澜湄安全执法合作：历程与发展

张哲?樊守政

2019年1月28日，第78次中老缅泰湄公河联合巡逻执法暨2019年首航勤务启航仪式在云南关累举行。

从2011年“10·5湄公河惨案”发生至今，澜沧江—湄公河流域执法安全合作机制已运行八年。八年来，作为澜湄合作框架内一项重要内容，执法安全合作机制取得丰富成果，最具突破性的进展是迅速启动了中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法，推动有关合作从单纯的“案件合作”到“建立机制”再到设立“澜湄执法中心（LMLECC）”的升级，提升了流域国家合力打击跨国犯罪活动的能力，令昔日的“鬼门关”变成了今日的“黄金水道”，对维护“一带一路”建设安全和构建中国—东盟命运共同体具有重要现实意义。

安全联合执法的由来与发展

“10·5惨案”发生25天后，中老缅泰四国发表《中老缅泰关于湄公河执法安全合作的联合声明》（简称《执法联合声明》）并签署《湄公河流域执法安全合作会议纪要》。《联合声明》强调四国执法部门在湄公河流域开展执法安全合作，主要包括在反恐、打击毒品犯罪、防范和打击非法出入境等跨国犯罪活动中的密切协作，并一致同意建立湄公河流域执法安全合作机制，在机制框架下开展情报交流、联合巡逻执法、联合整治治安突出问题和联合打击跨国犯罪等合作。为进一步落实《联合声明》内容，2011年11月四国执法部门代表在北京举行“中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议”，发布《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，旨在尽快开展联合巡逻执法工作。

2016年3月，根据李克强总理在第17次中国—东盟领导人会议上发出的建立澜湄合作机制倡议，中、柬、老、缅、泰、越等澜湄流域6国共同发表建立区域合作机制的《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》，强调在信息交换、能力建设、联合行动等方面加强合作，提升应对恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全挑战的能力，推动中国—东盟战略伙伴关系发展。经过一系列准备，2017年12月28日执法安全合作机制正式实体化运行，即成立“澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心”（简称“澜湄执法中心”），根据各成员国的执法需求制定行动纲领，致力于“统筹协调本地区预防，打击跨国违法犯罪，融合交流情报信息，开展专项治理联合行动，加强执法能力建设”。

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实体化运行一年来，执法安全合作机制成绩斐然，成效显著。

一是紧跟时代步伐，积极探索应用大数据、云计算等新技术，建设通联流域国家间的情报信息交换网络，在该平台上初步建成首个违法犯罪信息数据库，为流域执法部门提供执法合作的技术支撑;建立流域首个跨国案件协查与情报信息管理系统，为流域国家提供案件协查标准化服务;搭建720P高清加密视频会商系统，为流域国家及时开展面对面交流提供快捷清晰的联通方式。

二是量体裁衣开展援助，为流域国家提供能力升级服务。比如，与老挝国防部合作，将该国南塔省、波乔省湄公河沿岸哨所升级为“防务救援综合勤务点”，通过对哨所的硬件改造以及对相关人员的初级救援培训，有效提升老挝湄公河沿岸边防连队的防务和救援综合能力，使通航船只和沿岸居民获得了实实在在的安全感、幸福感。

三是针对流域突出的犯罪形势，推动个案合作，组织联合专项行动，今年先后举办了“澜湄流域打拐执法合作研讨会”和“澜湄流域地区打击易制毒化学品非法贩运研讨会”，并提出打击人口拐卖与打击易制毒化学品非法贩运的行动倡议，通过多边平台凝聚合作共识，锁定重点问题，实现精准打击。

能力建设因地制宜

通過不断摸索，以实战为目的、学员为中心、问题为导向，逐步形成符合流域特色的能力建设体系。2018年9月，紧扣流域突出的人口走私问题，举办澜湄流域国家打拐反拐研修班，专题研讨流域人口拐卖形势、案件特点、打击对策、关怀处置受害人及人口贩运案例剖析等，并聘请一流实战专家，采用理论联系实际、案例分析等方式，激发学员的参训热情。11月，举办澜湄流域沿岸基层警察局长研修班，基于“参训者需求”设置课程，通过前期在流域基层地区的实地调研和需求了解，科学安排研修课程，内容覆盖澜湄流域反恐形势和毒品犯罪、毒情分析、社区警务、打拐、联合办案经验分享等。由于适用性强，参与国反响热烈，研修班今年成功举办了第二期。12月，在金边举办“重大活动安保研修班”，以“战训循环”为目标，重点围绕安保方案设计、风险评估、应急处置、要员警卫、恐怖事件危机处理、人群管控等安排课程。研修闭幕后，恰逢柬举办庆祝“双赢政策”（洪森总理推动实施的以彻底结束内战、实现全面和平与民族统一为目标的政策）实现20周年庆典，许多学员参训后径赴安保现场实现了培训与实战的紧密结合。柬执政党人民党常委、委员等政要称赞此次研修与本届柬政府就维护社会安全稳定的执政目标高度契合。同月，“2018澜湄综合执法安全合作论坛”在中国云南省举行，吸引澜湄流域六国的近百名执法安全部门人员及专家学者参加。

安全联合执法面临的挑战

伴随着“澜湄执法中心”建设，在澜湄合作框架内的多边执法合作机制，经历了从无到有、从培育到成长的发展演变。流域国家依托“澜湄执法中心”这一区域组织不断推动情报信息融合共享，携手开展专项治理行动，努力实现执法机构和人员标准化和专业化，积极为澜湄流域的安全稳定和经济社会发展提供安全保障。

