后补贴时代下中国燃料电池汽车政策体系研究

王佳 姚占辉 方海峰 刘斌

（中国汽车技术研究中心有限公司，政策研究中心，天津 300300）

主题词：燃料电池汽车 后补贴 政策体系

1 前言

近年来我国新能源汽车补贴加速退坡，但燃料电池汽车仍实施高额补贴且不退坡，产业投资热度持续提升，目前已经从基础研究、样车示范进入工程化、商品化发展阶段。但技术成熟度、成本和基础设施条件尚不如纯电动汽车，仍有很多技术及产业化难题需要解决，市场尚处于起步期阶段[1]。

产业政策是推动战略性新兴产业发展的关键因素，张长令、程振彪、王菊等对国内外燃料电池汽车政策进行了梳理研究[2-8]，但尚未形成较为系统的研究成果。本文旨在通过研究借鉴国外燃料电池汽车政策，系统分析评估我国政策现状及存在问题，研究提出后补贴时代下我国燃料电池汽车政策支撑体系，推动我国燃料电池汽车产业高质量发展和加快商业化。

2 国外政策现状

国际上，欧美日韩等地区及政府高度重视氢能与燃料电池汽车产业发展，制定了较为系统的支持政策，目前燃料电池汽车已经进入产业化加速发展的新阶段，且呈现出加大力度推进态势。

2.1 欧盟

宏观综合政策方面，2003年发布《氢能和燃料电池-我们未来的前景》，规划将于2050年过渡到氢经济时代。2005年发布《欧盟氢和燃料电池技术平台》，明确和细化了氢经济的战略目标、支撑技术、研发投入及组织模式[3]。行业管理政策方面，2003年成立了“氢能与燃料电池技术平台”，2008年组建“燃料电池与氢能联合执行体”，实施“燃料电池与氢能技术联合行动计划”，计划6年内投资近10亿欧元开展燃料电池、氢能研发与示范[3]。2011年启动大规模车辆示范项目，“H2 moves Scandinavi”和欧洲城市清洁氢能项目。财税优惠政策方面，英国发布《私人购买燃料电池汽车补贴细则（2011～2014）》，提供售价25%的补贴，计划总共投资2.3亿英镑[3]。2018年3月前，英国按照售价35%提供最高4 500英镑的乘用车购置补贴。丹麦对2020年底之前注册的燃料电池汽车免除首次登记税。2019年6月30日前，德国为消费者提供4 000欧元的定额补贴。科技创新政策方面，欧盟自1984年开始实施“研究、技术开发及示范框架计划”，并自2002年起开始安排资金支持燃料电池汽车关键技术的研发和示范[9]。

2.2 美国

宏观综合政策方面，2002年发布《自由汽车计划》重点支持燃料电池汽车研发，2003年发布《氢燃料计划》对其进行了补充。2004年发布《氢能技术研究、开发与示范运动计划》，规划了发展氢能的战略安排和时间节点[3]。行业管理政策方面，成立部委间协调工作组，协调部委资源支持氢能与燃料电池领域相关研发、示范和产业化应用。根据加州零排放汽车法案，燃料电池汽车最高可获得9分的积分。财税优惠政策方面，2005年发布《2005美国新能源法案》，对购买燃料电池汽车实施税收抵免，优惠额度为购买燃料电池汽车比购买同级别燃油车增加成本的50%。2012年修订燃料电池投资税收抵免政策，根据燃料电池价格、效率等实行三个层次的税收抵免，加氢站可享受30%～50%的税收抵免[7]。2018年将投资税收抵免政策延长至2022年，并实施分三阶段退坡机制。南加州2007年对燃料电池研发生产设备实行税收全免，加州2010年实施5 000美元的燃料电池汽车购置补贴，2013年通过AB8法案，每年投资2 000万美元直到拥有100个公用加氢站，2018年拨款9亿美元支持充电站和加氢站建设，规划到2025年建成加氢站200座。科技创新政策方面，2003年投入12亿美元研究经费推进氢能和燃料电池技术[10]。2013年向美国能源部拨款63亿美元，用于燃料电池、氢能、车用替代燃料等清洁能源的研究、开发、示范和部署等活动。2015年美国能源部宣布出资3 500万美元，推动氢能及燃料电池技术进步[11]。

