老年照护服务市场化供给：理论基础、制约因素与优化路径

姬飞霞 王永梅 张航空

作为社会养老服务中的“刚需”部分，老年照护服务能否发展好不仅代表着我国社会养老服务体系的发展质量，更关系着亿万失能和半失能老年人的生存质量。受人口老龄化加速、经济社会转型和福利体制现代化等综合影响，我国老年照护服务亟需由“补缺型”向“普惠型”转变①杜鹏、王永梅：《全面小康社会与老年长期照护：问题与对策》，《中国民政》，2016（17）。，其供给方式也需要发生根本转变，一方面要着力完善以政府为供给主体的基本照护服务体系，另一方面要大力促进老年照护服务的市场化供给。②张国平、刘芳：《我国居家养老服务市场化供给研究》，《经济问题》，2017（12）。近年来，在一系列利好政策和“放管服”改革等举措的影响下，我国老年照护服务市场开始由初见端倪向规范化发展迈进，老年照护服务的市场份额也在不断提高。然而，目前我国老年照护服务的市场化改革并不顺利，市场配置资源的优势并未充分发挥，市场供给能力有限且运行效率不高，与之相对应的财税体制尚未建立、政府监管和服务不到位。③朱浩：《中国养老服务市场化改革三十年的回顾与反思》，《中州学刊》， 2017（8）；甄炳亮：《多方合力破解养老服务业深层发展难题》，《中国民政》，2017（3）；杨复卫、张新民：《支持养老产业发展的财税政策工具选择与应用研究》，《西南大学学报（社会科学版）》，2017（6）。在我国已经步入新时代、需要从市场获得照护服务的老年人规模急剧增长的关键时期，理顺我国老年照护服务的市场化供给模式显得尤为必要。本文将从剖析老年照护服务的基本特征入手，梳理其市场化供给的基本规律，并结合我国当前发展实际厘清制约因素，进而提出优化市场化供给的关键路径，以期为相关部门提供决策参考。

一、老年照护服务市场化供给的发展历程与基本规律

（一）老年照护服务市场化供给的发展历程

在传统社会，老年照护是一种内嵌于个人的社会关系，男女分工符合家庭和市场效益最大化①加里·斯坦利·贝克尔：《家庭论》，王献生、王宇译，北京：商务印书馆，2005，第50-60页。，所以老年照护是处于私人领域的无酬劳动。现代化进程促使老年照护活动由私人领域走向公共领域。一是生产方式的转变改变了家庭成员的社会关系，年轻人的工作方式从家庭生产劳动转变为离家从事有工资收入的工作②杜鹏：《回顾与展望：中国老人养老方式研究》，北京：团结出版社，2016，第6页。，由此，老年照护资源由生育资源转化逐渐走向代际关系合作化③费孝通：《乡土中国》，北京：中华书局，2017，第247-256页；刘汶蓉：《转型期的家庭代际情感与团结——基于上海两类“啃老”家庭的比较》，《社会学研究》， 2016（4）。，老年照护活动由私人领域转向公共领域。二是女权运动的兴起促使国家在法律上承认家庭照护的社会价值，为老年照护活动的经济属性奠定了基础。随着工业革命的发展，大量的女性走进劳动力市场成为有独立工资收入的劳动者④潘迎华：《19世纪英国的政治民主化与女权运动》，《史学月刊》，2000（4）。，这使得国家和政府关注到女性家庭照护者的劳动并开始在法律上承认其社会价值，2004年英国政府颁布了《照护者法案》（The Carers Act 2004），赋予照护活动“就业”属性。⑤王晶、张立龙：《老年长期照护体制比较——关于家庭、市场和政府责任的反思》，《浙江社会科学》，2015（8）。三是人口老龄化导致的照护困难迫使政府对照护的关注由最初的经济支持开始向“前端”延伸，将老年照护服务纳入社会公共服务范畴，关注照护服务的生产与递送。四是福利体制改革促使国家福利向“社会福利社会办”转变，为老年照护服务的市场化供给提供了直接推动力。20世纪70年代中后期的世界经济危机使西方福利国家普遍陷入困境，于是西欧社会开始思考并推动国家福利体制改革，尝试将部分社会公共服务开始交由社会力量承办。

