乡村振兴：南疆四地州推进难点与对策研究

穆少波

（新疆东西部经济研究院 新疆 乌鲁木齐830002）

乡村振兴战略是党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、开启社会主义现代化建设新征程的七大国家战略之一，它既是长期以来我们党在推进国家现代化建设进程中对“三农”问题的再思考、再认识、再探索，又是站在新时代对全球范围内已经出现的乡村衰退现象再研判、再部署、再出发。实施乡村振兴战略是解决我国各族人民群众日益增长的对美好生活需要与发展不平衡、不充分矛盾的必然要求，是贯彻落实自治区“1＋3＋3＋改革开放”工作部署的重要抓手，也是加快南疆四地州新旧动能转换，实现高质量发展的战略选择。

一、南疆四地州乡村发展现状及区域特征

（一）南疆四地州乡村发展现状

南疆四地州（包括和田地区、喀什地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州）位于新疆维吾尔自治区西南部、塔克拉玛干沙漠西南边缘，下辖33个县（市）、378个乡镇、5 061个行政村，境内驻有新疆生产建设兵团第一师16个团场和阿拉尔市、第三师19个团场和图木舒克市、第十四师5个团场和昆玉市，行政区划面积58.63万平方公里，占全疆总面积的35.2%，是新疆农村人口的主要集聚区域，脱贫任务艰巨，是新疆和兵团全面建成小康社会的最短板、最弱项。

由于历史、地理、人口结构、经济发展水平等多方面因素的影响，南疆四地州经济和社会发展长期以来一直处在相对落后状况，成为一个集边境地区、民族地区、贫困地区于一体的特殊区域，是新疆扶贫工作的重点和难点地区，也是丝绸之路经济带南通道（线）上重要的社会稳定、生态安全屏障和自治区、兵团经济发展新增长极。

（二）南疆四地州区域发展特征

1.少数民族人口高度聚居。南疆四地州有维吾尔族、柯尔克孜族、塔吉克族、汉族、回族、蒙古族等30多个民族成份，少数民族人口占南疆四地州总人口的80%以上。

2.向西开放区位优势突出。南疆四地州周边与印度、巴基斯坦、阿富汗、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦等6国接壤，边境线长达2 560公里，占全疆边境线总长的45.7%；有10个边境县市，占全疆边境县市总数的31.3%；境内有红其拉甫、吐尔尕特、伊尔克什坦、卡拉苏和喀什国际航空港等5个国家级一类开放口岸，还有待开放的别迭里口岸，占全疆开放口岸的35%，是我国进入中亚、西亚、南亚以及欧洲的国际大通道，也是我国向西开放的重要门户和前沿，同时还是丝绸之路经济带南通道（线）、中巴经济走廊建设的重要战略腹地和支撑地区。

3.能源矿产储量丰富。南疆四地州水能资源十分丰富、开发潜力大，境内七大河流理论水能蕴藏量达747.46万千瓦，占全疆水能资源量的22.3%，水能技术可开发容量500万千瓦。此外，石油、天然气和煤炭探明储量巨大，域内有“西气东输”主气源地和库拜大型煤炭基地，是国家能源资源重要的战略接替区。

4.特色农业优势鲜明。南疆四地州日照时间长，昼夜温差大，无霜期长，特别有利于棉花、春小麦、瓜果、蔬菜等喜温农作物生长，是全国重要的优质商品棉生产基地、自治区重要的粮食生产基地和特色林果业生产基地；该区域瓜果糖分含量高、个体较大、清脆爽口、味美香甜，同时绿色有机、独具地域特色，是新疆伽师瓜和巴旦木、薄皮核桃、红枣、杏子、西梅、苹果、石榴、葡萄、无花果等优质特色瓜果的主要产区，素有“瓜果之乡”“棉花之乡”的美誉，其中“阿克苏苹果”“和田玉枣”“喀什无花果”等获中国驰名商标认证，“皮雅曼”牌石榴、瀚海牌棉花等农产品品牌享誉国内外。

