中美经贸摩擦背景下中国参与全球经济治理的策略

韩永辉

2019年7月30～31日，中共中央政治局委员、国务院副总理、中美全面经济对话中方牵头人刘鹤与美国贸易代表莱特希泽（右）、财政部长姆努钦（左）在上海举行第十二轮中美经贸高级别磋商。

中美经贸摩擦对中国参

与全球治理的冲击

进入21世纪以来，中国通过推动设立亚投行、提出“一带一路”倡议与共建“人类命运共同体”理念等积极举措，为全球治理体系的发展与改革贡献了“中国方案”和“中国红利”。但2018年以来的中美经贸摩擦，不仅对中国的经济发展造成了一定的冲击，更为中国进一步深入参与全球治理带来了全新挑战。当前中美经贸摩擦对于中国参与全球治理的冲击主要体现在经济治理方面，为中国深入参与全球金融、贸易、产业，以及发展治理带来了多方面的挑战，但在部分领域也带来了全新的机遇。

第一，美国加紧维护“汇率霸权”，发力狙击人民币国际化。中美经贸摩擦期间，美国总统特朗普多次声称中国“操纵”汇率获得“不公平”贸易优势，并将汇率问题和贸易问题相捆绑。在美国一系列的政策组合——如美联储降息、认定中国为“汇率操纵国”等，以及国际市场的心理变化下，人民币兑美元汇率“破7”。虽然中国央行宣布人民币汇率波动是对美国不断升级经贸摩擦的正常反应，且中国依然有巨大的经济韧性和回旋余地，但是国际市场仍存在较大担忧，对人民币走向国际化产生负面影响。值得一提的是，人民币国际化在中美经贸摩擦中依然展现出了“逆势上行”的潜力。2019年4月，人民币债券被纳入国际主要债券指数，标志着国际投资者对中国债券市场认可度的进一步提升。2019年8月，人民币国际支付份额创下2016年1月以来的最高水平，重新成为全球第五大活跃货币。

第二，全球贸易治理体系“失灵”，机制改革难度骤增。中美经贸摩擦爆发以来，中国积极利用世界贸易组织（WTO）机制，争取运用现有治理体系规则解决双边经贸矛盾。但作为既有治理体系下的国际组织，WTO缺乏相应的威信与能力来协调中美两国之间的经贸利益。更糟糕的是，美国特朗普政府并不尊重WTO，阻挠WTO启动新的上诉机构大法官的任命遴选程序，以“单方面采取行动”的威胁逼迫WTO重新评估其对某些成员发展中成员地位的认定。WTO体系在中美经贸摩擦中的“失灵”既反映了其在重大国际贸易议题中的“边缘化”趋势，也体现了当前全球贸易治理话语权“碎片化”的状况，极大地增加了中国参与推进全球贸易治理体系变革的难度。

第三，霸权政治干预风险上升，全球价值链稳定性下降。一是，美国加强对企业市场运营的政治干预。以制裁华为公司为例，2019年5月，美国宣布“允许美国禁止被外国对手拥有或掌控的公司提供电信设备和服务”，并将华为及其子公司纳入出口管制“实体名单”。随后，大量欧美日韩等发达国家企业纷纷终止与华为的供应合作，这在造成华为经营困难的同时也增加了其他中国企业与这些国家实体合作的政治风险。二是，与经贸摩擦伴生的“产业回流”政策进一步加强。美国提出“让美国再次伟大”的口号，大力强化对本土制造业的扶持和引导，如大规模减税和监管放松、对生产外迁企业征收高额税赋等。在“胡萝卜加大棒”的复合政策下，包括苹果和特斯拉等美企都采取了在美国设厂的动作。在政治干预和产业政策两大因素的影响下，中国或将面临高端制造业流失的全新挑战。

第四，美国加快针对“一带一路”倡议发展的全方位制约。中美经贸摩擦全面升级以来，美国国内智库、行政、立法以及军事安全等部门在制衡“一带一路”方面取得了更大共识。美国连同部分国家污蔑中国“制造基建债务陷阱”、造谣人权和环境问题、阻挠新兴国际融资机构发展等，对参与“一带一路”国家进行施压。如2018年，缅甸在美国的干预下就皎漂港建设与中国签署了新协议并压缩了中方投资规模。不过，美国的战略围堵并未影响“一带一路”倡议的生命力。2019年以来，意大利和瑞士先后加入“一带一路”倡议;大量亚非拉国家也在第二屆“一带一路”国际合作高峰论坛上表示将积极参与“一带一路”建设。

