1936年，美国为了有效地防止洪水泛滥和提高农业生产效率，大兴水利投资项目，颁发了《全国洪水控制法》，正式规定运用费用-效益分析法（Cost-Benefit Analysis，简称CBA）分析、评价洪水控制和水域资源开发项目。这一法案被认为是CBA分析方法的第一个里程碑。1950年，美国联邦河域委员会发表《内河流域项目经济分析的实用方法》，被认为是第二个里程碑。该分析方法的基本程序为：选出项目相关的成本和效益;成本和效益的量化;计算评价指标，包括投资回收期、收益率、净现值、内部报酬率等衡量项目综合价值。

（3）第三阶段：综合的绩效评价方法

20世纪80年代以来，由于可持续发展理论的发展，对投资项目的评价拓展到了包括经济、技术、环境、社会、政治等各方面的综合评价。在评价方法上，一般是构造基于可持续发展的项目评价的多层次指标体系，然后以综合评价法进行评价;后者主要是基于物有所值理论，具体包括关键绩效指标（KPI）、质量卓越模型、平衡计分卡（BSC）和绩效棱柱模型。

2.2国外绩效评价方法发展历程

（1）物有所值理论

物有所值理论（VFM）被认为是PPP项目绩效评价的关键部分，它被视为PPP项目战略目标的主要基准[2]。VFM分为定性评价和定量评价两个部分，具体包含对全生命周期成本、服务质量、可维护性、社会效益和可持续性的评价研究。

（2）关键绩效指标（KPI）

Yuan等人提出综合的绩效评价体系（PMF）用于测度PPP项目的绩效水平，即关键绩效指标体系（KPI） [3]。KPI主要包括：项目特性、财务和市场指标、创新和学习指标、利益相关者以及过程指标。KPI被广泛应用于建筑业的绩效测度，但他关注的是项目而非公司绩效，企业的相关问题即策略不能在这个框架中得到恰当的解决。Bassioni等人认为，KPI在内部决策过程中的使用是有限的，他无法测度对长期绩效的改进情况[4]。此外，KPI是滞后指标，例如成本、时间和缺陷指标，不能用于项目在建时的监测和改进工作。

（3）质量卓越模型和平衡计分卡

与项目视角相结合的绩效评价系统（PMSs）比单一的KPI更适于评价PPP项目的绩效，他能够在项目和公司层面上进行测度，并指出长期过程中绩效改进的空间[5]。在过去的20年里，质量卓越模型和平衡计分卡（BSC）被认为是建筑领域最著名的绩效评价系统，它们常被用来衡量工业、企业和项目的绩效。然而，这两种模型也存在一定的缺陷：一方面，质量卓越模型是模糊的，很少关注创新、改进、供应商伙伴关系和战略定位等重要领域。另一方面，BSC的一些衡量标准过于狭窄，无法捕捉到商业成功的关键因素;其利益相关者的观点不够宽泛，它只涉及客户和股东。此外，BSC不能突出为某些目标所提措施之间的关系，也没有提到利益相关者对组织的贡献。

（4）绩效棱柱模型

相较于上述方法，绩效棱柱模型被认为更能适合多变复杂的环境，他是一个整体框架，它的结构能够揭示多个涉众集成的复杂性，指导绩效评价体系的设计，以在特定的商业环境中取得长期成功。Neely等人在物流行业的一个案例研究中测试了它在衡量组织绩效方面的强大能力，尤其是在多个利益相关者环境下[6]。基于现代度量视角的广泛性，绩效棱柱模型在捕捉PPP项目的独特特性方面表现出的能力最强，如多个涉众集成、长期项目的成功和物有所值。

2.3 国内PPP绩效评价方法发展历程

我国PPP绩效评价方法的理论发展与应用主要集中在第三个阶段。自20世纪80年代开始实施以BOT为主要形式的PPP项目，开始主要针对外资，后来逐步向国有企业和私营企业扩展。目前关键绩效指标体系、平衡计分卡是测度我国PPP绩效的两种常用模型。现有研究主要集中在以下两个方面：

一部分学者主要是对绩效影响因素进行了识别和分析。张万宽等人通过问卷调查、因子分析、得到PPP绩效影响因素指标和绩效评价指标[7]。更进一步的，孙慧等人在构建PPP项目的关键绩效指标体系基础上，运用结构方程模型（SEM），对调查问卷获取的数据进行模型估计，找到PPP项目绩效影响因素及其相互关系[8]。

还有一部分学者则是通过构建评价体系对绩效水平进行测度评价。袁竞峰等人针对26个绩效指标，建立基础设施PPP项目KPI评价标准体系，并对香港迪士尼项目运营期的实施绩效进行了评判[9]。兰兰、高成修应用层次分析法，构建了PPP的层次结构模型（AHP），设计相应的指标体系[10]。基于此，王明慧采用改进层次分析法，即层次分析——模糊综合评价法，应用三标度法对传统的九标度法进行改进，提高了评价结果的合理性和可靠性[11]。

