专业与赋权：社工机构与政府合作中自主性的获得

罗 艳

一、问题的提出

20世纪70年代，西方很多福利国家面临公共服务供给不足、效率不高的困境，社会组织长期以来积极推动地方服务发展、积蓄了大量的社会资本，缓解了公共物品供需不平衡的矛盾，并且其灵活的服务方式和专业的服务能力在一定程度上提升了公共服务的供给效率，政府与社会组织之间原本分离和对抗的界限变得模糊，并逐渐形成了相互依赖、相互合作与相互竞争的伙伴关系。可以说，社会组织作为治理主体，承担并推动公共服务发展，是国际社会20世纪90年代以来的发展趋势。①郁建兴、陈可鉴：《福利国家为什么需要慈善部门？》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2016（1）。在中国，国家于1998年建立以限制发展和归口管理为特征的双重管理体制，社会组织发展一度缓慢。党的十八大以后，政府重新提出“政社分开”，党的十九大重申“发挥社会组织作用”，社会组织发展进入快速发展期。②彭少峰：《理论脉络与经验反思：政社关系研究述评》，《社会主义研究》，2019（2）。出于对中西差异诠释和社会变迁探索的学术自觉，政府与社会组织合作的关系一直以来都是中国学界的重要研究主题。与西方社会政府与社会组织形成的“伙伴关系”相比，国内学者惯于以分类控制①康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005（6）。、利益契合②江华、张建民、周莹：《利益契合转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例》，《社会学研究》，2011（3）。、嵌入型监管③刘鹏：《从分类控制走向嵌入型监管：地方政府社会组织管理政策创新》，《中国人民大学学报》，2011（5）。等话语呈现中国政府与社会组织之间的合作形态。 从表面上来看，这些关系所呈现的是组织对组织的管理，但实质上如学者李友梅所述，制度中的关系最终落脚还是如何管理、引导、约束或者释放自主性的问题。④李友梅等：《中国社会生活的变迁》，北京：中国大百科全书出版社，2008，第19页。社会组织的自主性被认为是组织行动能力的根本来源，自主性丧失将导致它们出现目标置换、创新不足等系列问题，进而动摇社会组织存在的基础，也阻碍政府社会管理改革。因此，这一主题成为政府、组织和学者们重点关注的领域。

2018年，由民政部牵头起草了《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》，拟扩大直接登记的组织类型，试图自上而下明确社会组织在社会服务提供中的地位⑤中华人民共和国民政部：《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）公开征求意见的通知》，民政部官网， http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/201808/20180800010466.shtml，2018年8月3日。，增强社会组织在公共服务中的自主性，以期弥补“政府失灵”和“市场失灵”。事实上，登记放权、转移政府职能在社会工作领域早已开始。民政部2009年下发《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，提出要支持推进政府购买民办社工机构服务，以实现“加强现代社会组织建设、促进转变政府职能”的目标。政策出台后，各地政府降低社会工作机构成立门槛，废除以往社会组织成立必须遵从的主管单位挂靠机制，并以政府购买方式推出大量合作项目，期望实践社会力量参与社会治理、建立健全社会服务体系。民办社工机构是近年来中国众多社会组织形态中最为活跃的一种组织类型，是政府实践政社关系调试的试验田，探索其与政府合作中自主空间的获得，对我国社会治理改革和社会组织功能发挥有重要的借鉴意义。

