中国足球“四限”政策的思考

徐伟康

(中国政法大学，北京 海淀 100089)

2015年《中国足球改革发展总体方案》提出：“探索实行球队和球员薪金总额管理，有效防止球员身价虚高、无序竞争等问题”，这不仅是政策规划，也是经济学基本常识。自2016赛季起，中国足球进入金元时代，各俱乐部持续的高投入和高亏损，给中国足球整体的稳定性和可持续发展造成了很大影响。2018年，中国足协联赛工作会议上公布了中超、中甲、中乙的一系列政策，其中主要包括注资限额①，薪酬限额②，奖金限额③以及转会限额④(下文简称“四限”政策)等硬性规定。理论上“四限”政策能够改善俱乐部的财务状况和公司治理，促进整个联赛的竞争平衡，使得联赛更加健康、可持续发展。但任何社会法规政策在制定之初都不可能将实施后的效果考虑得尽善尽美[1]。如何更好地实施“四限”政策，从学术研究角度来看，基本前提是清晰地认识到该政策理论上的极限和现实中的基线，对其原理和困境进行深入理解和准确定位，在此基础上理性对待“四限”政策。

1 “四限”政策渊源

如何保持俱乐部财政稳定和限制职业运动员过高薪酬一直是职业体育领域永恒的话题[2]。早在美国职业棒球发展的早期，各联盟和俱乐部在运动员市场上过度、无序的竞争导致联盟不堪重负和俱乐部破产频频上演。为了限制球员薪酬，1879年，美国职业棒球国家联盟达成了由Boston红袜队提出的“保留制度”⑤。保留制度的实施使得财大气粗的俱乐部难以再通过高薪酬争夺运动员，有效控制了球员薪酬过高的局面，维持了各俱乐部财政稳定性，拯救了早期美国职业棒球的发展。现在，工资帽、奢侈税等财务监管手段是美国职业体育联盟用来确保联盟财政稳定，规避马太效应的重要方式。在欧洲，1995年的博斯曼法案加速了欧洲球员的自由流动，开启了欧洲足球的商业化和资本化[3]。但随之而来的是，各俱乐部的普遍亏损和资不抵债[4]。2011年的数据显示，欧足联旗下63%的足球俱乐部出现营业亏损，55%的俱乐部存在净亏损，给欧洲足球的可持续发展带来重大隐患[5]。基于这样的背景，欧足联通过了财务公平法案(UEFA Financial Fair Play Regulations)，这部法案的核心旨在通过宏观的调控，限制俱乐部所有者盲目投资，控制俱乐部财政赤字，减小俱乐部的经营风险[6]，保护俱乐部的长期稳定发展，最终促进欧洲足球可持续发展。同时，该方案也强调青少年足球发展，要求各俱乐部重视青训和足球基建[7]。财政公平方案有效降低了欧洲各俱乐部的亏损，数据显示，欧足联旗下顶级联赛的俱乐部2011年的总亏损达到16.7亿欧元，而 2014年该数据降为4.86亿欧元。在欧洲经济大萧条的背景下，财政公平法案在一定程度上确保了欧洲足球的稳定发展。

1994年中国足球职业化伊始，国内一线球员薪酬并不高，但是1998赛季结束不久，甲A12家俱乐部已经不堪球员高昂薪资的重负，主动联合起来要求对球员进行限薪。在此背景下，中国足协1999年发布我国足球职业联赛历史上第一道限薪令，规定甲A球员月薪上限1.2万元，教练月薪上限1.8万元，球队赢球奖上限40万元。但限薪令公布后，职业球员的收入依然呈现出几何式增长趋势。2003年，中超联赛开始前夕，中国足协发布了《中超俱乐部一线球队工资奖金管理规定》，该政策规定了工资、奖金限额，根据该政策，每年俱乐部支付一线队球员、教练工资总额不得超过该俱乐部营收的55%。2006年，中国足协重申限薪令，并特别要求球员年薪上限为100万人民币。然而在市场的操纵下，球员的薪酬和各俱乐部的支出依然水涨船高。2007年，面对屡战屡败的限薪令，中国足协宣布取消该项政策，以正常的宏观调控指导为主。然而剑走偏锋，俱乐部烧钱愈演愈烈，联赛的运营成本节节攀升。非理性投入导致了中国足球的虚假繁荣。 中国足协不得不又开始酝酿新的限薪措施，这一次“四限”政策的目标就是要扭转俱乐部亏损的局面，逐步让俱乐部实现财政稳定。“四限”政策中，最重要的还是限制球员薪酬，约束俱乐部，避免过度投资，同时，逐步改变俱乐部的资金结构，由过去“母公司”输血模式向依靠商业开发、青训造血模式转变。