3 PPP绩效评价方法理论框架

3.1物有所值理论（VFM）

VFM更多的是一种思想和一种理念，该理论最早应用于英国公共基础设施项目采购模式中，其最初的含义是“以最低的价格实现最优产出”。如今，其含义指“实现公共资源配置利用效率最优化的目标”。常见的VFM评价方法分为定性和定量两部分。定性评价方法主要是通过分析定性因素，以确定项目是否合理或可行，通常情况下采用问卷调查或专家咨询的方式，对各类项目的影响因素进行权重分配和打分，通过最后得分判断PPP项目是否可行。定量评价方法则主要分为成本效益分析法、公共部门比较值法和商业案例清单法。

成本效益分析法最早应用于项目效益评估中，但由于通过膨胀率和利率的存在，使其在定价准确性等方面存在一定局限性;公共部门比较值是最普遍的VFM评价方法，它是对政府在全生命周期内，采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部净现值的测度。公共部门比较基准（PSC）和PPP模式下全生命周期成本（LLC）的差额，即为PPP项目物有所值的衡量指标，若VFM>0，表示PPP项目比传统经营模式的项目更具有优势，即应采用PPP模式，反之亦然;商业案例清单法（OBC）是由英国财政部在2006年发布于《VFM评价指南》。其含义是，政府对试点项目进行初步甄别筛选，建立项目备选清单，由社会企业结合项目备选清单和自身实际情况对项目进行自主选择。

3.2关键绩效指标（KPI）

KPI评价方法是对VFM评价方法的进一步改进，他结合了目标管理和量化考核的思想，通过对PPP项目的目标进行层层分解，使得各级目标不会偏离组织战略目标，能够更好的衡量PPP项目的绩效水平。

KPI评价方法的流程如图1所示，第一步，通过查阅与PPP项目有关的文献，对其关键指标进行初步的筛选，确定绩效测度标准和各指标的竞争优先级;第二步，初步建立和定义关键绩效指标;第三步，在已有文献评估属性确定的情况下，通过问卷调查和项目调研等方式，对具体的绩效评价指标进行修正;第四步，确立最优的KPI指标体系;第五步，选择最优的PPP绩效评价方法。目前，关于公共项目绩效评价的方法主要分为两大类：定性評价方法和定量评价方法。专家评分法是最常用的定性评价方法;模糊综合评价法、数据包络分析（DEA）评价法和人工神经网络评价方法是最常见的几种定量评价方法。在定量评价方法中，无论采用哪一种方法，都涉及到对已确立的KPI指标进行评分和权重分配。在这里，就需要对评分标准进行规定，而关于各评价指标权重的分配，通常采用层次分析法（AHP）;最后一步则是根据绩效评价结果，对PPP项目的绩效进行评价，并提出相应的激励改进措施。

3.3平衡计分卡模型（BSC）

BSC绩效评价方法的核心思想是将企业和其内部各部门的任务和决策进行转化，得到多样的、相互关联的目标，然后将这些目标按照顾客、财政责任、内部程序和学习与成长四个层面进行分解，得到一系列子目标，根据这些子目标构建多元化的绩效评价指标体系。从图2中可以看出，BSC模型优越之处在于他关注了内部程序层面，在所有的PPP项目中，上下级和部门之间的关系错综复杂，BSC绩效评价方法可以有效减少他们之间的摩擦，并提供多种方法协调组织复杂的内部关系。此外，BSC绩效评价方法注重绩效管理和组织战略之间的相互关系，通过对战略目标进行转化分解，得到分阶段、分层次、可操作的运作目标，使得利益相关者能够明晰组织的绩效目标，以及长期战略目标的关键要素。

3.4绩效棱柱模型

绩效棱柱模型对PPP绩效评价主要通过五个相互关联的测量层面：利益相关者的满意度、利益相关者的贡献度、组织战略、业务流程、组织能力。利益相关者的贡献是用于表明利益相关者在组织中的贡献水平的一个方面。根据Neely等人（2001）的观点，组织的绩效受到利益相关者的满意度和他们对组织的贡献的影响极大，利益相关者贡献的衡量对PPP的评价至关重要。项目公司由各方组成，导致项目经理需要监督广泛的集团绩效，以保持令人满意的项目绩效。

4 PPP绩效评价方法对比分析

物有所值理论是所有PPP绩效评价方法的理论基础，他更多的是一种思想，KPI、BSC以及绩效棱柱模型等在其基础上进一步发展，成为有效度量PPP绩效水平的可行方法。

KPI、BSC在PPP绩效水平测度中也存在一定的缺陷（见图3）。企业相关的问题（即策略）不能在这个框架中得到恰当的解决。Bassioni等人认为，KPI在内部决策过程中的使用是有限的，他无法提供对长期绩效改进的洞察。此外，KPI是滞后指标（即成本、时间和缺陷），因此不能用于项目在建时的监测和改进工作。

KPI和BSC都只考虑了利益相关者的满意度，却没有考虑他们对组织贡献的表现，而绩效棱柱模型很好的解决了这一问题。绩效棱柱模型中所包含的利益相关者的观点意味着能够克服PPP项目中多个利益相关者引发的障碍，其涉众满意度方面比其他绩效评价体系（如BSC）更广泛，他不仅提到了股东和客户，还提到了供应商、联盟伙伴，甚至中间商;其涉众满意度可以完全捕获对PPP成功至关重要的涉众满意度水平。