二、文献综述与分析视角

（一）文献综述

即便社工机构发展迅速，与政府互动频繁，且在法律上独立于政府，但不少学者仍然认为，政府与社会组织的关系中，政府的行政利益是关系核心，政府试图通过社工机构实现行政功能的扩张和资源控制⑥费梅萍：《社会转型中政府与社团组织关系研究》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2006（3）。；内生于制度的社工机构先天发育不足，与政府相比资源悬殊，只能置身于政府控制之下，与政府形成“行政隶属的双重关系”，沦为合作时的“伙计”⑦李凤琴：《“资源依赖”视角下政府与NGO的合作——以南京市鼓楼区为例》，《理论探索》，2011（5）。，合约上的“代理商”⑧陈天祥、郑佳斯：《双重委托代理下的政社关系：政府购买社会服务的新解释框架》，《公共管理学报》，2016（3）。，契约中的“弱者”⑨王村村：《社会工作承运中政府与机构的契约关系及重构》，《社会工作》，2014（3）。。在此关系下，社工机构往往“官方色彩浓厚”，“依然遵循以往的行政路径”，“难有自主运作的空间”⑩管兵：《竞争性与反向嵌入性：政府购买服务与社会组织发展》，《公共管理学报》，2015（3）。，且不可避免地会受到原有街区治理秩序的影响，产生“政治”或者“体制”嵌入①徐盈艳、 黄晓星：《促成与约制：制度嵌入性视角下的社会组织发展——基于广东五市政府购买社会工作服务的实践》，《新视野》，2015（5）。，形成外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的过程②朱健刚、陈安娜：《嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》， 2013（1）。，使命沦为活命。

也有学者试图突破整体性分析框架，从多元和发展的视角探索机构自主性。一些学者通过案例分析发现，中国的社会工作机构与政府一开始并没有如同西方社会一样建立清晰的边界，但是正是这种边界模糊下的主动构建彰显了机构的自主性，部分社工机构在合作中确立和坚守专业角色，发展和明晰了自己的边界，最终与基层政府形成势均力敌的局面。③黄晓星、杨杰：《社会服务组织的边界生产——基于Z市家庭综合服务中心的研究》，《社会学研究》，2015（6）。与此同时，嵌入制度的社工机构并不仅仅是被动接受建构，其自身也具有改变政府的主动性，这种逆向建构帮助机构从依赖走向自主，从接受让渡走向主动拓展，从嵌入走向行动。④李晓慧：《政府与社会工作服务机构的互构性承认——以北京市社会工作机构发展为例》，《学海》， 2015（3）；何雪松：《改革开放40年与中国社会工作的发展——“结构-行动”的视角》，《西北师大学报（社会科学版）》， 2019（2）。合作政府本身具有层级性，虽然整体上受到控制，但仍然可以通过制度合法性、在地内生性提升自主性，与基层政府形成平等关系。⑤陈伟杰：《层级嵌入与社会工作的专业性——以A市妇联专业社会工作服务试点为例》，《妇女研究论丛》，2016（5）；林磊：《在地内生性：社会组织自主性的微观生产机制——以福建省Q市A社工组织为例》，《中国行政管理》，2018（7）。此外，政府虽然在公共权力、资金及信息上占据优势，但社工机构在人力资源和专业能力上表现不俗，通过整合，二者可以在共治的网络中形成“双向水平互动”的伙伴关系。⑥唐德龙：《资源依赖、合作治理与公共服务递送——以深圳市阳光家庭综合服务中心项目运作为例》，《华东理工大学学报（社会科学版）》，2014（3）。

从过往研究可见，持整体性视角的学者倾向于否认社工机构自主性的存在，认为所谓的机构自主决策也只不过是政府治理技术的变通；而在多元或者拓展的分析视角下，学者看到了社会组织自主性的张力以及在微观层面对政府的反向控制。这些讨论为我们刻画了社工机构作为社会组织，其自主性的总体状况和变动可能，但对社工机构自主性获取的独特性挖掘不足。也就是说，已有社工机构与政府关系的研究重“机构”轻“社工”，或者说重“组织”轻“专业”，这显然与现时国家政策和政府购买服务项目中频频出现的“社工”字眼不符，这也是本文重点讨论的焦点。

