南京市改善生态环境的政策制度研究

秦洁琼 于忠华 孙瑞玲 姚利鹏

摘要：阐述了南京市生态环境政策制度的历史演变过程，从环境保护政策法规体系、工作责任制度、生态红线管理制度、环境经济政策等方面。梳理了南京市生态环境政策制度存在的问题，总结了改善的相关措施，从加强环境法治的应用、推进“多规合一”、加强流域环境管理等方面提出了国内外改善生态环境政策制度对于南京的启示。

关键词：生态环境;政策制度;南京市

中图分类号：X506 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）16-0071-03

1引言

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，明确提出：到2020年，构建起由资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。因此，研究生态环境的制度设计和政策安排，对于推动生态环境保护管理体制机制改革，提升生态文明建设水平，实现南京市生态环境高质量，建设强富美高新南京具有重要意义。

2南京市生态环境政策制度的历史演变

近年来，南京生态环境变化经历了环境质量相对恶化期、环境問题集中涌现期以及环境污染治理提速期等阶段，生态环境的政策制度也逐步实现了从“初步建立”到“发展完善”的过渡，开始综合利用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题。

工业污染主导型环境质量相对恶化期和环境保护政策制度建设期（1978～2000年）：1978年开始实行改革开放政策，南京市经济发展由此驶上高速增长的轨道，随着城镇化与工业化的快速发展，城市发展与环境保护之间的矛盾日渐尖锐。随着环保机构的建立，水气声三部法规形成，城市环境综合整治定量考核制度、污染物排放许可证制度、污染物排放总量控制制度的建立，南京市的制度政策体系开始逐渐形成。

工业与生活污染导致的环境问题集中涌现期和环境政策制度发展期（2001～2010年）：新世纪以来，南京城市建设速度加快，人均GDP首次突破8000美元。南京成功创建国家环保模范城市，制定了建设生态市的战略决策，确立了污染减排目标，全面落实环保优先方针，扎实推进生态市建设。推进实施了城市污水处理与收集系统建设、河湖整治、能源结构调整、污染物总量削减等十大工程，在这些措施的力促下，环境政策制度的作用不断显现，经济与环境之间高度失衡的状态得到了初步遏制。

生态文明建设背景下的环境污染治理提速期和环境政策制度健全期（2011年至今）：随着经济社会向工业化后期的快速推进，经济与环境之间的矛盾趋向缓和。在此期间，南京市全面实施蓝天清水等十大行动计划、“气十条”“水十条”“土十条”“263”行动计划;印发《南京市生态文明建设规划（2013～2020）》等重要文件，全方位推进生态文明建设;制定并实施《南京市水环境保护条例》《南京市扬尘污染防治管理办法》等环保法律法规;将改善环境质量放在首位，环保法制建设实现新跨越，环境政策制度不断健全完善，环境污染治理进入提速期。

3南京市生态环境政策制度存在问题

3.1环境保护政策法规体系不完善

南京市环保立法在放射性污染防治、土壤污染防治、化学品污染防治、电子产品污染防治、重点污染行业的污染防治、资源综合利用等方面尚有欠缺。

3.2生态环境保护工作责任制度约束性不强

南京市环保工作责任还需进一步压实压紧，落实到基层党委、政府。领导干部自然资源资产离任审计已经展开试点，但还未全面展开。此外，环境保护工作监督考核力度不足，公众对环境的监督作用不大，对环境的满意率有待提高。

3.3生态红线管理制度还未巩固

2014年，南京市在省内率先出台了《南京市生态红线区域保护规划》《南京市生态红线区域保护监督管理和考核暂行规定》《南京市省级生态红线区域优化调整工作方案》。虽然在政策制定上已经逐步完善，然而实践上南京市在生态红线保护区域内违法建设的现象仍然存在，生态红线刚性保护有待继续巩固和强化。生态红线区域保护规划还需与经济社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划的进一步对接整合，实现“多规合一”。此外，生态红线监管和生态补偿等措施还需要进一步巩固发展，形成长效化管理机制，将生态红线管理制度真正落到实处。

3.4排污权交易制度等环境经济政策尚未健全

南京首次排污权交易于2015年12月开始实行，实行排污权交易的主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等4项。南京市目前已初步形成排污权初始分配、有偿使用和交易机制等政策制度。但南京市目前仍然存在诸多问题，如排污权交易二级市场不够活跃，现在主要都是在政府主导的一级市场，还需要经历一个命令控制型转向基于市场污染控制型的过程;另外，还需要将挥发性有机物、臭氧等纳入到排污权交易中，并进一步扩大排污权交易的范围。此外，与污染物排放总量挂钩的财政政策、差别化电价、水价政策、环境责任险、以奖代补等环境经济政策对污染减排的激励作用还不明显，环保投融资平台还未建立。

3.5环境监管执法、司法机制还有待加强

目前，南京生态环境监管执法保障能力普遍低弱，生态环境监管执法能力与污染情况呈现“倒金字塔”特征，基层面对污染严重需要更多的执法力量，但是监管执法专业设备和人员配备不足，而层级越往上执法能力越强。执法手段落后、执法装备不足、环境执法信息化水平低的状况已成为制约环境监管和行政执法的瓶颈。环境司法还处于起步阶段，存在诸多问题，如审判机构人员专业性不足，专家队伍尚未建立，公益诉讼中原告的诉讼资格还有待扩大，环保和司法机构联动不足等问题。

4南京市生态环境制度设计和政策安排的改善措施

4.1健全南京市环境保护法规体系

南京市环保立法工作机制需进一步完善，推进立法体系化，地方环境立法必须坚持民主立法和科学立法的原则，未来继续全面深入发展，将立法重点放在土壤污染防治、化学品污染防治、电子产品污染防治等方面。