5.文化旅游资源独特。南疆四地州地处亚欧大陆腹地、古丝绸之路的要塞，是东西方文化交流、交融的汇聚地，民族迁徙、文明交汇的大舞台，民俗学、人类学研究的富矿源，这里历史文化悠久、民族风情浓郁、文化积淀深厚；境内拥有天山、昆仑山、喀喇昆仑山、帕米尔高原、塔里木盆地五大自然景观，沙漠、绿洲、胡杨和“雅丹”地貌千奇百怪，古墓、古城、古道及古遗址等名胜古迹多姿多彩，古老的人文景观和独特的自然风貌交相辉映，歌舞之乡、核桃之乡、玉石之乡声名远波，旅游资源开发潜力巨大。

6.城乡居民收入偏低。南疆四地州城镇居民人均可支配收入均低于全疆、全国平均水平，农村居民人均可支配收入也都远低于全国平均水平，是国家确定的全国深度贫困“三区三州”地区（西藏、新疆南疆四地州和四省藏区，甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州）之一。（详见表1）

7.生态环境极其脆弱。南疆四地州属暖温带大陆性气候，干旱少雨、沙尘频发，自然条件恶劣，工程性缺水、资源性缺水、结构性缺水矛盾突出，水资源时空分布极不均衡，农业用水量占97.6%，随着新型城镇化和各类工业园区的发展，水资源紧张的状况短期内难以消除；山地、沙漠、荒滩、戈壁植被稀疏，森林覆盖率在3.5%以下，天然草场多为荒漠草场，土地盐碱化、沙化、荒漠化日趋严重，是新疆乃至全国生态环境最为脆弱的区域。

表1 2018年南疆四地州城乡居民收入状况

二、南疆四地州乡村振兴的难点和挑战

（一）从脱贫攻坚形势看

深度贫困问题是南疆四地州经济社会发展中最为突出的“问题”，脱贫攻坚形势复杂严峻、任务艰巨繁重，是新疆全面建成小康社会最短板、最弱项；近年来南疆四地州虽然在脱贫攻坚工作方面取得了巨大成绩，但是剩余的贫困人口贫困程度更深、致贫原因更为复杂多样、脱贫难度更大，是脱贫攻坚工作中最难啃的“硬骨头”，其中还有相当部分是长期生活在边境一线、担负守边固边任务的贫困边民，稳定边民队伍，实现长远守边、固边任务依然十分艰巨；同时，在南疆四地州巩固、发展已有的脱贫攻坚成果，防范和治理返贫、返困更是一场艰难困苦的持久战。

（二）从经济发展环境看

1.经济下行压力持续加大。南疆四地州经济发展仍处于“三期叠加”（增长速度换档期、结构调整阵痛期、刺激政策消化期）的特殊阶段，投资下滑尚未见底，稳增长压力逐步上升；在以变速度、转动力、优结构为核心的新常态运行轨迹下，经济下行压力正以倍数级加速向处于产业链前端和价值链低端的南疆四地州传导，传统的资源优势趋于弱化，技术、制度、管理等全要素优势基础薄弱，经济发展动力接续不足，面临着更大失速风险。

2.发展短板问题突出。南疆四地州工业短板突出，产业层次较低，原字号企业多、下游产业链条短，抵御市场风险的能力较弱，后续支撑的重大项目和工程匮乏；就业短板突出，贫困人口综合素质普遍偏低，就业能力弱，加上二三产业不发达，就业渠道狭窄；生态短板突出，人均耕地不足且逐年下降，水资源形势日趋严峻，区域开发与生态保护矛盾突出；人力资源短板突出，人口自然增长快，人才外流与引进难的矛盾显著，农村紧缺各类专业技术人才。

3.反恐维稳形势依然严峻。受周边国家动荡局势的影响，区域地缘政治因素复杂多变，外部环境不确定性不断增加，输入性风险因素可能增多，信息、人员流动交融性增强，加上传统风险与新兴风险相互交织，内部矛盾与敌我矛盾同步显现，不仅对四地州社会稳定和长治久安提出更高的要求，也对经济和社会发展形成较大影响，增加了经济社会发展成本和招商引资项目的落地成本。