（二）分析视角

从语义上看，自主性包括三种含义：独立性、自我管理和自我决定。⑦李友梅等：《中国社会生活的变迁》，北京：中国大百科全书出版社，2008，第19页。在具体的研究中，姚华认为自主性是社会组织自主决定组织及项目的过程。⑧姚华：《NGO与政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA为个案》，《社会学研究》，2013（1）。黄晓春和嵇欣将其描述为活动领域、活动地域和运作过程中的自主决策。⑨黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》，2014（6）。自主性在层级上又可分为国家制度许可的结构性自主性和日常运作中的技术性自主性。⑩林磊：《在地内生性:社会组织自主性的微观生产机制——以福建省Q市A社工组织为例》，《中国行政管理》，2018（7）。本研究致力于理解微观层面的政社互动形态，因此我们更加注重具体而非抽象意义上的自主性，将自主性定义为社工机构与政府合作的过程中拥有独立性、可以展开自我管理和自我决定，具体领域包括合约选择、运作过程和服务内容等。合约选择自主性具体指机构可以自主决定参与和终止合作关系，这是后两个维度自主性实现的前提；运作过程自主性具体指机构可以在合作协议框架内自主决定项目的内部结构和运营过程；服务内容自主性具体指机构可以在合作协议框架内自主决定提供服务的范围、内容和人群等。

在自主性形式被界定后，另一个期待回答的问题便是自主性如何获得。费希尔对发展中国家社会组织的分析发现，自主性维护的方式包括组织内部承诺、财务分散、公众基础、技术专长、社会和管理知识、策略知识、培训政府工作人员。①朱莉·费希尔：《NGO与第三世界的政治发展》，邓国胜、赵秀梅译，北京：社会科学文献出版社，2002，第33-56页。内地社会组织运用“符号资本”构建长效激励机制，竭力推行“玻璃式”财务制度，“引进来”和“走出去”获取内外支持，强化理念责任与专业化道路②姚华：《NGO与政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA为个案》，《社会学研究》，2013（1）。，善用 “社会力量”③林磊：《在地内生性:社会组织自主性的微观生产机制——以福建省Q市A社工组织为例》，《中国行政管理》，2018（7）。和 “政治关联”④黄晓春、嵇欣：《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》，2014（6）。等方式争取合作中的自主性。这些策略虽然形式各异，但无一例外都指向了权能提升，以取得制度和社会认可、提高博弈资本，进而获得自主性。究其原因，权能弱势是中国社会组织自主性丧失的核心所在，提升权能也因此成为不同策略殊途同归的方向。

对于弱者的改变，赋权是一个理想的分析和干预视角。“赋权”的概念最早由巴西教育学家Freire在1973年提出，1976年Solomon用它展开了专题学术研究，在她所著《黑人赋权：社会工作与被压迫的社区》中，赋权被认为是一种活动，旨在减少弱势群体的无权感。⑤Barbara Bryan Solomon. Black Empowerment: Social Work in Oppressed Communities. New York: Columbia University Press, 1976, p.14-45.进入20世纪80年代，赋权理论更为丰富，Rappaort将赋权应用到社区管理中，认为赋权是个体、组织、社区对关乎自身利益事件进行控制的过程。⑥Julian Rappaport. Terms of Empowerment / Exemplars of Prevention: Toward a Theory for Community Psychology. American Journal of Community Psychology, 1987, 15(2):121-148.20世纪90年代后，赋权理论进一步扩展，持该视角的学者认为不能仅仅将权力简单当作日常理解的权力，除了制度与职位所拥有的强制能力，还包括以个体意识觉醒为标志的个体能力培养，以及与其他个体合作产生的影响力,认为赋权具有心理、组织和社区三个层次。⑦Marc A. Zimmerman. Empowerment Theory: Psychological, Organizational and Community Levels of Analysis. In Julian Rappaport and Edward Seidman (eds.), Handbook of Community Psychology. New York: Kluwer Academic, 2000, p.43-63； Judith A. B. Lee. The Empowerment Approach to Social Work Practice. New York: Columbia University Press , 1994, p.48.Boehm和Staples加以整合后将其简化为个体和集体两个维度。⑧Amnon Boehm, Lee H. Staples. Empowerment: The Point of View of Consumers. Families in Society: The Journal of Contemporary Social Services, 2004, 85(2): 270-280.可见，赋权视角下的权力不仅是个体对他人的控制力，也是个体所拥有的权利感，不仅在于制度赋予，亦能在行动中产生。在该视角的启发下，本文对权能获取的论证既包括权能赋予，也包括权力感察觉和与其他群体合作的权力生产。