对老年照护服务市场化供给的逻辑机理进行了分析后，那么具体的实践是怎样的呢？在西方老龄社会国家，老年照护服务的市场化供给已经成为重要形式。20世纪80年代末，西方发达国家开启了大规模的将市场机制引入公共服务领域的“供给侧”改革⑥张国平、刘芳：《我国居家养老服务市场化供给研究》，《经济问题》，2017（12）。，这一改革也延伸到老年照护领域。⑦王震、朱凤梅：《长期照护服务供给的国际趋势》，《中国医疗保险》，2017（2）。欧盟委员会提出了“供应商之间的竞争是降低照护成本，提高服务质量的手段”规定，将欧洲老年照护服务供给的市场化改革推向了高潮。例如英国1990年有61%的老年照护服务供给由市场提供，到2010年市场化服务占整个老年照护服务供给的91%。⑧Stephen Allan, Julien Forder. Care Markets in England: Lessons from Research. PSSRU Discussion Paper 2815, June 2012 .改革开放后，我国也开始了“社会福利社会办”的探索，体现在老年照护领域即鼓励国家和社会力量相结合兴办养老福利事业（比如养老机构），而且“政府主导、多方参与”也已成为我国发展养老服务的重要指导思想并已写入《中华人民共和国老年人权益保障法》。近年来，国家更是在全面放开养老服务市场、取消养老机构设立许可、鼓励外资参与养老服务发展以及推动解决养老服务机构融资问题等方面出台了诸多利好政策，这无疑为我国老年照护服务的市场化发展奠定了重要基础。

（二）老年照护服务市场化供给的基本规律

老年照护服务是指为完全或部分丧失独立生活能力的老年人提供的照料和护理服务，既包括普通的日常生活照料，也包括专业的康复保健护理①陈卫民：《发达国家老年照护服务供给体制改革及其借鉴意义》，《南开学报(哲学社会科学版)》，2002（3）。，通常在家庭、社区和机构等场所，由亲人、朋友、邻居、志愿者等非专业人员，或者医生、护士、康复师、营养师、心理咨询师、物理治疗师等专业人员提供，目的是确保失能或半失能老年人的生存质量并不断提高生活能力。从服务科学的角度来看，老年照护服务是最接近服务本质的一种养老服务，特别是需要照护者与被照护者当面进行、需要服务的生产与消费同时进行，被照护者获得的是一种满足感而非有形实物，这些特点无疑对老年照护服务的供给提出了特定要求，比如要遵循服务伦理、要建立服务规范、要确保服务质量等。②张润彤、朱晓敏：《服务科学概论》，北京：清华大学出版社，2011，第9-21页。

狭义的老年照护服务供给是指服务人员向服务对象提供服务的微观过程，广义的老年照护服务供给则是指包含政策和制度因素以及利益相关者在内的整个中、宏观过程，本研究所关注的内容属于后者。从供给内容来看，老年照护服务供给分为以护理、康复、营养等专业技能为支撑的专业性老年照护服务供给和以日常生活照料为主的非专业性老年照护服务供给，本研究试图关注到两个方面的内容。从供给主体来看，老年照护服务供给分为以政府为主的公共福利型老年照护服务供给、以社会组织为主的非盈利性老年照护服务供给和以企业为主体的盈利性老年照护服务供给。考虑到老年照护服务的福利属性，供给主体通常兼具企业和社会组织特征，类似于日本的社团法人（corporatist regime），因此本文关注除政府之外的其他两类主体的服务供给。从所要满足的照护需求来看，老年照护服务供给分为短期照护供给、长期照护供给和临终照护供给，失能或半失能老人是其服务对象（详见图1）。