（三）从农业发展后劲看

南疆四地州农业发展后劲不足，主要表现在三个方面。一是农业产业化水平低，农产品精深加工转化能力不强，产业链条短、附加值低，农产品以原料形式进入市场比重大，有特色和影响力的品牌农产品少；特色农产品虽然种类较多，但除少数产品有一定的规模外，普遍存在着有种植无规模、有数量无效益、有产品无产业、有口碑无品牌的“四有四无”现象。二是农产品市场开发推广力度不够，缺乏有效的农产品营销手段和策略，优质产品没有形成优质价格，伤害了广大农民发展有机特色农业的信心；同时乡（镇）村农业技术推广体系薄弱，既缺经费、又缺科技人员，难以承担起发展现代农业的现实重任。三是南疆地区生态脆弱，自然灾害频发，对农牧业生产造成极为不利的影响，加上农业基础设施建设落后、抵御自然灾害的能力弱，种植业生产结构单一、畜牧业受制于饲草料短缺，农牧业增效、农牧民增收难度较大。

（四）从产业结构和人均GDP看

南疆四地州除克州外第一产业占比都比较大，已超过20%，第二产业占比小，与自治区和全国平均水平相比还有较大差距，说明该区域工业基础薄弱、工业化水平低，第二产业对区域经济（GDP）的贡献比较小，加大四地州招商引资和落地力度，大力发展对当地有较大带动作用的农副产品加工业、纺织服装产业，加快提升四地州新型工业化水平，将是一个长期奋斗的目标。南疆四地州人均GDP除阿克苏地区外，均不到自治区人均GDP的50%，远远低于全国平均水平，与发达地区相比较差距更大，发展任务十分艰巨。（详见表2）

表2 2018年南疆四地州人均GDP与产业结构差距对比表

（五）从思想文化观念看

由于南疆四地州独特的地理位置和相对封闭的自然环境，部分群众形成了思想保守、观念落后的等靠要思想，不愿意接受新思想、新事物、新文化、新理念，盲目排外、小富即安的僵化观念还相当突出；由于农牧民受教育程度偏低，国家意识、公民意识、法制意识、现代科学技术和文化意识淡薄，传统封闭的生产生活方式、宗法势力对农牧民还有比较大的影响；一些农牧民在生活习惯上，还固守许多不文明、不卫生、不科学的陈规陋习，在社会交往上，奉行以血缘、地缘关系为纽带的亲情交往方式。

三、南疆四地州乡村振兴面临的新机遇

（一）党中央、国务院和自治区高度重视南疆四地州发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央确定了社会稳定和长治久安总目标，为谱写中华民族伟大复兴中国梦的新疆篇章提供了强大思想武器和行动指南。以习近平同志为核心的党中央从国家层面谋划部署，综合施策，切实解决南疆发展稳定面临的突出问题；自治区党委南疆工作会议进一步明确了做好新时期南疆工作的指导思想、目标任务和政策措施；自治区党委八届十次全委（扩大）会议进一步强调举全疆之力支持南疆发展；自治区第九次党代会再次强调实现南疆四地州区域性整体脱贫，不让一户贫困群众掉队；自治区扶贫开发工作会议指出，脱贫攻坚的战略重点转向南疆四地州深度贫困地区。一系列政策、举措将为南疆四地州经济社会发展提供有力的政治和制度保障。

（二）自治区举全疆之力支持南疆四地州脱贫攻坚工作

按照自治区党委的统一部署，自治区各行业部门分别制定扶持南疆四地州发展的专项规划以及脱贫攻坚规划；同时建立了北疆30 个经济强县（市、区）和3 个国家级经济开发区与南疆四地州27 个贫困县（市）结对扶贫机制；明确并落实了自治区驻南疆四地州“访惠聚”驻村工作队精准帮扶责任，自治区民生支出更多投向南疆四地州；自治区已明确坚持长期投融资向南疆倾斜的原则，加大对南疆的财政转移支付力度，增加基础设施项目经费补助，促进资源开发更多惠及南疆，形成了自治区党委、人民政府高位推动，各行业、各部门扎实推进，社会各方面力量积极参与，南疆四地州发挥主体作用的合力攻坚局面。