湄公河流域是“21世纪海上丝绸之路”与“丝绸之路经济带”有机衔接东南亚、南亚和东亚的重要枢纽地区，是推进“一带一路”建设的关键节点之一。历史上，受政治、经济、地缘、社会等复杂因素影响，湄公河流域成为毒品、武器走私、人口拐卖和非法移民等安全威胁滋生的温床。随着世界格局的深刻变化及网络时代的开启，恐怖主义、自然灾害、环境问题、传染病等新型安全威胁在此出现并逐渐扎根。澜湄流域正面临空前复杂多元的风险和挑战。

安全问题之所以层出不穷、花样翻新，原因是多样的。首先，流域国家的国体、政体、法律不尽相同，语言文化均有差异，执法水平良莠不齐，容易产生“合作鸿沟”，从而引发“洼地效应”。第二，流域犯罪仍处于高发态势，传统犯罪屡禁不止，诈骗、洗钱等新型犯罪借助网络技术日益多发，在流域地区抓获的嫌疑人多为犯罪团伙中的底层人员，幕后老板在国外遥控指挥，这就造成证据获取难、固定难、成链难，无法对犯罪源头予以实质性打击，更难起到震慑效果。第三，流域国家普遍存在基层警察专业知识不高、警务设备老少破、执法力量短缺等问题，流域整体执法水平偏低。第四，流域国家执法部门大多财务预算不多、经费不够，设备老化严重，囿于国力限制严重依赖外援，但援助范围、数量需求过大，维护成本过高，通常会使施援国望而却步，受援国也只得接受警务设备远落后于时代发展的现实。

近年，恐怖主义活动这一澜湄流域最突出安全问题进入高发期，2014年中国昆明火车站恐袭事件、2016年泰国曼谷四面佛爆炸就是典型事例。该流域周边也不太平，今年4月斯里兰卡首都发生多起连环爆炸事件，造成250余名平民死亡。马来西亚、印尼、菲律宾、阿富汗、巴基斯坦、孟加拉国、哈萨克斯坦等国都曾发生恐袭事件。这些事件加剧了各类跨国犯罪在澜湄流域的渗透速度，极可能导致“伊斯兰国”等恐怖组织从中东转向该流域地区，进而抬升恐怖威胁指数。

首先，内政困局凸显的国家易被恐怖势力抢滩登陆。东南亚国家政局总体稳定，但个别国家有波动。其次，流域内的极端组织极易与“伊斯兰国”等恐怖组织“抱团取暖”。诸多犯罪事实表明，恐怖势力已在澜湄流域地区潜入潜出、搭窝设点，利用互联网、社交媒体传播激进思想，激化社会矛盾，并与当地极端组织相互勾联、交织发展。一些流域国家治理水平较低，经济基础薄弱，社会矛盾较为尖锐，存在常年与政府对抗的极端组织或存在族群冲突，易被外部恐怖势力利用，成为其推广暴力极端主义并寻求避风港的土壤。自2014年“伊斯兰国”组织宣布“建国”至今，东南亚有60多个暴力极端组织宣誓效忠伊斯兰国，这为我们重重敲响警钟。

安全执法的未来

恐怖主义、跨境犯罪等挑战既是区域性的，也是国际性的，没有哪个国家可以独善其身，单凭一己之力无法应对，在诸多共同利益驱动下，澜湄流域国家加强执法合作成为必然选择。为了全面促进澜湄执法安全合作机制深化发展，有效应对各种安全威胁，联合安全执法的任务依旧艰巨，需要在以下方面着力加强。

一是项目驱动，增信释疑。“澜湄执法中心”作为一个中国主导的新生区域组织，内部成员国之间关系复杂，大国和小国之间实力悬殊较大，有国家担心中国在该区域“一家独大”，也有国家在参与域内合作时看域外势力眼色，还有国家希望牵制、削弱竞争对手国家。这样的政治互信问题制约着澜湄执法安全合作的深入开展。针对此类问题，“澜湄执法中心”需以项目为依托，从最基层的执法部门人员做起，以点带面，将口头落实到行动，将行动转化为合作成果，以成果建立起信任格局，提高执法合作效率，并逐步把“信任”格局網格化，同时让湄公河沿岸国家的人去加强宣传、配合推进，逐渐辐射海上东盟五国与我国相向而行。

二是以适当的主权让渡突破联合执法瓶颈。以中老缅泰湄公河巡逻执法为例，目前湄公河联巡“每月常态化”运行已进入第八年，形式多是巡逻而鲜有执法。主要原因是各国船上执法人员都有很强的主权意识，不愿看到其他国家跨境执法。久而久之，犯罪分子也会采取相应规避措施。澜湄执法安全合作机制的活力在于各国授权程度，而让渡权力的程度取决于合作深度，合作深度基于多方认可的联合执法依据以及固化的合作程序。可考虑以“维护安全稳定、共促流域发展”的共同愿景为切入点做工作，先期将执法实践中的非正式作法转化为实质性、有约束力、可行有效的治理机制，逐渐实现在流域联合执法的稳定性和可预期发展。因此，各国只有寻找共同的利益公约数，才能使机制增添更强的活力。

三是积极提升能力建设，加强治理水平。“澜湄执法中心”应致力于情报融合、资源整合、行动协调和援助培训，结合各国不同需求，对基础设施落后、警务执法人员专业知识匮乏、装备不足和制度不健全等实际问题开展规范、能力和可持续发展建设，促使各国执法能力均衡，齐心协力打击犯罪，促进流域地区的安全与稳定。

2011年12月9日，云南公安边防总队水上支队成员在澜沧江—湄公河上的云南西双版纳关累港亮相。

（张哲为澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心、综合协调与运营保障部主任，樊守政为公安大学副教授）