中国文化法治70年回眸

周刚志

[摘 要]新中国成立后的30年间，我国文化建设在取得伟大成就的同时也经历了“文化大革命”的惨痛教训。改革开放时期，我国在反思和总结“文革”教训的基础上，积极推动“文化法治建设”，为社会主义精神文明建设奠定了法制基础，为社会主义文化大繁荣大发展提供了法治保障。以2018年“社会主义核心价值观”入宪为起点，我国社会主义文化法治进入了一个快速发展的新时代。以《文化遗产保护法》《文化教育管理法》《公共文化服务法》《文化产业促进法》等为“主要内容”，以促进“文化大发展大繁荣”为使命，以实现“中华民族伟大复兴”为目标的“文化法治体系”正在形成。

[关键词]文化法治 ;精神文明建设;文化发展; 文化繁荣

[中图分类号] D922.16[文献标识码]A [文章编号]1008—1763（2019）05—0016—05

Abstract： During  the 30 years after the founding of new China， China's cultural construction has made great achievements and experienced the painful experience of the "cultural revolution". During the period of reform and opening up， China actively promoted the construction of "cultural rule of law" on the basis of reflecting and summarizing the lessons of "cultural revolution"， which laid a legal foundation for the construction of socialist spiritual civilization and provided a legal guarantee for the great prosperity and development of socialist culture. Starting with the incorporation of "socialist core values" into the constitution in 2018， China's socialist cultural rule of law will enter a new era of rapid development. With the "law on the protection of cultural heritage"， "law on the administration of culture and education"， "law on public cultural services" and "law on the promotion of cultural industry" as the "main content"， the "cultural rule of law system" with the mission of promoting "great development and prosperity of culture" is taking shape， and "great rejuvenation of the Chinese nation" has become the ultimate goal of China's cultural rule of law.

Key words： cultural rule of law; construction of spiritual civilization; cultural development; cultural prosperity

十八屆四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。在2015年5月召开的“全国文化法治工作会议”上，时任文化部部长雒树刚指出，目前文化法治建设相对于经济、政治、社会和生态环境等领域仍比较滞后，如果再不努力加快推进，就会成为中国特色社会主义法治建设的“短板”，要在5年内改变文化法治滞后局面。[1]“文化法治”是党中央推进依法治国的重要领域，也是我国深化文化体制改革、实现文化大发展大繁荣的法制保障，更是新中国成立70年以来治国理政的重要经验之一。值此深具历史意义的时间节点，抚今追昔，尤其需要我们系统地回顾和总结新中国文化法治的历史经验与教训！

一 筚路蓝缕：新中国成立后30年间的文化法治

（一）1949年-1965年：新民主主义文化建设向社会主义文化建设的历史转型

新中国建立之初，中共中央为了实现民族的、科学的、大众的文化纲领，曾领导对社会文化事业有步骤地进行改革，将国民党党政军系统创办或直接控制的报纸、刊物、电台、通讯社没收归国家所有，私人举办的报纸、广播经申请登记核准后可继续营业，外国人在中国举办的报纸和通讯社则被明令分步骤停刊或取消，将文化事业完全置于党和国家的统一领导之下。[2]4031949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第五章“文化教育政策”共设九个条款，其中第41条明确规定“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”;第45条“提倡文学艺术为人民服务，启发人民的政治觉悟，鼓励人民的劳动热情;奖励优秀的文学艺术作品;发展人民的戏剧电影事业”。第49条要求“发展人民广播事业;发展人民出版事业，并注重出版有益于人民的通俗书报”。这几个关于“新民主主义文化建设”的“方针条款”，奠定了建国初期新民主主义文化建设的法制基础。

二是1954年《宪法》中制定了文化建设条款。1954年宪法是我国的第一部社会主义宪法，其第15条明确规定“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全”。第95条规定“中华人民共和国保障公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术和其他文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。这一条款首次明确了文化权作为自由权和社会权的双重内涵。这一时期我国的文化建设也取得了巨大成就。据介绍，1965年，全国图书总印数为21.7亿册，报纸总印数47.4亿份;1966年全国拥有78座电台、13座电视台，96%的县通了有线广播，优秀文学艺术作品大量涌现。[2]文化事业发展的伟大成就，也说明了以宪法上文化条款为基础的文化法制体系对于文化建设发挥了重要作用。但是，从1962年八届十中全会以后，尤其是毛泽东同志的“两个批示”以后，文艺界掀起“大批判浪潮”。[2]531这些都为“文化大革命”的发生埋下了伏笔。

