施泰因迈尔模式是解决乌东冲突的钥匙吗

赵会荣

泽连斯基在当选乌克兰总统后的首次记者会上称结束顿巴斯冲突是其任内首要任务之一，他强调要在诺曼底四方会谈框架下“重启”明斯克进程并“达成停火协议”，使顿巴斯地区实现真正的和平。之后，他成功推动议会提前举行选举并领导人民公仆党赢得了议会半数以上席位，这意味他在乌克兰政坛基本上站稳了脚跟，其施政方针获议会支持是大概率事件。与前任不同，截至目前泽连斯基力主缓和对俄关系并取得些许进展。俄乌两国元首实现电话沟通，双方互换35名被押人员，包括刻赤海峡冲突中被俄方扣押的乌克兰船员。2019年10月1日，乌克兰问题三方联络小组（乌克兰、欧安组织、俄罗斯）在白俄罗斯首都明斯克举行例行会谈，各方以书面形式确认同意施泰因迈尔模式，冲突相关方还同意从东部军事接触点撤兵。消息传出后立即引发乌克兰民众激烈反应，乌国内多地民众举行示威抗议活动，反对泽连斯基作出上述决定。

施泰因迈尔模式的宗旨是落实

新明斯克协议

乌克兰东部发生冲突后，各方曾签署两份明斯克协议。2014年9月5日乌克兰问题三方联络小组和乌克兰东部地区两个“共和国”的代表共同签署《三方联络小组执行乌克兰总统波罗申科和平计划和俄罗斯总统普京倡议采取联合行动协商结果议定书》。同年9月19日，上述代表在明斯克签署了执行议定书的备忘录。由于冲突双方缺乏互信，议定书和备忘录均未得到有效落实。2015年2月11?12日德国、法国、乌克兰、俄罗斯（诺曼底四方）举行磋商，三方联络小组的代表与乌克兰东部地区两个“共和国”的代表共同签署《执行明斯克协议的综合措施》，简称新明斯克协议。新明斯克协议规定，乌克兰政府在顿涅茨克州和卢甘斯克州的部分地区按照乌宪法和法律举行地方选举、进行宪法改革以及在三方联络小组框架下与东部两个“共和国”的代表结束政治协商后，才能实现对顿巴斯地区国家边界的全面控制。

施泰因迈尔是德国现总统，2015年10月2日他作为德国外长参加在法国巴黎举行的诺曼底四方会谈，就分阶段执行新明斯克协议的机制提出建议。2016年10月19日他的建议在德国柏林举行的诺曼底四方会谈上得到确认，被称为施泰因迈尔模式。内容主要包括三点：一是乌克兰制定并通过给予顿涅茨克州和卢甘斯克州部分地区特殊地位的法律;二是乌克兰政府根据本国宪法和专门法在上述地区举行地方权力机关非例行选举，选举当日20时特殊地位法临时生效;三是欧安组织监督上述地区的选举过程。在欧安组织民主制度与人权办公室就选举作出最终报告承认选举符合欧安组织关于非例行地方选举的标准、国际组织关于民主选举的标准以及乌克兰法律并宣布特殊地位法具有最终法律效力后，顿巴斯部分地区特殊地位法永久生效。

与新明斯克协议部分条款的内容一致，施泰因迈尔模式强调乌克兰要通过特殊地位法和举行地方選举，这也一直是各方博弈的焦点。特殊地位法于2014年9月16日被乌克兰议会通过并于10月20日正式生效。这部法律规定，在顿涅茨克州和卢甘斯克州的部分地区采取地方自治的临时秩序以及根据特殊地位法提前举行地方选举。乌议会还通过与之配套的《不得迫害和惩罚顿涅茨克州和卢甘斯克州事件参与者法》，保证对民间武装人员不追究刑事和民事责任，但犯有重罪者除外。而落实上述法案条款的前提是，所有武装人员和武器装备从当地撤出。这部法律遭到乌克兰反对派的抵制，也未得到东部民间武装的认可。2015年3月17日，乌克兰议会通过特殊地位法修正案，规定东部某些地区只能在举行地方选举后才可享受特殊地位。修正案还规定，只有在“所有非法武装及其军事装备撤离乌克兰领土”后，在选举过程“不受非法干涉”的情况下，才可举行选举。而且，选举应该在欧安组织等国际组织派出的观察员监督下举行。这部法律依旧没有得到东部民间武装的认可。2014年11月2日，东部民间武装举行领导人选举，宣布两个“共和国”脱离乌克兰独立。2018年8月31日，“顿涅茨克人民共和国”领导人扎哈尔琴科遇害。11月11日，顿巴斯地区不顾乌克兰政府反对举行了地方领导人和议会选举。