图1 老年照护服务市场化供给的基本框架

第一，老年照护服务是一种特殊的基本公共服务。界定一项服务是否属于公共服务的标准是其是否具有非排他性和非竞争性。①沈满洪、谢慧明：《公共物品问题及其解决思路——公共物品理论文献综述》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2009（6）。一方面，老年照护服务保障的是老年人最基本的生存权和发展权，是法律规定②《中华人民共和国老年人权益保障法》规定的“国家和社会应当采取措施实现老有所养”；“家庭成员应当照料老年人”；“国家……为家庭成员照料老年人提供帮助”；“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”条款，为老年人从国家、社会和家庭获取照护服务提供了法律依据。的人人都享有的权利。从这个角度讲老年照护服务具有非排他性。另一方面，老年照护服务需求巨大，在保证其他老年人接受照护服务的数量和质量的同时，增加一个老年人接受照护服务，就必须增加相应的人力和物力，其边际成本不为零。③吴敏：《需求与供给视角的机构养老服务发展状况研究》，北京：经济科学出版社，2011，第23页。从这个角度讲，老年照护服务具有竞争性。因此老年照护服务属于具有非排他性和竞争性的“准公共服务”。研究发现此类公共服务由市场化供给能降低社会运行成本④周青：《农村公共产品和公共服务多元化供给机制创新研究》，《中共福建省委党校学报》，2012（11）。，实践也表明通过市场化途径能更好地满足老年人个性化、差异化和多样化的老年照护服务需求。⑤姚俊：《居家养老服务市场化：何以可能与何以可为》，《兰州学刊》，2017（8）。

第二，老年照护服务的公益性和微利性决定了其供给不能完全交由市场。理论上，市场以价格机制为核心，作用于服务的供给和需求，以此来调节消费和生产，进而实现资源的最优配置。例如某一种照护服务稀缺时，其价格就较高，供给方就加大此类服务的供给，当供大于求时，价格就会下降，供给方就会减少其供给，从而达到供需均衡。事实上，这种看起来完美的机制大多数时候会失灵。一是价格调节机制存在盲目性和滞后性，无法及时满足老年人的需求。二是服务供给商的目的是追求利益最大化，市场的力量不会纯粹出于公益和道德目的供给廉价的照护服务，而是更愿意提供昂贵的高端服务，获取更多的利润。因此，老年照护服务供给不能完全交由市场，政府要发挥相应的作用。