（二）1966年-1978年：“文化大革命”的教训与社会主义文化政策的初步调整

1966年发布的“五一六通知”被认为是“文化大革命”发动的“纲领性文件”。“文化大革命”始于文化领域内的批判，其“全盘否定新中国成立以来党领导文艺工作的巨大成绩”，给新中国的文化建设带来了巨大破坏作用。“文化大革命”完全背离了1954年宪法和相关文化法律法规的基本精神，其组织形式与活动形式等内容迟至九年以后，才被1975年《宪法》“序言”中的“坚持无产阶级专政下的继续革命”等条款所确认。许崇德曾经指出：“1975年宪法是我国‘无产阶级文化大革命进入第九个年头颁布的。那时，文化大革命悲剧的全过程已经基本上演示完毕，所以，‘文化大革命的思想、政策、经验等得以浸透在這部宪法里，并且表露无疑，无论从形式上或者从内容上看，1975年宪法是极‘左思潮严重浸润的一部宪法。”[3]495在“文化大革命”期间，因中央文革小组《关于文化大革命的决定》肯定了破“四旧”的提法，全国上下总共约有一千多万人家被抄，散存在各地民间的大量珍贵字画、书刊、器皿、饰物、古籍在火堆中消失。[4]“文化大革命”是中华文化遗产的浩劫，是新中国文化建设史上遭遇重大挫折的历史时期。

1977年中国共产党十一次全国代表大会宣布“文化大革命”结束，但是“它在理论思想上未能清理和消除‘文化大革命的错误方针和指导原则”，“这就不能不深重地影响1978年3月通过并颁布的中华人民共和国宪法的原则和内容”。[3]501尽管如此，1978年宪法还是体现了我国社会主义文化建设政策的初步调整，在当时的历史背景下依然具有重要的法治价值。譬如，《宪法》宣布了“文化大革命胜利结束”，同时在第14条重申文艺领域的“百花齐放、百家争鸣”等方针;第52条规定“公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事科学、教育、文学、艺术、新闻、出版、卫生、体育等文化事业的公民的创造性工作，给以鼓励和帮助”等。

二 革故鼎新：改革开放以后30年间的文化法治

1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会在北京召开，会议决定把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1981年中共十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，其中明确指出：“一九六六年五月至一九七六年十月的‘文化大革命，使党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失。”《决议》同时还指出：“对于党和国家肌体中确实存在的某些阴暗面，当然需要作出恰当的估计并运用符合宪法、法律和党章的正确措施加以解决，但决不应该采取‘文化大革命的理论和方法。”这一深刻论断，正是党中央反思“文革内乱”惨痛教训的理论总结，为改革开放时期的“文化法治”建设提供了清晰的理论思路。

（一）1979年-2010年：为社会主义精神文明建设奠定法制基础

党的十一届三中全会召开以后，第五届全国人大第二次会议和第三次会议都曾经对1978年宪法进行局部修改。但是，因为1978年宪法已经无法适应改革开放时期的实践需要，1980年五届全国人大第三次会议设置“宪法修改委员会”，并于1982年12月4日通过了新的“中华人民共和国宪法”。[3]539，546，5601982年宪法有多个条款涉及精神文明建设问题，精神文明建设与依法治国的关系早就引起了法学界的关注。譬如，刘海年指出：“精神文明建设是依法治国的基础，依法治国又是精神文明建设的保障。它们总的目标是把我国建设为社会主义法治国家，建设为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。”[5]18

其一，1982年宪法为精神文明建设提供法治保障。1982年《宪法》第24条规定：国家要“加强社会主义精神文明的建设”和“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。精神文明建设包括了哪些内容？1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》明确指出“精神文明建设，包括思想道德建设和教育科学文化建设两个方面”;“社会主义精神文明建设的根本任务，是适应社会主义现代化建设的需要，培育有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民，提高整个中华民族的思想道德素质和科学文化素质”。1996年中共中央《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》则进一步明确了加强社会主义精神文明建设的战略意义、指导思想和奋斗目标，明确指出要“努力提高全民族思想道德素质”，“积极发展社会主义文化事业”等。从内容上看，“文化建设”仅仅是“精神文明建设”的一小部分内容，但是宪法上的精神文明建设条款，在相当程度上构成了我国文化法治的“方针条款”。1987年，国务院发布了《关于严厉打击非法出版活动的通知》，要求“各级人民政府领导，新闻出版、广播电影电视、工商行政管理、公安部门具体负责，文化管理部门予以积极配合和支持;邮电、轻工、交通、铁道、海关等有关部门加强联系，互通情况，密切配合”，打击“宣扬凶杀、色情和迷信”的“非法出版活动”。为了实施宪法上的“国旗国徽”等内容，增进“国家认同”与“民族认同”，全国人大常委会于1990年制定了《国旗法》，1991年制定了《国徽法》等。