（三）国家重大战略在南疆四地州叠加实施产生积极效应

南疆四地州地处古丝绸之路的南通道（线）要地，集群开放的口岸优势突出，是我国向西开放的前沿阵地，随着丝绸之路经济带核心区建设、中巴经济走廊建设、喀什特殊经济开发区建设和乡村振兴战略四大国家战略的叠加实施，将有力推动南疆四地州由市场末端变成向西开放的最前线，极其有利于拓展该区域经济社会发展新空间、构建开放型经济新体制、培育全方位开放新优势，助推南疆四地州经济社会各项事业加快发展、开放发展、可持续发展，为谱写农村美、农民富、农业强的南疆篇章开辟了新天地。

（四）不断夯实的经济社会发展基础已呈现出勃勃生机

中央新疆工作座谈会以来，南疆四地州经济社会事业呈现出加快发展的良好态势，综合经济实力显著提升，产业结构加快升级，基础条件明显改善，经济发展的内生动力不断增强；随着“访汇聚”驻村工作和“民族团结一家亲”等活动的深入推进，各族群众思稳定、盼脱贫、求发展、谋富裕、奔小康愿望和意识更加强烈，为农牧区发展奠定了坚实的物质、思想和群众基础；对口援疆省市和中央机关、企业单位聚焦脱贫攻坚和民生保障，投入大量资金和人力资源，大力推进产业援疆、教育援疆、医疗援疆、就业援疆和文化援疆，为南疆四地州加快城乡发展、努力改变贫穷落后面貌注入了勃勃生机。

（五）兵团“稳定器大熔炉示范区”特殊作用进一步提升

生产建设兵团在自治区党委和新一届兵团党委的坚强领导下，全面贯彻中央和自治区党委、兵团党委关于深化兵地融合发展的部署要求，不断加强和改善南疆师团连队党支部和基层党组织建设，不断提升维稳戍边能力和完善兵团在南疆的战略布局，提升了南疆师团“兵”的能力、“企”的地位；大力支持南疆师团建设，加强兵地干部人才交流，推进南疆师团与地方县市、乡镇在经济社会、公共服务、干部人才等各方面融合，形成了资源共享、优势互补、相互促进、共同发展的一体化互助局面；兵团在喀什地区、和田地区先后创建了54团和225团，同时确立了北疆师市对口南疆团场、工业园区发展的帮扶机制，为南疆四地州社会稳定和长治久安布局了新“棋眼”，为自治区经济和社会发展注入了新活力。

（六）持续增加的教育支持力度在南疆四地州开花结果

“十三五”以来，国家和自治区共投入37.2亿元人民币，帮助南疆四地州实现15年免费教育全覆盖，学前三年教育和义务教育实现更大范围和更高质量的普及，已提前两年实现学前和义务教育阶段国家通用语言文字教育全覆盖；自治区不仅在教师招聘上优先考虑南疆四地州，在教师培训方面，自治区各项政策也大力向南疆四地州倾斜，教师队伍不断壮大、教学质量显著提高，促进了基础教育均衡化发展，巨大的投入让四地州农村教育面貌有了翻天覆地的变化，广大农牧区学生和各民族家庭对这块土地充满了憧憬和希望。

（七）南疆四地州乡村治理能力和现代化水平显著提高

当前，南疆四地州加强民族团结教育和民族团结进步创建，大力选树民族团结先进典型，完善促进民族团结活动载体，推动群众结亲活动深入开展，在美丽乡村建设中构建嵌入式社会结构和社区环境，巩固和发展了各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展的稳定局面；依法加强宗教事务管理工作，积极推进“双五好”创建，常态化开展向“两面人”和“三股势力”发声亮剑活动，形成了全社会共同谴责极端宗教思想的强大舆论氛围；全面推行村级重大事项民主决策、民主管理、民主监督，落实“四议两公开”、党务村务财务公开等制度，有效保障了村民参与村庄管理的权利；加强农村法治体系建设和德治体系建设的相互贯穿，促进了农牧区村容村貌的较大改变和良好社会风气的形成。