2.3 日本

宏观综合政策方面，1974年发布了《新能源开发计划》，将燃料电池技术定为国家战略[3]。2006年发布了《燃料电池汽车发展计划》，明确了商业化发展阶段和目标。2009年发布了《燃料电池汽车和加氢站2015年商业化路线图》，提出2011～2015年开展技术验证和市场示范。2014年发布了《氢能及燃料电池战略路线图》，规划了实现氢能社会的发展路径，明确2025、2030和2040年的发展目标。2017年发布了《氢能源基本战略》，规划2050年全面普及燃料电池汽车。行业管理政策方面，2002年东京开始启动氢能和燃料电池汽车示范项目。2014年发布了《氢燃料电池汽车普及促进策略》，引入了国际标准以便日本燃料电池汽车打开国际市场。财税优惠政策方面，2012年设立了补贴制度，期间多次调整，2017年补贴金额为购买燃料电池汽车比购买同级别燃油车增加成本的三分之二。2013年开始对加氢站提供最高为投资成本50%的补贴。科技创新政策方面，2007年实施了“发展新一代汽车和燃料计划”，到2012年已投资2 090亿日元支持新一代车辆动力系统和燃料发展，其中超过四分之三的经费用于燃料电池汽车研发[7]。2017年的研发支持共计129亿元，包括燃料电池、加氢站、氢能供应链3个方向[12]。

2.4 韩国

宏观综合政策方面，2004年成立了氢燃料电池协会，开始全面推进氢经济发展。2006年发布了《氢经济发展路线图》，将燃料电池纳入发电差额补偿制度。2015年制定了燃料电池汽车普及目标与推行方案，计划到2030年推广63万辆，建成加氢站520座。2018年发布了《氢燃料电池汽车产业生态圈构建方案》，计划2022年推广乘用车1.5万辆，公交车1 000辆，建成加氢站310座。2018年发布了《创新发展战略投资计划》，将氢经济列为3大战略投资方向之一，未来5年将投入2.5万亿韩元。行业管理政策方面，已经建立涉及工业部、环境部、国土交通等分工较明确的氢能及燃料电池汽车管理体系。2012年开始实行可再生能源配额制，推动燃料电池发展。2017年召开贸易投资振兴会议，提出放宽燃料电池汽车登记标准、制定公交安全标准、高速过路费减免50%、加大公务用车中的推广等支持措施。2018年末在首尔、蔚山开始公交车示范运行。此外还将制定《氢经济基本法》，修订《环保汽车法》、《国有资产特例限制法》、《高压气体管理法》、《限制开发区域法》、《研发特区法》等，推动氢能及加氢站发展。财税优惠政策方面，延长购置补贴至2022年，新增客车补贴（2018年2亿韩元），实施购置税、保有税、拥堵费、停车费等减免，用氢免税，客运类客车减免50%购置税，给予加氢站国有土地租赁费减免50%，并利用韩国产业银行等政策资金推进金融投资或长期低息贷款。科技创新政策方面，2009年发布了《绿色能源技术开发战略路线图》，氢燃料电池成为15个未来需重点发展的“朝阳产业”。2018年研发经费支持达到了4 000万美元，70%用于燃料电池，30%用于氢能。

3 我国政策现状

我国高度重视燃料电池汽车产业发展，近年来出台了一系列支持政策，已经初步形成涵盖宏观综合政策、行业管理政策、财税优惠政策、科技创新政策等的政策体系。

3.1 宏观综合政策

国务院制定了一系列支持氢能及燃料电池汽车发展的战略规划。2009年发布了《汽车产业调整和振兴规划》，开始支持大中城市示范推广燃料电池汽车。2010年发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将燃料电池汽车列为战略性新兴产业。2012年发布了《节能与新能源汽车产业发展规划（2012～2020年）》，明确提出到2020年我国燃料电池汽车、车用氢能源产业与国际同步发展。2014年发布了《能源发展战略行动计划（2014～2020）》，氢能与燃料电池成为20个重点创新方向之一。2014年办公厅印发了《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》，明确对燃料电池汽车给予补贴、税收优惠、支持研发攻关等。2015年发布了《中国制造2025》，提出推进燃料电池汽车研究开发和示范应用。2016年发布了《国家创新驱动发展战略纲要》、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，提出开发氢能、燃料电池等新一代能源技术，到2020年实现批量生产和规模化示范应用。

