江苏省“十三五”生态环境保护规划的南京实施情况探讨

王龚博，卢宁川，杨 琳，于忠华，路云霞

（1.南京市环境保护科学研究院，南京 210013；2.南京林业大学林学院，南京 210037）

规划的制定与实施是各项工作开展的重要支撑，如城市规划工作，而生态环境保护工作更需要科学制定规划，才能保障相关任务的有效开展，因此环保规划极其重要[1-2]。“十二五”以来，江苏省把生态文明作为建设新江苏的重要标杆，加强生态环境保护，推动生态文明建设，做到综合经济实力提升与环境质量总体稳定，但也面临资源环境压力[3]。为进一步推进近期生态环境保护工作，《江苏省“十三五”生态环境保护规划》（以下简称“省规划”）编制出台。南京作为省会和省内唯一跨江发展城市，地理位置重要，近年来生态环境保护工作开展有力，全市环境质量有所提升，因此“十三五”时期南京市对于省规划的推进情况对省规划的实施评价具有示范性作用，为全省其他城市省规划的相关工作推动完成提供了重要参照。

1 省规划的主要内容

1.1 基本原则清晰

基本原则方面，省规划提出五方面内容，分别概括为绿色发展与源头管控、质量核心与系统修复、分类防治与解决问题、改革创新与示范先行、社会共治与落实责任。内容上，省规划突出了绿色、循环、低碳发展的推进，经济与环境关系的处理；树立环境质量改善目标，强调多手段的运用，多污染物的综合防治；强调管理与施策的差异化和精细化，保障人民公共环境利益；解决难点并提高效率，开展综合改革试点；深化共同责任，增强合力形成，构建相关治理体系，以共治促和谐。

1.2 目标指标明确

目标指标方面以2020年为节点，在生态环境质量、生态系统稳定、污染物减排、绿色低碳水平、环境风险控制和生态文明制度等方面分别提出了要求，具体包括空气环境、水环境、土壤环境、生态系统、满意度5大类指标。省规划明确了全省PM2.5年均浓度下降比例，地级及以上城市空气质量优良天数比例要求；提出地表水省考以上断面达到或优于III类比例要求，地表水丧失使用功能（劣于Ⅴ类）的水体基本消除；强调土壤环境质量的稳定、农用地和建设用地土壤环境安全的保障、土壤风险的管控。

1.3 各项任务具体

工作任务方面，省规划具体明确，包括源头管控的强化与绿色发展的推动，三大行动的实施与环境质量的提升，污染减排的深化与综合整治的推进，风险防范的加强与环境安全的维护，保护修复的强化与生态供给的增加，制度改革的深化与环境秩序的规范，全民行动的引导与社会共治的推动，监测体系的完善与监管能力的提升。具体内容上，省规划涵盖环境宏观政策调控与控制资源能源消耗，大气、水环境质量的改善提升与土壤污染防治，加强风险防控与危废处置管理，强化环境保护宣传教育等。详实的措施进一步保证了规划的实施成效。

2 南京市相关实施情况

2.1 全面加强源头管控

规划环评方面，2017年对各级产业园区规划环评执行情况进行全面摸底调查（全市范围内），印发《全面加强产业园区规划环境影响评价工作通知》，要求按限期完成规划环评的编制上报、重新报批以及规划的跟踪评价，实施项目审批和规划环评联动，严格执行园区限批等措施。优化产业结构方面，发布实施《2017年去产能和淘汰低端低效产能目标任务》，控制重工业项目，产能严重过剩行业不得备案新增产能项目，重点推进水泥、铸造等行业低端低效产能淘汰。生态保护引领区方面，深入贯彻落实中央加强生态文明决策部署，依据相关文件选取高淳区作为生态保护引领区试点，推进整体保护，利用自然禀赋优势，发扬良好建设基础，组织开展引领区规划编制。煤炭消费总量控制方面，制定“市压减煤炭消费总量行动计划”，监控各耗煤企业用煤数量，分析掌握电力、钢铁等行业的产能、产量和能耗等相关数据，加强跟踪。