2 “四限”政策的理论分析

2.1 “老鼠赛跑”理论与边际收益递减

2016年伊始，中超联赛就以3.34亿欧元(折合人民币约24亿元)的引援投入成为当年全球冬季转会窗口第一“烧钱”联赛。半年后的夏季转会窗，中超各俱乐部又累计投入1.28亿欧元(折合人民币约9.46亿)。随之而来，是惊人的球员薪资支出。2018赛季，中超联赛俱乐部的薪资总支出高达6.9亿美元，而日本职业联赛仅为2.4亿美元。过度投资的背后是经济学著名的“老鼠赛跑”理论，本意指老鼠们为了获得奶酪而进行的争抢，比喻竞争者们为了固定的和可以预见的利益而竞争，但在这场竞争中，只有最好的竞争者才能获得利益。中超各俱乐部之间的竞争就像这种“老鼠赛跑”，为了争夺唯一的冠军，各俱乐部不惜成本，不惜回报地进行过度投资[8]。但经济学中有著名的边际收益递减规律，指当保持其他投入不变的情况下，增加某种要素的投入，所增加的要素投入的边际产量在达到某一点之后将会逐渐下降。也就意味着，对于职业体育俱乐部而言，在其他要素不变的情况下，俱乐部在运动员薪酬上的投入超过一定的边际，即使继续高投入，俱乐部收益也会呈现递减。上个赛季，中超亏损总额超过了7亿美元，平均每家俱乐部亏损达到了2.76亿美元[9]。而这些亏损，很大程度由薪资过高所致。

2.2 结果不确定性假设和竞争性平衡

职业体育最吸引人的就是比赛结果的不确定性。如果在一个职业体育联盟内，一个俱乐部球队占据了绝对优势地位，比赛变得毫无悬念，竞赛产品的质量将大大下降，消费者也将失去兴趣。19世纪70年代中期，美国职业棒球就出现了这种情况，也正是这个原因导致了职业棒球联盟的失败[10]。在职业体育赛事中，越是不确定的比赛结果，越不可预测，越是能吸引消费者，这就是“结果不确定假设”。这一结果也得到体育经济学研究的证实，研究发现，当作为主场的俱乐部球队获胜的概率达到0.6，此时的球迷数量最多，如果获胜率进一步增加，球迷的预期就会下降[11]，因为他们并不希望比赛前这一结果就被预测到。总之，对于职业体育而言，势均力敌的比赛是产品质量的重要体现，高质量的竞赛产品是吸引更多观众观看比赛或者是收看赛事转播的保证，也能产生更多收益，这就是职业体育联盟结果不确定性的重要性。如何保持比赛结果的不确定性，重要的就是通过限制球员薪酬，保证财政稳定，从而维持“竞争性平衡”。不同于一般领域，企业通过市场竞争将对手完全击败可以获得最大的市场份额，甚至达到垄断，可以为企业带来更多的利润。职业体育的比赛产品是一种相互依赖的“联合产品”[12]。如果各个俱乐部像其他一般产业一样竞争，处于一个“完全无限制的竞争状态”，以击败对手和最大化占有市场为目的，那么不仅导致弱肉强食，而且实力强的俱乐部和实力弱的俱乐部都会出现财政失败，一旦形成这种局面，不仅很多俱乐部资不抵债，面临破产，也会威胁整个职业体育联盟。财务公平是保证一个职业体育联盟竞争均衡的关键因素，也只有实现竞争均衡，才能最大化联盟和俱乐部的利益。