二、制约我国老年照护服务市场化供给的主要因素

（一）老年照护服务需求总量模糊，有效需求难以识别，社会化服务利用率低

根据“服务链”理论⑥Ruggles Ken. Technology and the Service Supply Chain. Supply Chain Management Review, 2005(10): 12-14.，企业要根据消费者的需求设计生产出不同的服务产品⑦王莉莉：《基于“服务链”理论的居家养老服务需求、供给与利用研究》，《人口学刊》，2013（2）。，因此精准识别老年照护服务市场的有效需求是推进市场化供给的关键。虽然目前我国老年照护服务需求巨大，但需求总量模糊，有效需求难以识别，社会化服务利用率低，具体表现在四个方面：第一，失能老年人数量不明确。照护需求取决于个人的日常生活自理能力⑧陈卫民：《城市高龄老人的照护资源与照护供给分析》，《中国人口科学》， 2004（S1）。，即失能状况。但目前对我国失能老年人数量和失能率的研究并未取得共识，学者使用不同的标准和数据，得出失能率在2.95%～22.7%之间⑨丁华、严洁：《中国老年人失能率测算及变化趋势研究》，《中国人口科学》， 2018（3）。，差异较大。第二，缺乏统一的需求评估工具。对老年人的照护需求进行科学评估是服务有效供给的关键⑩江海霞等：《老年长期照护需求评估工具国际比较及启示》，《人口与发展》，2018（3）。，目前我国虽然一些地区开始积极探索老年照护需求评估工作①上海于2005和2018年分别制定了《上海市老年人照料需求评估标准》和《上海市老年照护统一需求评估及服务管理办法》，浙江于2010年开始实施老年照护服务评估试点，并于2014年制定了《浙江省养老服务需求评估工作实施意见（试行）》。，但缺少全国统一的、科学的、标准的评估体系，导致老年照护需求总量难以测算。第三，缺少对家庭照护能力的动态评估。长期以来老年照护的责任一直由家庭承担②柳璐、戴付敏：《国际老年长期照护服务递送研究》，《河南医学高等专科学校学报》，2013（4）。，只有当家庭照护资源难以满足老年人需要时才由社会化服务来补充。③孙鹃娟、冀云：《中国老年人的照料需求评估及照料服务供给探讨》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》，2017（5）。虽然目前家庭结构小型化削弱了家庭的自治能力④蒋月：《论家庭和国家照护个体之责任》，《江淮论坛》，2014（4）。，提高社会照料的供给水平来缓解家庭照料者的负担已是现实所趋⑤黄匡时：《中国高龄老人日常生活照料需求满足状况及其影响因素研究》，《中国人口·资源与环境》，2014（S3）。，但是我国还没有建立家庭照护能力动态评估体系，难以精准识别社会化照护服务的需求程度。第四，老年人购买力不足，社会化服务利用率低。老年人有照护需求并不意味着一定会使用照护服务，根据安德生-纽曼模型（Andersen-Newman Model）⑥Ronald Andersen, John F. Newman. Societal and Individual Determinants of Medical Care Utilization in the United States. Milbank Memorial Fund Quarterly: Health and Society, 1973, 51(1): 95-124.，老年人的经济状况、对照护服务的使用倾向、照护资源的可获得性等因素都影响老年照护服务需求的满足。⑦黄匡时：《中国高龄老人日常生活照料需求满足状况及其影响因素研究》，《中国人口·资源与环境》，2014（S3）。2016年我国老年人需要上门护理、上门看病和康复护理的比例分别为16.17 %、20.20%和15.31% ，而在过去12个月使用过这三类服务的比例仅为1.86%、4.38%和1.44%。⑧根据中国老年社会追踪调查（CLASS）2016年数据计算所得，N=11447。

（二）市场化供给的制度环境不成熟，法规政策体系不完善，规范监管机制不健全

发达国家在老龄事业长期发展的过程中形成了健全的法制体系，为老年照护服务供给市场化改革提供了良好的制度环境。我国老龄事业的制度环境建设起步较晚，1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》首次以法律的形式提及老年照护的市场化，2000年发布的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》明确提出“老年服务业的发展要走社会化、产业化的道路”，随后发布的近30项政策文件从不同的角度进一步阐述老年照护的市场化问题。虽然经过20多年的发展取得了一定的成效，但制度环境还不成熟，具体表现在以下五个方面：第一，规范性文件多，法律法规少。老龄政策中只有《中华人民共和国老年人权益保障法》一部法律，其他的涉及老年照护市场化的政策文件更多的是以“通知”“意见”“决定”“规划”“标准”等形式出现。第二，短期政策多，长期政策少。政策制定的时候更多的是解决短期内出现的问题，对于一些需要设计长期“路线图”的问题关注不够。第三，复合型政策多，配套型政策少。虽然2013年以来国家层面政策密集出台，各种政策文件中涉及老年照护市场化的内容较多，但是专项型的配套政策依然不足。第四，鼓励政策多，监管政策少。为了吸引社会力量参与，国家层面和各省市层面出台了诸多的鼓励政策，但如何监管老年照护市场化过程中出现的违规现象，从2000年以来的20余项政策文件来看，只有《关于组织开展社会福利机构消防安全专项治理工作的通知》《关于印发〈社会福利机构消防安全管理十项规定〉的通知》《关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》等文件算是专门的管制度文件，其他的政策文件中只是在其中的一个部分提及监管。第五，原则性规定多，可操作性内容少。这一点在监管政策方面最为突出，由于涉及监督的内容只是政策文件中的一个部分，所以，监督主体不明、监督内容不清、监督标准缺失，出现的违规违法行为无章可循、无法可依。