新明斯克协议的缺陷在于部分关键条款没有规定各方履行义务的先后顺序和相互关系，这就为冲突各方逃避义务和打口水战提供了空间，结果导致一个文本乌俄双方各自解读。例如，外国武装、军事装备和雇佣军撤出乌克兰领土以及解除所有非法武装是在东部地区地方选举之前还是之后执行并没有明确。波罗申科在执政后期和当下则都强调新明斯克协议各项措施落实的顺序必须遵循“先安全后政治”的原则，即首先要保障乌克兰东部公民能够有自由表达意见的安全条件，即保证占领军和重型武器装备从乌东部撤出，解除非法武装人员的武装，顿巴斯地区不受乌克兰政府控制的边界由乌政府接管，然后才能执行新明斯克协议政治部分的条款，即在欧安组织的监控下按照民主制度与人权办公室的标准举行东部地区地方权力机关非例行选举。由于各方对新明斯克协议的条款存在分歧，该协议长期停留在纸面上，施泰因迈尔模式也不了了之。

施泰因迈尔模式仅规定了乌克兰

政府的义务

施泰因迈尔模式重获生机可能源于以下三个因素：一是施泰因迈尔模式符合俄罗斯的利益。俄罗斯提出乌克兰代表在同意施泰因迈尔模式的文件上签字才能启动诺曼底四方会谈，这既能够体现出俄方希望与乌克兰沟通准备履行新明斯克协议的积极姿态，以便于推动西方取消制裁以及缓和与西方关系，同时又能够把握乌克兰问题协调进程的主动权和节奏;二是顿巴斯冲突给乌克兰经济社会发展造成严重损害，当地的分离状态逐渐固化，西方不愿意直接介入冲突，继续拖下去对乌克兰不利。泽连斯基承诺以和平手段解决顿巴斯冲突问题，而只有同意俄罗斯的条件才能重启诺曼底四方会谈。在议会选举和组阁方面的成功提升了泽连斯基开展主动外交的勇气。另外，乌克兰在广场革命以后经济增长乏力。国际货币基金组织指出，2018年乌克兰人均国内生产总值（GDP）为2964美元，沦为欧洲最贫穷国家。根据乌克兰国家统计委员会的数据，2019年前8个月工业生产同比增长0.1%。8月乌克兰职工平均名义工资约426美元。世界银行预测，2019年乌克兰经济增长率为2.7%。而乌克兰当局确定的2020年目标是实现经济增长5%～7%。乌克兰在能源、投资和贸易等领域与俄罗斯仍保留着密切联系，缓和对俄关系有利于促进乌俄能源和经贸合作，改善营商环境，吸引外资，刺激本国经济增长和改善居民的生活;三是德国、法国等欧盟一些国家既希望乌东地区问题朝着和平方向发展以促进地区安全，也希望对俄关系实现正常化，满足本国在能源进口、经贸合作等方面的需求。

施泰因迈尔模式对于推动乌东地区和平有一定的积极意义。乌克兰政府履行施泰因迈尔模式仅是新明斯克协议复杂进程的第一步，对于推动该协议全部落实提供了可能性，也为乌东地区实现和平带来一线生机。俄罗斯和欧盟对于泽连斯基总统同意施泰因迈尔模式持肯定立场，也支持乌俄关系缓和。乌克兰人民公仆党以及被認为亲俄的“为了生活”党都表示支持施泰因迈尔模式。

与此同时，施泰因迈尔模式仅规定乌克兰政府先行履行新明斯克协议中的部分条款，未回应乌克兰当局一直以来对于安全前提的关切，也未规定顿巴斯冲突其他相关方的义务。对于乌克兰当局来说，同意施泰因迈尔模式是一场困境下的冒险，是自己给自己提供的希望。理想的结果是，诺曼底四方会谈举行，乌俄两国元首面对面谈判。乌克兰履行自身义务后，俄罗斯以及俄方支持的乌东民间武装能够履行后续义务，乌克兰政府恢复对乌东地区行使主权，俄罗斯和乌东民间武装让出乌俄边境顿巴斯段的控制权，乌克兰东部恢复和平，乌俄经贸关系恢复正常，乌克兰经济走上健康发展的正轨。