三、案例介绍

本文以N社工机构承接的政社合作平台Y项目为分析案例，描述社工机构在与政府合作中的自主性状态，揭示强调“专业性”的社工机构自主性获得的内在机制。2010年6月至2013年4月，笔者作为该项目的主要负责人之一，经历了项目筹备、招标、运营及评估全部过程。在此期间，笔者写下了113篇工作日志，保存了沟通邮件和机构文件。这些资料均是本文观点的重要实证来源。

N社工机构于2010年在H市民政局注册成立，属于独立法人，权力中心为理事会，理事成员由中国香港M协会高层组成。①M协会是中国香港大型社会福利机构之一，机构以社工为主导，提供老人、幼儿、青少年、家庭及综合服务。现承担着香港、澳门政府委托的近200个服务项目，拥有员工3000余人。W区民政局是区级主管社会行政事务的职能部门，该局受W区人民政府直接领导，并接受H市民政局的业务指导。Y项目是W区民政局和N社工机构联合打造的一个区级为老服务平台，W区民政局为项目提供场地和大部分运营经费，并以购买服务的方式委托N社工机构运营管理。N社工机构组建运营团队，为老人及家属提供咨询、健康、照料、社交和培训服务。二者的合作模式如图1所示。

图1 Y项目合作模式

Y项目2011年初正式运营，几年来深得老人、政府和社会的认可。仅2014年，项目便接待各地到访学习团队约50个，共计600多人次，荣获G省居家养老服务示范项目、G省社会创新实验基地、十佳汇丰社区伙伴等奖项。2015年9月内部统计数据显示，该项目已有常规老人会员1411人、义工698人，2015年5月～8月②项目合约每年5月开始，因此该年统计数据由5月开始计算。，团队完成偶到服务③偶到服务统计方式：中心在前台设置签到表，老人到达中心时会按动此表一次，以记录来中心的老人人数。偶到服务是中心为老人提供的一项社会支持服务。中心提供空间，鼓励老人走出家门，来到中心与他人和社区保持联系。17017人次，日托照料服务1847人次，护士、治疗师所提供的健康咨询、保健服务1453人次，上门探访服务78人次，工作人员开展各类活动（社区、团康、小组、培训等）642次。④资料来源于中心内部统计。

在服务运用中，N社工机构具有较大的自主性，具体表现在：

合约选择自主性。W民政局在制定服务购买协议前会征求N社工机构建议，双方在整体目标及执行上达成一致后才会最终确定合约内容，这些内容包括：项目人员配比、服务类别、服务数量及执行周期等。合约以年为单位续签，机构可以根据服务需要提出修订建议，也可以决定是否继续承担项目。W民政局以年度为单位，聘用第三方专家对Y项目进行服务评估。

服务自主性。W民政局为服务平台的建设提供服务场所和改造资金，但是服务场地的改造和建设方案由N社工机构顾问团队提供，改造完成后交由N社工机构管理。为老服务平台的服务运营方案由N社工机构结合专业、资源和需求制定，经W民政局认可后纳入协议框架。在协议框架内，提供何种服务、提供给谁、何时提供等完全由N机构决定。在合约完成的前提下，N机构还可以依托平台发展合约之外的服务内容。另外，Y项目服务自主性还体现在该项目的具体服务计划上，Y项目的年度服务计划由该项目主要部门的社会工作者牵头制定，之后提交项目主任审核；具体服务计划则由项目的具体工作人员制定，之后提交项目上级主管审核批准。也就是说，Y项目的服务内容制定和设计方面，N机构具有充足的自主性。