（三）老年照护服务有效供给不足，市场在资源配置中的基础性作用尚未充分发挥

尽管我国老龄事业取得了一定的成就，但完备的老年照护服务的市场机制尚未形成，这不可避免地会制约我国老年照护服务市场化供给的发展。第一，与由人口老龄化、家庭小型化和社会现代化激发的巨大的服务需求相比，老年照护服务供给受制于其发展时间较短、行业利润微薄、政府支持不足等因素，导致各类社会参与的积极性不够，市场供给规模小，发展不平衡。调查发现服务内容主要限于生活照料、家政服务、配送餐等，无法提供康复护理、医疗保健和精神慰藉等专业性服务。①李长海：《老年照护服务亟待政策完善与行动力》，《WTO经济导刊》，2015（4）。第二，不同职能管理部门和服务供给的分散化和碎片化导致我国老年照护服务在服务供给和监督管理过程中存在诸多“分离供给”。②梁誉、林闽钢：《论老年照护服务供给的整合模式》，《中共福建省委党校学报》, 2017（7）。第三，市场在老年照护服务供给中的作用有待发挥。我国目前处在公共物品和公共服务由政府供给向市场供给过渡阶段，老年照护服务大部分由政府主导，以自上而下的项目形式运作，带有浓厚的行政化色彩，政府既是规划者和决策者，又是生产者和供给者，市场在资源配置中的基础性作用尚未发挥。③姚俊：《居家养老服务市场化：何以可能与何以可为》，《兰州学刊》， 2017（8）。

（四）社会组织和行业协会不发达，难以形成与企业联动的多元化供给格局

政府购买服务是公共服务和公共产品供给市场化改革的重要路径之一。研究表明，政府购买行为不仅可以提升公共服务和产品供给的质量和效率，更为重要的是它有利于合理配置社会资源、准确定位政府职能、加快政府职能的转变、促进社会组织的成长、形成良性的社会互动，进而促成多元化的社会治理格局。④秦斌、岳书铭：《我国政府向社会组织购买公共服务研究综述》，《经济论坛》，2017（2）。从发达国家老年照护服务供给市场化的经验来看，繁荣发展的社会组织发挥了不可替代的作用。社会组织作为老年照护服务和产品的重要提供者，推动老年照护服务供给市场的发展。总体看来，我国政府购买社会服务刚刚起步，老年照护领域面向社会组织开放的时间尚短，老年照护领域的社会组织尚处在摸索阶段，培育环境有待形成，因而这一领域的社会组织存在规模较小、管理经验缺乏、专业人才不足、运营能力不足、难以胜任老年照护服务供给市场化改革的重任等问题。此外，现阶段作为老年照护服务购买客体的社会组织还缺乏独立性。一方面，部分社会组织是从政府组织中分离出来的，与政府组织之间存在关系不清楚、角色不明确、定位不准确的问题，并且带有浓厚的行政色彩，缺乏灵活性和创新性。另一方面，部分社会组织尚难摆脱对政府的资源依赖，与政府间存在不平等的买卖关系，从而导致社会承接力不足，竞争力匮乏。此外，虽然 2015年以来出台的政策文件中提出要发挥行业自律，建立服务标准体系⑤《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》提出发挥行业自律，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》提出建立健全养老服务标准体系。，但从相关的制度文件来看，养老服务行业协会尚未发挥作用，行业自律缺失，标准体系尚未建立。

（五）市场化供给的支持力量羸弱，专业人才和新兴技术的力量有待进一步挖掘

人才队伍建设和新兴技术应用是推动老年照护服务市场化供给中急需加强的环节。然而，现阶段老年照护专业人才的稀缺和相关从业人员大量流失的“两难”发展困境，成为制约养老事业可持续发展的重要因素。①刘利君：《养老服务专业人才队伍建设策略研究》，《社会福利(理论版)》，2012（4）；康越：《日本养老人才队伍建设简析》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》，2013（3）。一方面，我国老年照护行业急需的各种专业技术人才数量少。另一方面，老年照护服务人才社会地位偏低，人员流动大。有研究发现养老服务人员中，90%以上工作人员工作时间不足5年。②刘淑娟：《我国养老服务人才培养现状及对策研究》，河北科技师范学院硕士学位论文，2016年。工作强度大、薪资水平低、福利待遇差、社会地位低，加之社会观念的影响，老年护理员成为下岗工人和农村务工人员的无奈之举，研究发现有75%的人是由于暂时没有找到其他工作才从事老年照护工作的。③陈超：《美国老年人长期照护法律体系及其对我国的启示》，《浙江树人大学学报（人文社会科学版）》，2007（2）。