四、南疆四地州乡村振兴推进策略

（一）厘清思路，统筹推进南疆四地州乡村振兴战略进程

南疆四地州要紧紧围绕社会稳定和长治久安抓农业农村发展，按照“稳粮、优棉、增菜、促经、兴果、强牧，延长产业链、提高附加值，种养规模化、加工集群化、营销品牌化”要求，抓住产业结构调整、不断改善民生和创新乡村治理三大工作重点，大力发展特色品牌种植业、特色林果业、特色畜牧业和农副产品加工业，积极推进乡村文化旅游业和商贸物流业的发展，促进农村一二三产业融合，促进乡（镇）村教育、科技、卫生、安全、环保等社会事业的全面发展，促进村庄公共服务配套体系建设，通过实施有机绿洲发展战略和精准扶贫、产业提升、旧村改造、环境整治、文化引领等“五大行动”，让四地州各族农民住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气，把农牧区建设成为“家富、业兴、人和、村美”的社会主义现代化新农村。

（二）规划先行，加快编制南疆四地州《乡村振兴战略规划》

南疆四地州要立足四地州区情和不同类型县市特点，组织力量、积极开展《地州县市乡村振兴战略规划（2019～2023）》和《乡村振兴三年行动计划纲要（2019～2021）》的编制；要坚持党管农村工作、坚持农业农村优先发展、坚持农民主体地位、坚持乡村全面振兴、坚持城乡融合发展、坚持人与自然和谐共生、坚持因地制宜循序渐进的原则，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。

（三）建设基地，打造新疆有机绿洲生态农业建设引领区

南疆四地州要抓住实施乡村振兴战略的发展机遇，加快建设具有南疆四地州特色的“果品基地”“瓜菜基地”“肉产品基地”“纺织产业基地”和“乡村旅游基地”，促进一二三产融合发展。落实好粮食安全生产行政首长责任制，合理布局棉花产业，突出特色林果和畜牧养殖业发展，加速培育农业产业化龙头企业，大力发展电子商务、物流配送、冷链运输等新业态，推动农业全产业链发展；依托农业结构调整，促进有机种植、有机养殖和有机农畜产品的精深加工，培育在疆内外具有较高知名度和声誉的“有机粮油”“有机瓜菜”“有机红枣”“有机核桃”和“有机牛羊肉”等系列特色有机农产品品牌，积极创建“国家有机产品认证示范县”“中国有机瓜果生产示范县”，实现种养加紧密结合、农林牧资源循环利用，粪便等废弃物资源化、零排放目标，打造新疆有机绿洲生态农业建设引领区。

（四）补短强弱，加快推进南疆四地州工业经济实现新跨越

第二产业特别是工业经济落后、工业发展缓慢、工业项目储备不足是制约南疆四地州经济和社会发展的最短板、最弱项，因此要抓住重点环节，在补短板、强弱项上聚焦发力、有所作为。要补投资减弱短板、强化工程项目建设，补产业结构偏农短板、强化二三产业转型升级，补创新能力不足短板、强化新旧动能转换，补区域发展不平衡短板、强化重点县市带动；要把发展区域经济的着力点放在振兴实体经济上、振兴民营经济上、振兴新兴经济上，激活产业发展再生动力，提升企业自主创新能力，推动区域经济换挡提速；要聚集社会各方力量助推企业爬坡过坎，共渡难关，党委政府要为企业量身定做“一企一策”，在壮大传统产业的基础上再造新亮点，积极培育扶持龙头企业延伸产业链条，加快构建南疆四地州现代产业体系。

（五）改革创新，推动设立社会稳定乡村治理综合改革试验区

充分借鉴国家已经确定的农村改革试验区的成功经验，积极争取在南疆四地州设立南疆社会稳定乡村治理综合改革试验区。试验区主要任务是——积极探索少数民族集中居住区域的社会稳定乡村治理和经济发展模式；探索建立南疆有机绿洲农业示范区、建立嵌入式社会结构试验区、创新民族团结“一家亲”活动、设立南疆全域旅游先行区；探索乡村治理理念、治理目标、治理布局、治理体制、治理方式、治理政策、治理能力的现代化，全面推进南疆四地州和兵团三个师（市）的社会稳定、民族团结、经济发展、文化繁荣、生态和谐。