运作自主性。总体上看，Y项目负责人对N社工机构理事会负责。财务上，Y项目负责人提交整体或年度预算，交由N社工机构理事会批核；服务人员提交服务预算，由机构上一级主管批核。此外，N社工机构亦可以在不违反国家法律法规前提下，向项目服务对象收取合理费用，接受社会和企业资金，用于补充或者发展服务。人事上，项目运营团队招募和日常管理由项目负责人完成，准入和晋升机制由理事会决定，W民政局无权决定和直接调动。

四、专业与赋权：社工机构自主性获得的策略与机制

新生的社工机构如何运用专业优势在合作中获得自主性？在赋权视角下，我们将从权力感知、权力赋予和权力生产三个层面加以诠释。

（一）专业性与权力感知：自主性获得的前提

N社工机构的权力中心在理事会，理事会成员由五位受过训练的社会工作者组成，其中四位为中国香港民间组织M协会在职社工；另外，N机构所有部门主管由社工担任，社工亦是直接服务提供的核心力量。区W民政局主动邀请N社工机构承担Y项目的运营时，N社工机构并没有马上接受W民政局的邀请，而是将项目中的机构自主性作为合作前提条件。“不过如果不是双方的尊重和配合的话，我觉得不可能做得到那样，社会服务讲公平，讲专业，不可以按照以前的行政方法来，如果不是那也用不着我们来做。”（N社工机构理事长，2010年7月12日会议记录）

在运营中，社工的理念也指导负责人的日常行为，引导它们与政府保持边界。“我来的时候，理事长和我说，你过去可能会面对很复杂的情况，可是你记住，不是我们全部都按照他们（W区民政局）的来，我们是希望他们可以明白更专业、更人性化的服务，包括我们和他们的合作关系……每次我遇到一些复杂情况的时候，我就会想想这个。”（N社工机构主任，2011年1月6日工作日志）

除了专业本身需要独立性以外，作为专业人员的社会工作者，也需要拥有相对独立和自主的空间，摆脱行政引导专业的束缚，追求专业上的自我实现。在Y项目中，部分工作者曾供职于街道社工岗位，后转岗至N社工机构，也有一定比例的工作者是社会工作专业毕业后直接来到N社工机构。N社工机构营造的人本服务环境使得他们可以实践专业所学、实现专业人员的个人价值，进而激励他们更为主动地维护机构的自主空间。

以前（街道）就是做很多文件工作，也没有专业的督导，每天都很忙但又不知道在忙什么，这里会有些不一样的东西，就想着怎么做更专业、更好的服务。（N社工机构社工，2013年1月12日督导记录）

香港的服务都很成熟了，地方又小，个人发挥的空间不大，内地现在服务刚刚发展，很多都是新的，这个平台能够让我这些年的经验得到更好的发挥，就像是自己再去圆一个梦，为同工们守好这个地方。（N社工机构主任，2011年5月12日日志）

（二）专业性与制度认同：自主性获得的关键

中国的政治体制改革正从总体性支配走向技术治理①渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009（6）。，社会工作专业化的过程，实质也是它在程序和技术上不断规范、获得福利国家制度认可的过程。服务技术上的精致、服务目标上与政府的契合，帮助社工机构获得制度合法性，进而推动政府主动甚至是被动地为有专业技术的社会工作机构让渡空间。

2010年，正逢国家大力发展社会工作机构、促进社会服务管理改革之时，W民政局所在城市也响应国家政策，出台文件并预留资金，鼓励基层政府部门与社会工作机构合作。W区位于经济发展较好的中心城区，在人口老龄化的压力和经济发展的推动之下，W区民政局主导下的社区养老服务已经包括了助老巡视员、家政服务、“星光平安宝”等常规服务，养老工作居全市前列，但是W民政局仍然希望进一步提升该区养老服务质量，创建服务品牌、扩大政府影响力。当W区民政局向市级民政表达社区养老发展愿景、寻求发展支持时，市级民政鼓励W区民政局将养老服务发展与社工服务购买结合起来，并承诺以社会工作试点专项经费的方式给予资助，支持W民政局在区内打造一个全市乃至全省老年社会工作人才示范基地。既可以获得上级行政认可，又可以突破改革瓶颈，W区民政局同意寻求适宜的社会工作机构参与本区养老改革。