随着智慧养老的发展，将新型技术应用到老年照护领域，能协调、调动和整合各种人力和物力以提高服务效率、降低交易成本。目前，新兴技术在老年照护领域的应用尚处在探索阶段，还未形成专业的、系统的和稳定的服务模式，主要体现在三个方面：一是视角单一，服务内容还停留在技术层面，主要为信息传递，对老年人生理、心理和社会参与等信息关注不够，老年人多样化的照护需求有待挖掘；二是规模较小，目前的老年照护信息系统主要整合了少数医疗机构和照护机构，多数社会组织、私人机构、志愿团体、亲友家属尚未整合到系统之中，社会资源整合低效，难以发挥作用；三是稳定性低，老年照护服务智能化是在对老年人照护需求深入关注和研究的基础上，通过整合各种信息和资源，形成系统框架，并在此基础上提供多样化和个性化的服务和产品。目前老年照护需求还未深入挖掘，信息资源还未有效整合，因此难以形成稳定的照护服务提供系统。

三、新时代我国老年照护服务市场化供给的优化路径

（一）精准识别老年照护服务的有效需求

我国老年人口规模巨大并且内部差异大，不同的老年人具有不同层次的照护需求，并且同一老年人的需求也会随着时间的变化和需求的满足程度而变化。因此，推动老年照护服务供给市场化改革的关键首先是要统一照护需求评估标准，收集完整的老年人个人信息、家庭信息和照护需求，并对需求内容和需求层次进行深度有效的挖掘和分析，摸清老年照护服务需求总量，尤其是结合老年人的特征，对不同层次的照护需求进行预测，才能确保老年照护服务供给的科学性、合理性和有效性。其次，建立动态的家庭照护能力评估机制，才能判断家庭的照护资源和照护能力是否满足老年人的需求、识别真正的市场化需求，做到有的放矢，形成家庭化和社会化服务的协调发展。最后，要通过渐次推进长期护理保险制度来解决老年照护服务费用问题，提高老年人消费照护服务的能力，激活老年照护服务需求市场。

（二）构建完善的老年照护服务法制体系

随着老年人口高龄化的快速发展，需要照护的老年人口规模不断扩大，老年照护服务需求快速增长。一方面，家庭规模的缩小和劳动年龄人口的下降导致传统的家庭照护模式难以为继；另一方面，收入水平的增加和生活质量的提高导致老年人对照护的数量和质量都提出新的要求。于是制定专门的老年照护服务法律法规，规范、引导和监督老年照护服务供给迫在眉睫。我国目前老年照护法律和政策建设还相对滞后，必须要加快建设步伐。①董彭滔：《中国老年照护法律和政策现状及完善路径》，《社会保障研究》，2012（5）。第一，提升老年照护领域制度文件层次。由于目前绝大多数涉及老年人的法律法规制度文件层次较低，老年照护对于老年人又非常重要，提升老年照护领域的制度文件的层次显得尤为必要。第二，制定规划“路线图”的长期性政策。考虑到中国未来将会在很长的一段时间内经历人口老龄化，老年人口数量长期保持在相对较大的规模，老年照护领域需要设计规划“路线图”的长期性政策。第三，由于目前公布的很多政策文件相对笼统，需要陆续针对这些文件出台细化的配套政策。第四，针对老年照护领域的政策可操作性不强的问题，加强老年照护领域的政策评估，针对评估中出现的问题，对政策进行修正，提升政策的可操作性，让政策真正落地。