其二，1982年《宪法》为文化事业和文化产业发展提供制度支持。“宪法”第22条规定“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。在1982年宪法通过之前，五届全国人大常委会就通过了《中华人民共和国文物保护法》;宪法制定以后，全国人大常委会又于1987年制定《档案法》。国务院先后制定了《水下文物保护管理条例》（1989年）、《卫星地面接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法》（1990年）、《有线电视管理暂行办法》（1990年）、《广播电视管理条例》（1997年）、《电影管理条例》（2001年）、《互联网上网服务营业场所的管理》（2002年）、《公共文化体育设施条例》（2003年）、《长城保护条例》（2006年）、《历史名城名镇名村保护条例》（2008年）等，为我国文化事业和文化产业的快速发展提供了牢固的制度支持。

其三，1982年《宪法》为人民的科学文化创作自由权提供法制保障。宪法第47条规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”。为了保障人民的文化权利，全国人大常委会于1990年制定了《著作权法》，2000年制定了《国家语言文字法》，国务院先后制定了《实施国际著作权的规定》（1992年）、《著作权法实施条例》（2002年）、《著作权集体管理条例》（2004年）、《信息网络传播权保护条例》（2006年）等，加强了文化私权的保护。此外，《传统工艺美术保护条例》（1997年）、《互联网信息服务管理办法》（2000年）、《计算机软件保护条例》（2001年）、《出版管理条例》（2001年）、《音像制品管理条例》（2001年）、《营业性演出管理条例》（2005年）、《广播电台电视台播放录音制品支付报酬暂行办法》（2009年）等行政法规相继制定，为保障人民的文化权利提供了坚实的法制基础。

（二）2011年-2017年：为社会主义文化大繁荣大发展提供法治保障

2011年是中国文化法治的重要转折年。该年2月，《非物质文化遗产法》顺利通过;10月，中国共产党十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，其中明确提出要“加强文化法制建设，提高文化建设法制化水平”。2015年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》重申要“建立健全文化法律制度”。时任全国人大教科文卫委员会主任的柳斌杰指出“中央所提出的文化领域立法的四个重点方面需要全面推进：一是公共文化服务保障法;二是文化产业促进法;三是有关文化市场管理的法规;四是互联网新闻信息服务有关方面的法规”。[6]近几年来，中国文化立法逐步进入“快车道”。譬如，全国人大常委会于2015年制定了《国家勋章和国家荣誉称号法》，2016年制定了《电影产业促进法》与《网络安全法》、《公共文化服务保障法》，2017年制定了《公共图书馆法》等。

三 继往开来：新时代中国特色社会主义文化法治

2018年全国人大通过了第五次宪法修正案第39条，将宪法第24条第2款修改为“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。此后，中共中央颁布的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》明确提出，要“发挥先进文化育人化人作用，建立健全文化法律制度”。这说明，以“社会主义核心价值观”入宪为起点，我国社会主义文化法治进入了一个快速发展的新时代。

（一）建立文化自信与文化强国：新时代中国特色社会主义文化法治的直接目的

习近平总书记曾经指出：“要增强文化自信，在传承中华优秀传统文化基础上发展社会主义先进文化，加快建设社会主义文化强国。”[7]18以法律形式保护中华民族和人民个体的文化自信，保障文化强国建设，正是我国新时代中国特色社会主义文化法治的直接目的之所在。

第一，制定和完善文化遗产保护法。在古迹遗址国际理事会（ICOMOS）的《国际文化旅游宪章》中，“文化遗产”是指“在一个社区发展起来的对于生活方式的一种表达，它经过世代流传，包括习俗、惯例、场所、物品、艺术表现和价值，表现为无形或有形遗产”，其重要性在于“为我们和后代创造美学的、历史的、研究的、社会的、精神的和其他的特点”。2005年国务院颁布《关于加强文化遗产保护的通知》，其中指出：“保护文化遗产，保持民族文化的传承，是连结民族情感纽带、增进民族团结和维护国家统一及社会稳定的重要文化基础，也是维护世界文化多样性和创造性，促进人类共同发展的前提。加强文化遗产保护，是建设社会主义先进文化，贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求。”我国已经制定《文物保护法》和《非物质文化遗产法》，但是缺乏一部文化遗产整体保护的法律。为了应对城镇化进程中传统村落、历史遗址快速消失等现象，我国尤其需要继续完善文化遗产保护立法。

第二，建构和发展文化教育管理法。社会经济的快速发展，使人们拥有了更多休闲产品和休闲时间，加之数字技术快速发展，数字文化产业迅速崛起。美国学者波兹曼在《娱乐至死》一书中指出：“随着印刷术推至我们文化的边缘以及电视占据了文化的中心，公众话语的严肃性、明确性和价值都出现了危险的退步。”[8]33在网络舆论及影视传媒中，某些网民肆意诋毀“英雄烈士”、故意丑化中国人和中华文化形象。为了加强文化教育管理，全国人大常委会于2017年制定了《国歌法》，2018年制定了《英雄烈士保护法》，标志着这一领域内文化立法的重大突破。但是从整体上看，我国文化教育管理领域的立法主要以法规规章为主，立法层次偏低，而且管理机制、文化教育和文化市场管理领域仍然需要继续加强立法工作。