然而，当时可承接这一服务的社工机构并不多，有成功养老服务提供经验的机构更是少见，在不多的选择之中，N社工机构是较为理想的合作伙伴。N社工机构依托中国香港M协会成立，机构理事会成员大部分为M协会专业社工，能够在专业技术上给予N社工机构支持。另外，从20世纪90年代开始，M协会一直为H市民政下属老人院提供培训、咨询和督导服务，二者的合作取得了不俗的成绩，如该市下属老人院以其优质的服务获得ISO9001: 2000标准认证证书，成为全国模范养老机构、社会工作人才建设示范基地。经由与N机构有过合作经验的政府官员推荐，W民政局主动邀请N社工机构承担Y项目的运营。

一是政府需要确保资金的稳定性，二是政府需承诺在服务过程中保持机构的独立性，并尊重服务的专业性……我们对我们的专业有信心，你看H市老人院，他们成为了院舍养老服务专业典范，所以在专业性上我可以和你保证。（N社工机构理事长，2010年7月12日会议记录）

在制度激励和制度内官员的强化下，为了获得优质服务伙伴，W区民政局同意在合作中让渡空间。“处长一直和我推荐你们，说只要你们肯帮忙，这个项目一定可以出彩，你们（M协会）直接做也好，N社工机构来做也好，形式的事情可以商量，项目上你们说了算。”（W区民政局负责人，2010年7月12日会议记录）

双方确定合作关系后，N社工机构组建Y项目运营团队。为了保障服务质量，N社工机构一方面组建以资深香港社工为首的顾问团队，借鉴香港老年服务的成熟经验，将全人服务理念融入为老服务中心的功能定位、楼层布局和场所设计，并协助工程落实；另外一方面输送核心员工赴港参加培训、提升工作者的微观服务技术。项目开始之初，W区民政局也试图要N机构遵循行政原则，例如定期汇报、追求方案覆盖面、市场效率等，但在机构将服务方案和焕然一新的大楼展现在W区民政局眼前时，政府看到了N机构在服务上的能力与担当，开始赋予机构更大的自主空间。“大楼完全不同了，全是托你们的福，我能做的就是给你们做好后勤，支持你们。”（W区民政局局长，2011年10月20日工作日志）

在服务过程中，虽然N社工机构与W区民政局签署了合约，但Y项目提供的服务并不止于合约，它常常基于自身的社会性超额完成任务。以日托服务为例，合同中约定服务人数为30人，因为Y项目所提供的优质服务的吸引力，日托服务开展不久便超过30人，申请服务的老人进入排队状态。为了解决更多家庭的照料难题，N机构协调各种力量，将日托服务扩展至近40人，并通过科学的评估机制，选择有真正有需要的老人进入该项目。基于N社工机构突出的专业能力，W区民政局在自主权上的让渡更为积极，甚至主动调整自己的行政架构。如Y项目作为示范性项目，有诸多行政性任务，W区民政局为了减少Y项目运营团队的行政负担，将下属单位社区服务中心定位为政府购买服务的统筹、协调和评估单位，社区中心聘用持证社工，以制度内专业人员服务制度外专业机构，分担项目运行中不可避免的行政任务。“他们很专业，我们请N社工机构来是让他们做专业服务的，一些没有关系的指标，你们就自己消化，不要转到他们这个地方来了，专业上的问题比如一些日托个案，你们转介给他们，找Y中心的话，你们要通过社区中心，社区中心把可以完成的行政任务完成，为N社工机构分担不属于他们的行政事务。”（W区民政局局长，2011年10月20日工作日志）