4.2创新环境保护责任追究落实机制

严格执行党政同责、领导干部自然资源资产离任审计、损害生态环境终身追责等规定，充分发挥政绩考核评价的导向、鞭策和激励作用，把政府、企业、个人的环保责任落实到位。南京市市委书记与各地书记签订环境保护目标责任书，进一步明确了“党政同责、一岗双责、失职追责”的工作要求，并把压力真正传导到了各区、落实到了一线，形成齐心协力、齐抓共管、层层抓落实的工作局面。继2015年中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》后，南京市“绿色审计”试点工作已开展，主要把大气污染防治、黑臭河道整治等备受关注的问题作为重点攻坚对象，今后还需全面推开领导干部自然资源资产离任审计制度，将地方自然资源资产生态保护与领导干部的政治前途捆绑起来，将更有力地压实环境保护责任。此外，还将进一步加大公众参与的力度，解决好与人民生活紧密相关的餐饮油烟、施工噪声等突出城市环境问题。

4.3继续巩固生态红线管理制度

南京市應在目前生态红线管理工作的基础上，需要进一步加强与省级协调，并做好勘界定标工作。完善生态保护补偿机制，加大对重要生态功能区的财政转移支付力度，建立健全补偿资金和保护面积、保护成效“双挂钩”制度。同时，排查、清理整顿生态红线区域内不符合生态红线区域保护规划的建设项目，制定并有序推进生态红线区域生态整治、恢复计划。建设生态红线区域动态评估机制，逐步实现对各类生态红线保护区域生态变化状况的动态评估和定期更新，为生态红线区域的生态安全维护、评估、管理以及区域范围的调整提供决策依据。

4.4建立健全区域排污权交易机制等环境经济政策

全面深化排污许可证和排污权有偿使用交易制度，充分发挥市场机制在环境保护中的作用。完善排污权有偿使用和交易管理制度、价格制度以及资金使用制度，将排污权有偿使用由工业企业扩展到医疗污水等排放单位。实施与污染物排放总量挂钩的财政政策，根据各区（园区）污染物排放总量征收统筹资金，并根据年度总量减排及大气、水环境质量目标任务完成情况进行返还奖励。实施排污费改税政策，用经济杠杆倒逼企业减少污染物排放。对于环境责任保险，则需要完善环境污染责任保险的配套技术标准，培育环境污染风险与损失专业评估机构，优化环境污染责任保险的财税激励制度，健全环境污染强制责任险的约束机制。此外，依据环保信用评级等级实行差别电价、水价的政策，利用该政策引导去产能。全面落实施VI地扬尘排污费收费政策，将扬尘排污费强度与扬尘治理情况挂钩。

4.5创新环境监管执法和司法机制

坚持零容忍态度，从严打击各类破坏生态环境行为。加强环保监管执法，建立环境执法高压严管长效模式，严格执行“全时段、全覆盖、全方位、立体化、日常化、长效化”的高压严管机制。严格执行环境监察现场检查工作要求，在开展例行巡查基础上，重点提高夜间和节假日现场监察、监测频次。在污染源日常监管领域实施“双随机”抽查制度，提升专项执法水平。健全环保联合执法机制，推进环保联合执法指挥中心运作，重点巡查督查工地、道路扬尘污染、餐饮油烟、废水污染等“城市环境问题”。实现环境执法与刑事司法联动。开展破坏环境资源犯罪专项行动;强化立案审查和案件侦办，对案情重大、复杂、社会影响大的案件，实行检察院、法院、公安、环保会商制度。

5国内外改善生态环境的政策制度对南京的启示

5.1加强环境法治的应用

目前，南京市在环境保护方面的立法工作正在不断完善中，但是对于立法能否行之有效，能否真正落地实施，以及如何减少立法执法的阻力等方面还有待进一步提升。国外环境政策体系比较完善，法律法规比较明确，除了法律法规外，还有详细的指南或技术导则。例如欧美国家在制定标准、颁发许可证时遵循的最佳可行技术（BAT），确保制药企业愿意投入或实施就一定能够实现。此外，为提高政策的可实施性，确保环境政策不会对经济发展产生重要影响，欧美国家在出台环境法律时大多需要进行成本一效益分析，便于解除企业和公众对于政策实施的技术经济障碍的顾虑，减轻政策实施的阻力。

5.2推进“多规合一”

在环境优化发展的过程中，规划是协调环境和发展问题的重要手段。国际经验表明，南京市应大力推进“多规合一”，关注部门之间的协调和整合、不同层级空间规划之前的协调与整合。例如法国由环保部来统一协调多个部门之间的环境政策，并建立了多重部门的协商机制;而德国则通过法律明确规定各方的权责，实施《联邦空间秩序法》并特设规划部长会议等，协调各州规划。

5.3加强流域环境管理

南京是江苏唯一跨江布局的城市，拥有197km的长江干流岸线，占到了江苏全省的28%，长江生态保护是面临的一项十分重要的任务，必须以流域为基础进行综合管理。如法国以流域为基础建立了国家级一流域级一子流域级管理体制，设立流域委员会和水管局管理流域资源;英国以流域为基础建立十大区域性水务局，后改为企业;美国设立流域管理局和委员会管理流域水事务;澳大利亚设立流域管理局对墨累一达令流域进行统一管理。

5.4开展生态环境政策制度实施的绩效评估

南京可以参考其他城市政策制度实施评估的经验，进行环境政策制度实施的效果评估，进一步定性和量化，实现评估结果的客观化。如李志青等利用内容分析法、政策量化赋值法和统计分析法等方法，从完整性、明确性、可执行性、协调性、成果性五个维度对广东省环境经济政策进行了绩效评估分析，发现广东省环境经济政策走在国家前列且正在不断完善。