3 “四限”政策的现实问题

3.1 政策合法性问题

从经济学角度，以自由为核心的市场经济并不提倡政府等管理机构对市场进行干预，仅仅在市场可能发生结构性的混乱时才需要行政机构出手干预。虽然职业体育组织有其特殊的“内在规则理论”，即体育组织的某些规则不可避免给相关利益方带来限制[13]，但这些限制是合法的，因为没有这些限制，职业体育联盟就不能正常运行[14]。从经济学视角出发，认定足协“四限”政策合法性问题重要的是论述其是否构成内在规则，即在目前的足球环境下，在没有任何对投资行为进行监管或约束的情况下，我国职业足球俱乐部间的自由竞争是否会造成系统性的市场失灵。事实上虽然近些年来中超各个俱乐部普遍亏损，但其背后给集体公司带来的无形商业利益却不是单纯的俱乐部财物报表可以体现的，近年来也没有真正发生俱乐部破产并退出市场的情况。这表明，系统性的市场失灵现象在中国足球领域并未出现。从法律角度出发，与足协“四限”政策相似的欧足联财政公平方案由于限制投资，被认为将在很大程度上影响俱乐部对高水平球员的引进[15]，因此被质疑属于具有反竞争目的和效果的协议，有违反欧盟竞争法之嫌，且没有什么体育规则可以豁免法律的适用,而是需要根据具体情况来加以分析[16]。虽然足球领域具有特殊性，但其依然不能满足豁免的条件，因为可能存在其他替代措施，限制性更小[17]。另外，相关文献认为，财政公平法案最可能会导致“马太效应”，即好的俱乐部更好，变相助长好俱乐部的垄断[18]。中国足协“四限”政策背景和目的与财政公平政策相似，构成限制竞争性极强的固定价格行为，尽管我国司法实践对于固定价格协议并非都直接认定为非法，但不难发现“四限”政策具有反竞争效果[19]，同时“四限”政策的实施使得俱乐部的引援成本成倍增加，势必打消其引进世界级球星的动机，联赛质量也难以得到提高。相应的，“外来资金”的投入将大大降低比赛的质量[20]，减损中超联赛的品牌形象与整体价值。

3.2 现实规避问题

实施“四限“政策可以有效降低各俱乐部的财务亏损。但事实可能并非如此简单。从欧足联财政公平方案的执行困境来看规避“四限”政策的措施依然存在。首先，是会计处理规避，不同于其他行业，足球联赛的财政周期一般采用跨年制。每一个财年的结束时间为6月30日，7月1日开始下一个财年。而转会窗恰恰跨越了两个财年的分割线，因此给俱乐部的财务处理留下了很大的空间。如一家俱乐部可以在6月份就完成球员的转会工作，但等到7月份再正式宣布，意味在会计处理上，该球员的转会费可以属于下一个财年，以此类推，可以有效降低俱乐部当年财务报表上的支出。而在收入项上，可以反其道而行之，增加当年的收入。此外，球员转会的会计处理尚未有统一规定，一般采用两种确认方式，一种是费用化处理，计入当期损益。一种是资本化处理，将球员视为无形资产，转会费按无形资产进行摊销[21]。这给俱乐部也留下了很大的操作空间，比如为了减少当年度的支出，买进球员时俱乐部选择采用资本化处理，将转会费在合同年内进行摊销，为了增加当年度的收入，卖出球员时俱乐部采用费用化处理，计入当期损益。第二，所有母公司或者所有者的注资是不被允许的，但是俱乐部也可以利用关联公司的巨额赞助等方式规避。欧足联旗下的多家俱乐部为了规避财政公平法案假借“赞助商”来增加收入频发，比如，法甲虽然每年花费高昂，但是却总能利用高额的赞助来稳定账面，高额赞助的背后或多或少都有俱乐部所有者的影子。这也是我国“四限”政策在执行过程将会遇到的困境。如何规避俱乐部背后关联财团的高额赞助是一个亟待解决的问题。第三，转移支付工资，尽管阴阳合同是我国近年内娱乐圈和体育圈重点打击的对象，但是利用球员的商品化权也逐渐成为世界体育规避工资限额惯用的手法。如利用球员的肖像权实现工资的转移支付等。

3.3 规则细化问题

目前足协的“四限”政策相关细化规则尚未出台，给“四限”政策的执行带来很大的困境。首先，欧足联的财政公平方案具体规定了认可的收入、不被计算的收入、认可的支出、不被计算的支出。足协“四限“政策规定俱乐部的支出、注资等限额，但仍需细化规定相应的科目等。例如2019年俱乐部总支出限额的12亿是否包括球场基建等尚未有规定。其次，相关概念仍需进一步明晰，例如根据“四限”政策规定，“国内球员个人薪酬最高(不含奖金)不得超过税前1 000万人民币，参加2019年亚洲杯，2022卡达尔世界杯预选赛的国家队球员在个人最高薪酬限额基础上，上浮20%执行”。该条款容易引起争议，给各方留下很大的操作空间。因为该条款只规定参加比赛，而没有细化到上场比赛次数和上场时间。比如亚洲杯，可以细化规定参加多少场比赛或者出场多少时间，算主力球员，薪酬可以上浮20%。第三，“四限”政策没有细化，导致政策的过渡阶段也存在困境，虽然根据之前草案“所有国内球员重签合同”改为了“根据2018年备案合同为准继续承认有效，合同结束按限额重签”。但无论是重签合同还是维持合同继续有效都会遇到很大的问题，重签合同涉及违反我国劳动法和劳动合同法。但维持合同继续有效，根据现在规定，如果一家俱乐部在2018年夏季转会期前已经签下多名高薪球员，那么足协无法使用薪酬限额进行规范，随之而来的支出限额和注资限额的执行也会面临很大难题。另外，“四限”政策没有对外援的薪酬做出具体的规定，而目前外援实际上分走了中超薪水支出总额中的67%，中超薪资水平前10%的球员几乎都是外援。即使支出限额能在一定程度上框住外援的薪酬，但外援的高薪未规范，也会造成不平等现象。