N社工机构的专业技术与W区民政局需求高度契合，这种需求既包括业绩需求，如获得上级政府认可，也包括实质需求，如技术支持。因此，即便W区民政局在物质上资源优势明显，为了制度目标，他们也需要在合作中妥协。此时，专业便成为一种被制度承认的权力，助力社工机构获取自主性。

（三）专业性与权力生产：自主性获得的基础

专业理念从内增加了社工机构的自主意识，专业技术又从外赋予了社工机构自主空间，而这种自主性得以构建和维持的基础在于专业性目标指向社会服务之提升，链接社会需求，从而能够获得在地合法性，稳定甚至扩展自主空间。

Y项目运行一段时间后，服务效果初显，解决了W民政局在养老服务提升上的瓶颈，并为其带来了良好的社会声誉。在此基础上，N机构一方面积极“引进来”，即接待不同社工同仁及政府的参访、邀请同行共同提供为老服务；另一方面注重“走出去”，即参与国内外老年服务研讨及展览会，为同行提供咨询与培训，开拓新的项目领域。这些超越了Y项目服务本身的工作扩大了N社工机构的行业影响力，强化其专业形象，进一步提升了机构话语权。

此外，机构也注重在地社会关系建设，提升机构在W区的社会合法性。例如联合W区内各街道的社工机构，共同举办阿尔兹海默症筛查活动、老年运动会；在Y项目中开展“一线通”服务，建立养老资源库、做实统筹和转介平台；组织体制内外服务单位协调会、单位及老人供需见面会，与区内其他社会组织共同展开养老服务；培育和发展个体及单位志愿者，例如构建自愿者管理系统、举办义工嘉奖礼等。在地的关系网络构建，超越了政府当初所让渡或者赋予的制度合法性，使N社工机构拥有了其他机构甚至是政府本身也难以获得的在地社会资源，帮助N社工机构维持或者扩展自主性。

这些向外生长或者向内衍生的影响力，经由技术性资源发展成为一种更为稳定和不可替代的社会性资源，帮助N社工机构稳定了所获得的自主空间。“日托中心以前我们也做过，我们做的时候老人不来，他们一做老人就开始排队，还是他们专业啊，我们就很放心地交给他们去做，服务方面由他们来决定，我们不插手。”（W区民政局局长，2012年6月20日年笔者邮件）

五、结论与讨论

近年来，我国政府借鉴西方经验推动社会服务管理改革、实现公共服务社会化的方向逐步明晰，但政社合作中的自主性问题长期以来都是政府改革的难点，也成为社工机构发展的痛点。本文以一个社工机构与政府合作的项目为例，呈现社工机构在合作中获取自主空间的策略及机制。研究发现，社工机构想要在合作中获得自主性，专业性发挥至关重要。重视专业性不仅可以契合政府所需，获得来自制度内的权力让渡，也培育社工机构社会理念，增强组织本身对自主性的诉求。而专业性对社会问题的回应，又可以进一步增强组织的社会合法性，巩固社工机构在合作中的自主性。当然，基于本案例所提炼出的结论也具有局限性，案例中的社工机构背后有服务经验较为丰富的中国香港机构提供专业支援，这在初期为机构争取自主性提供了方向引导和技术资源。案例中的基层政府也位于经济、服务发展较好的地区，他们对社会服务质量提升的需求更为迫切，专业更有可能转化成有效的权力资源，助力机构自主性获得。二者相互作用所得的结论，未必适用于中国所有的社工机构和政府关系诠释。但是，以专业性争取自主性这一策略，不仅有益于政府职能转移，又能够促进机构壮大，提升社会整体福祉，不失为未来政府改革和机构发展的有效路径。

本案例所呈现的通过专业性赋权获得自主性的做法不仅对社工机构的发展壮大有借鉴意义，对其他类型社会组织的发展和社会福利提升也有一定的参考价值。中国的社会组织要想在合法的空间中获得自主性，不仅需要提升专业能力，获得制度认可，也需要强化专业理念，彰显社会组织功能。