2.2 推动改善环境质量

近年来，通过各项环境保护工作的开展，南京市环境质量显著提升，如表1所示。大气环境质量方面，督促钢铁企业对物料堆场、输送转运等无组织排放环节制定治理方案，完成无组织排放治理任务并削减污染物；完成石化、化工等行业有关企业VOCs治理，相关包装印刷、汽车维修企业VOCs治理全省率先完成；开展多形式建筑施工扬尘专项行动并加强工地检查；2016年完成黄标车淘汰任务，2017年继续开展淘汰老旧车辆工作；吸收借鉴相关经验，加强应急管控。水环境质量方面，全面完成县级以上集中式饮用水水源地保护区内违法违规设施排查，推进水源地例行巡查工作开展；围绕2017年底建成区基本消除黑臭水体的目标，加大力度，攻坚整治，列入国考的16条黑臭河道全部完成整治，2017年列入市级整治计划的109条黑臭河道当年3月底全面开工，完成率100%。土壤环境保护方面，对2017年前已收储、尚未出让的工业退役场地开展风险识别筛查工作；出台《加强工业企业退役场地再开发利用环境安全工作暂行意见》，明确相关工作程序，提出联动监管要求，加强污染地块环境管理。

表1 南京市环境质量相关指标完成情况

2.3 深入防控环境风险

突发环境事件应急演练方面，2017年多部门共同联合，组织举办“降魔-2017”应急处置综合演练，市环保局专门组织各区（园区）环保局，进行桌面推演，观看示范性演练视频，结合故事情节发展现场提问与辅导相结合，通过推演进一步明确了各单位在突发环境事件状态下的环境应急工作和职责。

危险废物处置利用能力方面，加快已建成危险废物经营项目的许可办理，2017年新增南京新奥环保公司危废超临界处置新技术能力2万t/a，推进新处置能力项目的建设进度。创新管理并做好行政许可及审核方面，探索实验室废物环境管理新途径，组织南京主要高校、科研院所进行实验室废物环境管理培训和座谈，探索由第三方为高校等提供实验室废物管理服务；完成家电拆解企业2016年及2017年共6次季度报告审核，在国家组织的专项抽查中，南京市废弃电器电子产品拆解处理工作得到了肯定。

2.4 推进环保社会共治

环保宣传水平提升方面，做好六五环境日主题宣传，组织开展全市环境日主题活动，2017年结合环境日主题设计制作“绿水青山就是金山银山”宣传册并组织发放，制作环境日主题及环保新技术大会宣传片并播放，设计环境日世界主题和中国主题宣传画并在社区宣传栏张贴。宣传影响力扩大方面，不断扩大两微一端自媒体影响，“南京环保”微信公众号在全国环保系统（市县级）综合排名稳定靠前，原创稿件多次被生态环境部发布，并被江苏环保、交汇点、紫金山及各大平面媒体转载，环保督查、大练兵及263等专栏及时跟进报道环保中心工作。环境教育与培训加强方面，在南京生态文明教育馆和“南京环保”双微开展自然小课堂系列活动，线上招募宣传，线下培训互动，活动反响热烈；与本地部分高校开展环境新闻教学研究合作，通过授课培训、采访实践等形式，针对环境新闻报道进行剖析，探讨应对方法，提出指导性意见和建议。

3 南京特色工作开展情况

3.1 大力推进生态建设

2016年，南京市被正式授予“国家生态市”称号，成为全国首个获此殊荣的副省级城市，为加快生态文明建设奠定了坚实基础。同时，全力推进《南京生态文明建设规划》修编工作，完成《南京生态文明建设规划（修编）》并报原江苏省环境保护厅提请原环境保护部组织专家论证。江宁、溧水、高淳、浦口、六合及其街镇均已完成《生态文明建设规划》编制工作，2017年9月，江宁区获得首批“国家生态文明建设示范区”命名，组织各区开展“江苏省第一批生态文明建设示范乡镇（街道）、村”创建申报工作。