4 审慎对待“四限”政策

近些年来，中国足协先后制定了U23政策和引援调节费政策，但都引发了诸多的争议，“四限”政策在一定程度上是前两个政策的延伸和补充，在方向和理论基础上都向前迈出了一大步。但政策的制定从来不是全部，如何让“四限”政策在现实基线上真正落实，避免“上有政策、下有对策”，需要进一步思考。

首先，要在开源基础上节流，无论是欧足联的财政公平法案还是足协“四限”政策，主要目的都是保持俱乐部财政稳定，控制俱乐部财政赤字，避免俱乐部破产退出。中超俱乐部目前主要问题是过于依赖外来资金，而尚未走上自主经营之路。如果强行要求俱乐部实现收支平衡，那么将挫伤投资者的积极性，大大降低职业联赛质量。因此要在开源的基础上节流，首先要解决经济基础问题，提高中国足球的商业化程度。通过商业开发，既可以有效降低支出的负担，又给“反哺”青训体系提供了有力支持。德勤会计事务所今年4月份公布的最新数据显示，英超联赛俱乐部上赛季薪资支出25亿英镑，但其总收入达到45亿英镑，税前利润达到5亿英镑，控制薪资的努力成功转化为了健康的营业和税前利润。目前，我国各个足球俱乐部收入模式过于单一，显然还有更多可供操作的盈利空间。极有针对性的“开源”再加上合乎理性的“节流”才能促进中国足球更健康地发展。

其次，多方利益主体协同共治。无论是欧足联的财政公平法案还是日本财务公平政策，之所以能在一定程度上遏制职业体育联盟的非理性发展，关键在于监管到位。对于承担监管职能的中国足协而言，要摒弃传统的一方制定规则，强制另一方遵守纵向社会治理模式，而要坚持多方利益主体协同共治的原则，特别是在接下来细化规则方面承认多方利益主体不同的利益诉求，赋予不同的利益主体意见权，通过一定程序，允许相互博弈，确保俱乐部财务状况的透明化，乃至公司治理的现代化，从而促使中国足球走上健康发展的道路。

同时，以法治原则规范“四限”政策。这不仅意味着规则的制定要遵循法治原则，足球行业具有特殊性但其不能与我国现行法律法规相冲突，同时意味着“四限”政策的落实和纠纷的解决要接受法律的约束。可以预见，“四限”政策的实施，将会产生一系列行业内部纠纷，如何更好地化解这些纠纷，根据目前的规定，中国足球协会仲裁委员会是处理行业内部纠纷的仲裁机构，负责处理足协管辖范围内与足球有关的行业内部纠纷，且仲裁委员会实行一裁终局，作出的裁决是该案件的最终裁决。但显然，这是体育自治对司法介入的抵抗，“四限”政策实施后如果与中国足协的相关冲突由足协的分支机构来仲裁显然违反回避原则，因此在“四限”政策的助推下，应加快体育专业纠纷调解、仲裁机构的设立，以法治保障足球产业的发展。

注释：

①2019年中超俱乐部支出限额12亿，注资限额6.5亿；2020年支出限额11亿，注资限额5.6亿；2021年支出限额9亿，注资限额3亿；相应的亏损限额则是3.2亿、2.9亿和2.7亿。

②中超国内球员个人薪酬最高不得超过税前1000万元人民币，参加亚洲杯、2022年世预赛的球员可以上浮20%；2019年俱乐部总薪酬不得超过总支出的65%，2020年和2021年比例为60%和55%。

③设置全年奖金总限额，纳入俱乐部支出限额内。同时单场奖金设置限额，如亚冠最高600万/场，中超最高300万/场。

④2019赛季继续执行原有的引援调节费政策，即：中超、中甲俱乐部引入外籍球员资金支出不超过4500万元/人次，引入国内球员资金支出不超过2000万元/人次。对于2018赛季处于亏损状态的俱乐部将收取等额的引援调节费，处于盈利状态的俱乐部不需要缴纳引援调节费。

⑤保留制度是指每个球队可以将5名球员放在球员交易市场之外，也就是说，对某名球员的“保留”意味着联盟内其他球队都不能雇佣他为球队效力。