相关部门也大力推动氢能及燃料电池汽车发展。2016年国家发改委、能源局联合发布了《能源技术革命创新行动计划（2016～2030年）》、《能源技术革命重点创新行动路线图》、《能源生产和消费革命战略（2016～2030）》，明确了氢能与燃料电池技术路线图、战略方向、创新目标及创新行动具体内容，大力推进氢能及燃料电池技术发展。2017年工信部等发布了《汽车产业中长期发展规划》，提出加强燃料电池汽车研发、制定氢能燃料电池汽车技术路线图、逐步扩大燃料电池汽车试点示范范围、支持燃料电池全产业链技术攻关。

3.2 行业管理政策

燃料电池汽车行业管理政策主要集中在投资、准入、积分等领域。2017年1月工信部发布了《新能源汽车生产企业及产品准入管理规定》，涵盖燃料电池汽车准入要求。2017年6月发改委、商务部联合发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，鼓励外商投资燃料电池汽车关键零部件。2017年6月发改委、工信部发布了《关于完善汽车投资项目管理的意见》，明确燃料电池汽车投资项目参照纯电动汽车投资项目管理规定执行。2017年9月工信部等发布了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，燃料电池乘用车标准车型积分上限为5分。2017年11月燃料电池汽车关键零部件设计制造技术，大功率燃料电池堆、发动机测试设备被列入《鼓励进口技术和产品目录（2017年版）》（征求意见稿）。2018年6月发改委发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，放开了燃料电池汽车股比限制。2018年7月发改委发布了《汽车产业投资管理规定（征求意见稿）》，明确了燃料电池汽车和燃料电池投资项目要求。

3.3 财税优惠政策

自2009年起财政部等开始给予燃料电池汽车财政补贴和税收优惠。在购置补贴政策方面，2009年乘用车和轻型商用车补贴25万元，10米以上城市公交客车补贴60万元。2013年按乘用车、商用车两类分别补贴20万元和50万元。2016年按乘用车，轻型客车、货车，大中型客车、中重型货车三类分别补贴20万元、30万元和50万元，并明确2017～2020年补贴标准不退坡。2017和2018年增加了技术指标要求，并调整了乘用车补贴方式[13]。在运营补贴政策方面，2015年发布了《关于完善城市公交车成品油价格补助政策加快新能源汽车推广应用的通知》，2015～2019年对燃料电池公交车给予6万元/辆/年的运营补助。在加氢站补贴政策方面，2014年发布了《关于新能源汽车充电设施建设奖励的通知》，2013～2015年，对符合国家技术标准且日加氢能力不少于200 kg的新建燃料电池汽车加氢站每个站奖励400万元。在车船税优惠政策方面，自2012年1月1日起，对燃料电池商用车免征车船税，燃料电池乘用车不属于车船税征收范围。在购置税优惠政策方面，自2014年9月1日至2020年12月31日，对燃料电池汽车免征车辆购置税。

3.4 科技创新政策

我国于20世纪50年代开始燃料电池研究，“十五”期间开始燃料电池汽车研究[14]。2010年国家863计划开始大力支持发展燃料电池汽车。2012年，科技部发布了《电动汽车科技发展“十二五”专项规划》，确定了“三纵三横”的研发布局，燃料电池汽车成为重点支持领域之一，同年财政部组织开展新能源汽车产业技术创新工程，支持燃料电池汽车开发项目。2016年7月，国务院发布了《“十三五”国家科技创新规划》，明确提出突破燃料电池动力系统的基础前沿和核心关键技术。2016年10月节能与新能源汽车发展战略咨询委员会发布了《节能与新能源汽车技术路线图》，提出了我国燃料电池汽车2020、2025和2030年的技术路线和发展目标等。2015～2018年，科技部先后实施2016、2017和2018年度的“新能源汽车”重点专项，支持燃料电池动力系统研发和燃料电池汽车示范，并在2017年发布了《“十三五”交通领域科技创新专项规划》，将燃料电池汽车核心专项技术列为重点发展领域之一。

4 我国政策面临的主要问题

我国燃料电池汽车起步较早、支持力度大，但技术进步慢、产业化和商业化进度滞后。一方面是因为燃料电池汽车大规模推广的条件尚不成熟，仍存在技术可靠性差、成本高和加氢基础设施不完善等问题。另一方面是我国燃料电池汽车政策体系不完善，尚未推动形成有效的技术创新和产业化推广环境。