3.2 落实随机抽查制度

2016年被检查排污单位名单与现场执法人员名单随机抽取监察执法制度开始实施，方式为计算机摇号，运用于全市环境监察机构。做好两库一平台（污染源日常监管动态信息库、执法检查人员名录库和执法监管信息平台）建立和完善，信息库纳入全市9 000多个污染源，实现了与移动执法系统对接。印发《抽查工作细则”，建立抽查保密、抽查留痕、事后督查制度以及结果应用、责任追究等一整套配套的工作机制和制度，进一步规范“双随机”抽查工作。

3.3 开展交叉执法检查

参加省以上交叉执法检查，根据生态环境部、江苏省生态环境厅统一部署，参加京津冀及周边地区大气污染防治强化督查、太湖安全度夏交叉执法、化工行业交叉执法专项行动。在第十四轮次京津冀强化督查工作中，总队派出的督查组综合评定为第一名，国家予以通报表彰。全市开展交叉互查，自2017年5月起，南京市开展为期3个月的“六查”环境执法专项行动，对市直管企业和区（园区）重点企业开展交叉执法检查，效果良好。

4 推进规划实施的建议

4.1 做好目标指标动态跟踪

目标指标的完成是规划工作实施情况评价的核心，指标是规划的重要部分，能够反映目标趋向[4]。对于生态环境保护规划而言，环境类核心指标显得格外重要，特别是大气、水等方面。空气质量方面，江苏省已进行空气质量动态排名，就PM2.5和优良天数方面按月公布13个设区市情况，有效地督促了各市大气污染防治工作。就当前的指标而言，随着技术水平的不断提升，可以更加细化相关工作，特别是大气污染防治工作，由于区（县）面积的不一，环保工作的开展应更有针对性，对于空气质量，可以将指标公布落脚在区（县）级，形成细致的评价网络，促进各区（县）针对各自情况因地制宜地开展工作。

4.2 明确分工，确保实施成效

规划的制定是一个系统而又复杂的过程，其主要工作和任务又涉及各部门、单位，因此分工变得十分重要。就规划的某项工作而言，常态是一个部门牵头、多个部门配合，易产生事情或任务主要是牵头部门的事，配合部门常处于事不关己的状态，在对于工作考核或调度时，也只关心自己牵头事项，容易造成工作开展情况了解不清或实施成效的缺失。因此，在分工考核等方面，应该细化相关部门职责，明确各管什么、各做什么，促进未来工作的开展和全面实施，使其不是某项工作的“一言堂”，最终产生各尽其能的效果。

4.3 保障资金，促进工作开展

环保工作与金融联系紧密，如绿色金融政策，资金的保障是各项工作开展的重要支撑，特别对于规划的实施而言，资金的有力保障将进一步保证工作开展与推进成效[5]。这既需要政府资金投入的增加，也需要资金的多方面筹措。政府应统筹有关资金，加大专项资金支持力度，推进将环保税收用于生态环境保护；做好环保项目储备，规范资金管理，有效保障重点环保工作，支持治水、治气、治土等项目，加强环保能力建设，扶持生态示范建设等项目。另外，要推进做好社会资本投入回报补贴与风险补偿工作，鼓励支持环境保护基金的设立，深化企业新型融资手段应用[6]。

5 结语

目前，各省市都处于稳步发展之中，规划作为工作的引领，扮演了越来越重要的角色，如低碳城市规划的制定、统一规划体系的探索[7-8]。如何更好地促进规划的实施，需要更多的思考，对于环境保护工作而言，需要抓好目标指标的关注，同时对于工作任务方面了解具体进度，做到心中有数。“十三五”以来，南京市在对省规划的实施和落实上进度成效较好，这既得益于良好的工作基础，也依赖相关部门的通力合作，未来应该对照薄弱环节，精准施策，以促进相关工作任务的顺利完成。