（三）建立健全老年照护服务的监管机制

在成熟的市场化供给环境下，老年照护服务质量主要依赖于完备的市场机制、服务供应商的自律、社会公众的监督以及公开透明的奖罚机制。但目前我国市场主体和社会组织还处在培育阶段，加之市场机制在解决外部性问题上的局限性，因此政府的监督管理在确保老年照护服务供给质量、提高供给效率、促进供给公平等方面发挥着重要作用。第一，短期内政府有关部门要在老年照护服务的重点领域以及乱象频发的领域尽快制定切实可行的监督管理制度，长期来看，要不断完善老年照护领域监督管理制度的建设，明确监督主体、监督客体、监督内容、监督标准等要素，对监督中出现的违规违法行为有章可循、有法可依。第二，强化行业监督，制定行业标准。要根据老年照护行业的特点制定行业标准，在市场主体的准入资格、服务和产品的定价机制和质量监控环节发挥作用，并加大对市场供给主体的奖惩力度，建立诚信服务数据库，方便老年人选择。第三，要营造良好的市场氛围，发挥供应商、社会大众和第三方机构的作用。要大力培育多元的供给主体形成市场竞争机制，要大力发挥作为老年照护服务使用者的老年人在服务监管中的积极作用，鼓励社会大众向政府有关部门进行反馈和投诉，及时对服务行为实施监管。第四，要增进第三方在购买公共服务监管中的作用，建立专业评价体系，对老年照护服务的供给质量进行分析和评估，并向社会公布，强化监管效力。

（四）创新多元的老年照护服务供给模式

老年照护不仅是一项社会福利事业，而且是一项国民经济产业，能有效地刺激消费、拉动投资、促进就业。由政府、社会和市场三方构成，既分工合作又独立运转的老年照护服务供给模式不仅能带动提升老年照护服务供给水平和老年人的社会福祉，而且能推动社会治理结构的优化和经济的健康持续发展。要创新老年照护服务供给模式，推动供给市场化，需要培育一个成熟的老年照护服务供给市场。第一，加强老年照护服务供给的统筹规划，采取切实可行的措施，提高老年照护服务供给总量。第二，引入PPP（Public-Private Partnership）模式，激发社会资本的活力，扩大老年照护服务的有效供给。第三，重点改善老年照护服务供给的薄弱环节，推动老年照护供给向协调化、多样化和个性化发展，提高老年人的可选择性。第四，要充分调动社会各方面的积极性，发挥市场在老年照护服务供给中的决定性作用。老年照护服务供给市场化的核心是政府通过政策确定老年照护服务供给的总体规模和质量标准，以市场机制为杠杆，挖掘一切可利用的社会资源，调动社会组织、志愿团体和私人部门等各种组织参与，在竞争的环境中实现老年照护服务的供给。

（五）大力扶植老年照护领域的社会组织

社会组织在老年照护服务供给市场化改革中发挥着不可替代的作用，老年照护的具体工作正是通过广泛建立的民间组织或社区组织才得以全面的展开。①陈超：《美国老年人长期照护法律体系及其对我国的启示》，《浙江树人大学学报（人文社会科学版）》，2007（2）。我国老年照护领域的社会组织尚处于发展初期，还不成熟、不活跃、不繁荣。我国应该学习和借鉴发达国家的经验，大力扶植社会组织，发挥其优势和特长。第一，要为各类社会组织的发育和壮大努力创造条件。从政策制定、投资环境、资金支持、税收优惠、场地提供、业务开展和人员培训等方面加以扶植。第二，要引导和培育社会组织的独立和竞争意识。社会组织要摆脱对政府的依赖，根据相关部门的招标要求、老年人的服务需求和其他组织的竞争策略，及时调整自身的行为和方案。第三，要加强社会组织的能力建设，提高运营水平。应当将先进的管理技术引入社会组织的内部管理中，优化内部结构、明确社会定位、强化人才培养、降低管理成本、促进服务能力、提升运营效率，发挥社会组织在老年照护服务领域的独特优势，从而提升社会组织在老年照护领域的品牌知名度和社会公信力。②崔正等：《政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究》，《中国行政管理》，2012（8）。第四，要建立健全社会组织监管机制。发挥第三方机构和社会舆论对社会组织的评价和监督优势，并成立行业协会，加强行业监督，倡导社会组织自我监督和相互监督，以弥补政府监管的不足。