4.1 宏观综合政策方面

国家层面缺少针对氢能及燃料电池汽车的战略规划。我国全面推动以纯电动汽车为主的新能源汽车发展策略，符合汽车产业技术发展的客观实际，但我国需要加强对氢能及燃料电池汽车技术的战略储备、前瞻布局和切实投入，防止出现战略误判和关键短板。目前我国氢能及燃料电池汽车战略规划大多分散于其他产业政策中且不全面，缺少专门针对氢能及燃料电池汽车的发展战略和实施计划的顶层设计，燃料电池汽车发展前景仍不明确，企业不愿、也不敢大规模投入。而且相比纯电动汽车，燃料电池汽车研发周期长、投入大、见效慢。在市场利益驱动下，企业更愿意集中精力研发生产见效快的纯电动汽车产品，还没有把燃料电池汽车作为自己的主攻产品列入企业发展规划。

4.2 行业管理政策方面

我国尚未形成分工明确和权责清晰的氢能及燃料电池汽车管理体系。燃料电池汽车产业链较为复杂，包括制氢、储氢、运氢、加氢、零部件及整车生产、车辆运营等，行业管理更是涉及诸多部门，尚未形成分工明确和权责清晰的管理体系，难以集中力量推动燃料电池汽车产业的发展。目前燃料电池汽车投资、准入管理政策已较为明确，但与充电基础设施建设不同，氢能供应体系难度更大、涉及环节更多，目前从氢源到储运、加氢站建设、运营、管理的多个环节尚未打通，仍面临加氢站建设用地难、建设审批主管部门不明确、氢能被归类为危化品、加氢站不能采取现场制氢、缺少安全监管措施等问题。此外，燃料电池汽车积分政策仍待完善，如乘用车积分额较低、商用车积分政策尚未出台等。

4.3 财税优惠政策方面

财税政策对燃料电池汽车行业技术进步和健康可持续发展的推动作用仍有待提升。在购置补贴政策方面，现行补贴体系对技术水平提升的促进作用有限，目前多数车型紧贴30 kW的补贴门槛，存在潜在的骗补谋补风险，缺少纯氢运行里程要求，可能导致只用电不用氢现象，此外2020年后的补贴仍未明确。在运营补贴政策方面，燃料电池公交车运营补贴截至2019年，2019年后的运营补贴仍未明确。在加氢站补贴政策方面，缺少明确的加氢站建设补贴，国家对加氢站建设补贴主要是以充电基础设施建设运营奖补资金的形式下发，奖补资金由地方统筹安排，但较少用于加氢站建设运营补贴。在税收优惠政策方面，燃料电池汽车免征购置税截至2020年，2020年后是否免征仍未明确。目前我国大部分燃料电池汽车关键零部件依赖进口，对关键零部件实行较高的关税反而不利于对先进技术的引进、吸收、消化和再创新。

4.4 科技创新政策方面

我国科技创新政策和研发体制仍不完善，缺少像日本一样持续和高强度的研发投入，前瞻性基础研究和关键技术研究没有精准发力，尚未形成以企业为主体的协同创新机制，大企业牵头项目较少，更多的是依靠研究所、大学搞研发，关键技术没有显著进展，大量研发成果“只开花、不结果”，缺乏产学研的有效沟通和转换，导致我国燃料电池汽车产业链比较薄弱，工程化能力明显不足。燃料电池关键材料、关键零部件、整车集成及耐久性等方面与国外先进水平差距较大，大部分核心部件仍然依赖进口[14]。尚未形成稳定的零部件供应体系，工程化和工艺流程创新能力不足，整车制造及使用成本仍然较高，与传统汽车、电动汽车相比仍不具备市场优势[15]。

5 对我国政策体系的建议

燃料电池汽车的发展不仅是技术问题，还依赖于整个氢能产业链的发展，而且还要解决管理与成本问题，比纯电动汽车推广难度更大。建议建立持续稳定的燃料电池汽车政策体系，带动企业加大投入，推进技术进步和产业创新，培育零部件供应链和氢能产业链，加快实现燃料电池汽车商业化推广。