坚定目标稳步向前，推动全球治理体系创新变革

当前美国的霸权力量虽然已经出现相对衰弱，但其依然是全球唯一的超级大国，在全球治理中依然扮演着重要作用。为此，中国应清晰认识到自己仍是发展中国家的事实，坚持与广大新兴经济体携手合作，维护当前全球治理体系的基本架构，通过加强与美国对话沟通，减少中美经贸摩擦带来的负面冲击，为未来逐步推动全球治理体系创新变革奠定长期基础。

第一，坚定不移地以人民币国际化推动国际货币体系改革。一是，中国应积极推动人民币国际化与数字货币技术发展相结合，探索“数字人民币”的离岸交易与结算，助力国际货币体系变革。二是，中国应与主要贸易伙伴继续推进本币互换合作，在现有“本币互换协议”的基础上进一步增大互换规模，延长协议有效期。三是，中国应继续推动A股与人民币债券国际化，通过金融领域的进一步开放加速人民币国际化进程。

第二，持之以恒地参与引领高水平国际贸易规则构建。一是，利用好WTO国际贸易治理框架，维护并有序推动更新WTO规则，继续为中国外向型经济发展提供国际制度红利。二是，加强与新兴经济体和其他发达成员在WTO议题上的合作。与欧盟、印度等重要经济体就WTO改革进行进一步磋商，以国际多边主义力量对美国的单边主义倾向进行压制。三是，应与美国就WTO改革原则保持对话，利用议题联系战略寻求与美国的共识。

第三，以互帮互助原则通过南南合作完善产业和贸易结构体系。一是，在全球贸易终端市场被发达国家把持的前提下，强化南南合作，把握多样性所产生的机遇，形成新的优势互补模式，改善贸易和产业过分依赖发达国家的现状。二是，借助发展中国家在资源禀赋和发展道路上形成的不同的制造业优势和贸易模式，完善中国产业和贸易结构体系，提升整体的抗风险能力。

第四，全力以赴地提高维持全球价值链稳定治理的水平。中国应通过合理有效的产业政策设计，加强国际产能合作，维护当前的全球价值链稳定发展。一是，在符合WTO框架要求的前提下，制定合理有效的产业政策措施，确保并进一步打造中国吸引国际前沿和新兴产业发展的全球竞争力。二是，借助“一带一路”倡议加强国际产能合作，尤其是加强对友好新兴经济体和发达国家的合作，构建大市场、大流通的“一带一路”价值链体系，尽量减少产业环节的对美依赖。

第五，不遗余力地加快“一带一路”倡议走深走实。中国应当坚持落实政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通与民心相通的“五通”原则，秉持共商共建共享原则，加快推动“一带一路”倡议走深走实，通过切实有效的示范项目打消国际疑虑。一是，提高“一带一路”基建项目透明度与项目运作的市场化力度，加强对中国企业参与的监管规范，邀请国际第三方组织进行观察，并以市场化运作为目标进行项目设计。二是，坚持不干预他国内政的原则，减少政府在沿线项目上的直接介入。三是，合理运用国际投融资规则体系，以可持续为目标，合理规划基建项目规模，并通过多种方式减免部分欠发达国家的债务。

第六，以静制动地合理应对发达国家对旧体系的维护。当前，以美国为首的发达国家不愿意放弃本质上为资本金融运作服务的全球治理利益，必将攻击相应的新模式和新举措，保护原有的支配关系。中国可以从两方面入手予以应对。一是，在规制设定、体制运行和规则阐述等方面对原有模式进行修补时，面对发达国家的较量，中国应联合新兴国家以静制动、鼎力合作。二是，提升发展中国家和新兴经济体的治理能力，以经济合作共赢、共商共建共享机制建设为基础，推进在政治安全互信、人文交流互鉴以及国际话语互助中的合作，完善全球经济治理体系。

（作者为广东外语外贸大学副教授、博导、珠江学者，中国社科院世界经济与政治研究所博士后）