然而，由于施泰因迈尔模式没有对外国军队撤出以及选举结束后次日俄罗斯和东部民间武装让出对乌俄边界的控制权（新明斯克协议第9条）等新明斯克协议中涉及俄方和乌东民间武装的义务作出制约，因此在乌克兰抗议民众看来这一机制是乌克兰政府的单方面让步，是投降行为，与两份明斯克协议一样是本国政府失败的外交。欧洲团结党、声音党、祖国党等乌克兰政党纷纷表示反对施泰因迈尔模式。他们认为，施泰因迈尔模式符合俄罗斯的脚本，乌克兰面临被俄罗斯欺骗、最终无法实现领土完整与和平的风险。乌克兰履行施泰因迈尔模式的后果可能是：乌东部分地区获得法律赋予的特殊地位，当地的分离主义势力通过地方选举获得合法政权，东部地区成为乌克兰的“国中之国”，类似于“德涅斯特河左岸共和国”、阿布哈兹、南奥塞梯的状况;俄罗斯在控制顿巴斯部分边界的基础上加强对乌东部地区的影响，进一步牵制乌克兰加入欧盟和北约的进程;乌东地区事实上的分离可能在乌克兰引起连锁反应，其他地区可能竞相效仿争取特殊地位甚至独立。

施泰因迈尔模式未必能给乌克兰

带来和平

施泰因迈尔模式虽有积极意义，但本身也存在一些疑问：第一，泽连斯基在10月1日举行的新闻发布会上称，施泰因迈尔模式必须根据特殊地位法实施。现有特殊地位法将在2019年底失效，议会将制定新的特殊地位法。新法律的内容尚不确定。顿巴斯地方选举必须根据乌克兰法律在撤兵以及乌克兰恢复对国家边界控制的条件下举行。乌克兰最高拉达议长拉祖姆科夫强调“不会越过红线”，也“不会在枪林弹雨中举行选举”。乌克兰外长普里斯泰科指出，在缺乏选举法和顿巴斯特殊地位法的情况下施泰因迈尔模式不会发挥任何作用。在安全保障没有建立以前，不可能举行选举。乌克兰前总统库奇马作为参与三方联络小组的乌方代表提出给予乌东部分地区特殊地位以及举行地方选举的七个前提条件，除了恢复对国家边界的控制，还包括解散两个“共和国”的武装，完全停火，欧安组织对乌克兰领土全境进行监督，外国军队和武器装备撤出乌克兰等。如此看来，问题似乎又回到了先安全后政治的原点。那么谁来负责撤出这些非法武装以及实现上述安全前提呢？第二，普希林和帕谢奇尼克作为“顿涅茨克共和国”和“卢甘斯克共和国”的领导人联合发表声明，呼吁泽连斯基与他们直接对话共同制定特殊地位法，他们“不接受乌方的操纵”，也“不容许乌方控制边界”，因为他们打算“自己控制边界”。第三，在俄罗斯简化向顿巴斯地区居民发放俄护照程序后，当地一些居民实际上拥有双重国籍，他们是否可以参加当地选举呢？第四，施泰因迈尔模式没有对地方选举的细节作出规定。过去顿巴斯部分地区交火不断，如果当地举行选举，那么谁来保障政党、媒体、难民和移民能够正常参与选举？如何保障选举的安全、公平、自由和民主？一旦选举结果未得到欧安组织承认，那么下一步该怎么办？第五，施泰因迈尔模式未涉及乌东冲突的重要相关方俄罗斯。俄罗斯反对外界把它认定为冲突方或者冲突的参与者，也不承认“派兵参与了乌东冲突”。俄罗斯强调乌东冲突是“乌克兰内战”。俄罗斯关于乌克兰东部冲突的主要关切在于北约和欧盟东扩要止步于乌克兰以西，乌克兰不加入欧亚经济联盟但至少也要作为中立国或者缓冲国存在，俄罗斯与此相关的安全利益优先于其他利益。俄罗斯还关心西方何时取消制裁。而施泰因迈尔模式并未触及俄罗斯的上述关切。

俄乌矛盾客观上是力量不对称国家之间的矛盾，从明斯克协议到施泰因迈尔模式，矛盾激化的点以及作出更多妥协的往往是弱势一方。在实力悬殊的背景下，泽连斯基的选项并不多，放手一搏或许能够多少掌握一些主动，但目前来看施泰因迈尔模式不可能成为解决乌东冲突的钥匙，反而出现了当局担心的民意分裂。乌克兰的未来仍存在很大的不确定性。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员）