5.1 宏观综合政策方面

加快出台国家层面的氢能及燃料电池汽车战略规划，调动全产业链积极性。一是进一步明确燃料电池汽车战略导向，加快出台国家层面的氢能及燃料电池汽车发展战略、指导意见等。明确发展目标、重点任务、保障措施等，调动全产业链研发和生产投入积极性，形成发展合力，推动产业加快发展。前期以燃料电池客车和货车等商用车作为重点方向和战略突破口，培育产业链和推进产业化，大力支持燃料电池货车替代柴油货车，同时积极研究和逐步推广燃料电池乘用车。二是尽快出台加氢基础设施建设指导方案。明确加氢站建设审批及管理办法，推动形成适度超前的氢能基础设施网络。推进降低车用高纯氢成本，加快推进可再生能源强制配额管理，引导风、光、水等可再生能源电力用于工业制氢，鼓励工业副产气提纯制氢，研究基于氢气质量分级的氢气定价机制，推动修订制约氢能及加氢站发展的法律法规。

5.2 行业管理政策方面

加快开展燃料电池汽车试点示范，自下而上推动形成职责清晰和分工明确的管理体系。

一是加快开展燃料电池汽车试点示范，进行技术考核、验证与提升，完善零部件配套产业链，打通氢能供应链，探索燃料电池汽车商业化运营模式和发展路径，对符合要求的试点给予资金支持，用于加氢站建设运营补贴。

二是通过一定规模的试点示范，探索、研究和完善燃料电池汽车推广应用的相关政策、标准法规和管理体系，自下而上推动明确氢能产业主管部门、加氢站规划和监管部门等各相关部门的职责和分工。

三是研究制定燃料电池汽车推广应用工作方案，明确政府机关及公共机构购买燃料电池汽车的比例要求，建立示范推广及氢能基础设施建设运营等安全监管机制。

四是研究完善新能源汽车碳配额、双积分等市场化激励政策，加快出台商用车积分政策，给予燃料电池汽车更合理的碳配额或积分值。

5.3 财税支持政策方面

继续给予稳定的财政补贴和税收优惠，推动产业技术进步和健康可持续发展。

一是2020年前在现有补贴政策体系下，适当增加技术指标要求和调整完善补贴方式，促进技术进步、推动用氢行驶和防止骗补谋补。2020年后，研究出台细分车型的燃料电池汽车补贴政策体系，并根据产业发展实际调整完善。

二是2019年后继续给予燃料电池汽车运营补贴，并综合考虑产业发展、成本变化及氢价等因素调整完善。

三是研究制定加氢基础设施建设与运营，以及利用弃水、弃风、弃光、工业副产气等制氢的补贴和税收优惠政策。

四是延长燃料电池汽车免征购置税实施期限，落实免征车船税的政策方案。

五是研究制定先进燃料电池汽车、关键零部件、核心原材料等商品的进口暂定税率和研发、生产、检测等重要装备进口关税优惠政策[14]。

5.4 科技创新政策方面

加快形成以企业为主体的研发创新体系，提高核心零部件技术水平和工程化能力。

一是改变现行研发资金投入“撒胡椒面”的形式，扶持重点领先企业和研发机构，集中有限资源加快攻克前瞻性基础研究和关键技术。

二是充分调动企业研发积极性，对率先开发生产性能媲美国际水平燃料电池汽车的企业给予奖励，鼓励企业加大在关键技术方面的研发投入。

三是深度利用国际创新资源，加快培育和引进国际创新型领军人才，鼓励开展高层次、高水平国际合作，学习和借鉴国外先进技术和经验，加强对引进技术的消化吸收和创新，形成适合我国发展要求的技术成果。

四是加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的研发创新体系，促进实验室成果加速向产品化、产业化转化，带动整个产业链发展。

6 结束语

目前我国纯电动汽车已经实现国际并行甚至领跑，但燃料电池汽车与国际先进水平的差距还在拉大。欧美日韩均已明确氢能与燃料电池汽车的国家战略地位，出台了购车补贴、税费减免、加氢站建设补贴、研发支持等政策，并积极推进示范运行，其中韩国还将通过制定或修改一系列法律法规，扫清氢能及加氢站发展障碍。而我国燃料电池汽车政策体系仍不完善，缺少国家层面的氢能与燃料电池汽车战略规划，尚未形成分工明确和权责清晰的管理体系，财税优惠政策对行业技术进步和健康可持续发展的推动作用仍有待提升，此外还未建立以企业为主体的协同创新机制。

本文通过借鉴国外政策经验，立足我国行业发展实际，科学评估现有政策体系实施效果，从宏观综合政策、行业管理政策、财税优惠政策和科技创新政策四方面提出了后补贴时代下我国燃料电池汽车政策体系，以期通过政策支撑，撬动我国燃料电池汽车加快商业化、市场化。