（六）完善专业人才队伍培养和发展机制

人才培养具有基础性和战略性地位，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》将人才政策视为增强政策保障能力的关键，随后出台的一系列政策也都涉及人才培养。完善老年照护服务的人才队伍建设，要在人才的培养、选用、发现和激励四个方面构建有效的运行机制，实现“引得进、用得好、留得住”的人才体系。③刘利君：《养老服务专业人才队伍建设策略研究》，《社会福利（理论版）》，2012（4）。第一，在培养人才方面，要建立以专业技术和能力发展为核心、学历教育和继续教育相结合的多方参与的人才培养和培训体系。第二，在选用人才方面，要建立以“扩大规模、优化结构”为目标的选用机制，开拓人才选任渠道。第三，在发现人才方面，要建立以岗位职责为基础，以品德、能力和业绩为导向的，科学化、专业化和社会化的人才发现机制。第四，在激励人才方面，要建立覆盖职业规划、社会保障和人文关怀的奖励机制，提高从业人员社会地位。

（七）加快老年照护服务领域的技术应用

随着互联网、物联网和因特网等新兴技术在老年照护服务领域的应用，智能化的老年照护服务供给系统逐渐形成。以“互联网+”为主导的供给模式有利于“促进服务触角的前端化和实现服务信息的轻悦化”④张洁、王桂凤：《“互联网+”公共服务供给对策》，《环球市场信息导报》， 2016（41）。，能有效降低交易成本，推动服务供给市场化。但智慧养老兴起的时间还较短，新兴技术在老年照护领域的应用尚处在探索阶段，未来要加快发展步伐。第一，拓展视角，做到需求精准化。要建立包括老年人居住安排、身心健康、家庭状况、社会参与和经济收入等多维度的老年人信息管理系统，并利用现代网络技术收集和挖掘各类信息，形成覆盖所有老年人的照护服务需求数据库。第二，扩大规模，做到供给系统化。以老年照护服务供给的服务项目、服务方式和服务内容等信息为基础，建立老年人照护服务供给数据库，并整合各类提供照护服务和产品的社会组织、私人机构和志愿团体等，实现供给服务透明化、均等化和便捷化。第三，将精准化的需求数据库和系统化的供给数据库置入到供应商和老年人双方都能互动的智能网络信息系统之中，实现供给的精准化和便捷化。为了提供系统的稳定性和可持续发展，还要建立反馈和评估机制，实现需求发出、需求受理、服务提供、服务追踪和服务反馈一体化管理，便于为政府购买老年照护服务提供依据。

四、结语

老年照护服务市场化供给已经取得共识，但老年照护服务的公益性、福利性和微利性的特征决定了市场化供给之路离不开政府的支持、引导、管理和监督。在老年照护服务供给的发展过程中，如何做到既能让市场起到资源配置作用，又能让政府更好地发挥作用，是我国老年照护服务供给市场化运行的终极目标。我国目前还处在全面深化改革的关键时期，在未来一段时间内，政府主导下的市场化行为将成为主要趋势。政府逐步从服务的直接提供者转变为规则的制定者、资源的提供者和秩序的维护者①刘禹军：《中国老龄产业市场化发展研究》，北京：社会科学文献出版社，2018，第139页。，社会组织继续发挥在整合社会资源、拓展资金渠道、构筑社会资本②纪晓岚等：《社会化养老服务模式研究》，北京：中国社会科学出版社，2017，第3页。方面的桥梁作用，具体的服务提供、资源配置和供求关系调整逐步由市场完成。为此，我们应该具备经济运作的高度自觉理性，运用超前的市场意识把握老龄市场动态，积极探索“市场主导、政府监管、社会广泛参与”的老年照护服务供给模式。