（六）搭建平台，倡导成立南疆四地州区域合作发展联盟

借鉴国内外区域合作发展论坛和北疆北部四地五师融合发展联盟的成功经验，倡导成立南疆四地州区域合作发展联盟（包括和田地区、喀什地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州的33个县（市）及生产建设兵团第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市、第十四师昆玉市），定期召开联盟（论坛）会议，可采取“轮流坐庄”、一届一主题的形式，交流区域合作发展经验、商讨解决区域合作发展难题、研究制订区域合作行动计划；条件成熟后可申请设立南疆四地州共同发展基金，重点支持南疆四地州的基础设施建设、生态环境保护和现代农业发展，共同推进联盟县市的创新、协调、绿色、开放、共享发展。

（七）兵地融合，建立地方与兵团利益产业协调发展新机制

成立南疆四地州与兵团南疆三师（市）协调发展领导机构，逐步实现兵团“师—团—连”与地方“地州县—乡镇—村”行政组织的全面对接，开展兵地在人事、土地、税收和草场、水资源等重大事宜方面的合作研究，及时协调、解决各类矛盾和纠纷；加强兵团师团与地方州县干部的双向交流，不仅鼓励地方干部到师团兼职、任职，也要支持师团干部到地方担任领导职务，条件成熟的兵团与地方相邻团场乡镇干部职务亦可实行“双肩挑”；在产业发展规划与项目建设上，逐步建立兵地共建、风险共担、资源共用、利益共享机制，建立兵团与地方互补的现代产业体系；借助兵团在现代农业、组织动员、社会管理等方面的优势，积极推进兵团先进的节水技术、种植技术、养殖技术、加工技术和信息化技术、智能化技术向地方扩散，建立兵地农业新技术、新信息共享平台，带动地方农业生产提质增效。

（八）九个着力，促进乡村振兴战略在南疆四地州落地生根

着力推进城乡融合发展，构建工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型工农城乡关系；着力巩固完善农村基本经营制度，稳定完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制；着力深化农业供给侧结构性改革，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系；着力推动乡村绿色发展，增加农业生态产品和服务供给，让良好生态环境成为乡村振兴的支撑点；着力提高农村民生保障水平，切实改善农村群众生活；着力打赢深度贫困地区脱贫攻坚战，确保贫困人口如期脱贫；着力推进乡村文化兴盛，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，提振农村精气神、增强农民凝聚力、孕育社会好风尚；着力创新乡村治理体系，推动乡村社会充满活力、和谐有序；着力健全完善体制机制，完善农业支持保护制度、健全乡村便民服务体系。

（九）十大工程，夯实乡村振兴规划在南疆四地州的基础

在南疆四地州推进乡村振兴要建设“十大工程”：产业融合工程，根据不同县市特点，分别探索不同县市农村一二三产业发展与农业现代化、新型城镇化及工业化相结合的有效途径；脱贫攻坚工程，通过细化路径、压实责任、扶智扶志，确保措施成效、项目资金精准，形成长效帮扶机制；质量提升工程，开展“三品一标”认证补贴，建设农产品质量安全综合执法及监管示范县和特色农产品示范基地；科技支撑工程，完善乡镇农技推广服务体系，加强农业科技园区建设，发展数字农村和智慧农业；环境治理工程，围绕农村垃圾处理、厕所革命、乡村绿化、水环境保护展开；基础加固工程，推进农村交通畅通、完善农业灌排体系、加强电力电信保障；乡风文明工程，开展乡村道德建设、推动移风易俗、丰富文化生活、促进文明村、户创建；改革创新工程，深化农业供给侧结构改革、农村产权制度改革，探索建立支农服务新体系；人才保障工程，加强“三农”干部队伍建设，培育新型职业农民和乡土人才；创收致富工程，发展壮大集体经济、推动农民增收致富。