坚持多点发力 推进合作共赢持续提升“一带一路”区域联合治理质效

徐灿 兰军

（国防科技大学 文理学院 湖南 长沙410074）

引言

2013年9月和10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会高度关注和有关国家积极响应。此后，习近平又实地走访十多个沿线周边国家和地区，并多次在中央经济工作会议、中央财经领导小组会议上研究部署，就落实倡议各项具体内容作了进一步深化部署。6年来，倡议在国际社会的广泛参与和支持下，朋友圈和影响力持续扩大，现已成功打造出“六廊、六路、多国、多港”的合作格局，共建“一带一路”倡议及其核心理念已被纳入联合国、二十国集团、亚太经合组织、上合组织等正式文件推广。2019年4月25日第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开，38个国家元首和政府首脑，150多个国家和90多个国际组织参会，“一带一路”倡议的影响力迅速辐射全球，已成为当今世界广泛参与和广受欢迎的国际合作平台和公共产品。

一、“一带一路”倡议化解区域“治理赤字”成绩斐然

当前，“和平、发展、治理”三大赤字是全人类共同面临的严峻挑战。其中，治理赤字最为关键，是各种次生问题的根源。多年来，许多积贫积弱国家和地区，由于自身治理水平和能力的缺位，陷入了冲突和摩擦的恶性循环，社会生产力和生产水平低下，国家贫穷落后。此外，由于全球治理体系、规则和能力的革新乏力，无法有效应对全球性的安全威胁挑战，导致大范围区域性的秩序紊乱，而“一带一路”倡议始终秉持共商共建共享的理念，为全球应对“三大赤字”贡献更多中国智慧和中国力量。

1.持续推进倡议的国际认同。中华传统文明源远流长，强调共生共荣的处世之道和治理理念，强调从天人合一的宏大世界观来建构命运共同体，坚持以不同文明之间的交流互鉴来避免冲突与隔阂，具有真正意义上的正义性、包容性和开放性，闪烁着朴素的理想主义光芒，是我们当前创新治理理念的思想启蒙。“一带一路”倡议是我国致力于探索构建互惠共赢发展模式的最新成果，自提出以来，我们以其为实践平台大力推动人类命运共同体的构建，向世界回答了后霸权治理阶段国际治理体系如何运作的时代之问。2016年3月，联合国安理会通过了“一带一路”有关决议，有力助推了“一带一路”倡议的发展；同年11月17日，第71届联合国大会协商一致通过了关于阿富汗问题的决议，欢迎“一带一路”倡议等区域经济合作模式，并敦促各方加强阿富汗地区经济发展，呼吁国际社会为“一带一路”倡议的实施提供安全保障环境，得到193个会员国一致赞同。经过多年来全世界爱好和平与发展的国家、非政府组织的共同努力，“一带一路”倡议及其承载的共商共建共享的核心理念已广泛纳入联合国、上合组织、亚太经合组织、金砖国家、二十国集团等重要国际机制的成果文件或决议。共建“一带一路”倡议正在成为促进全球共同发展繁荣、参与全球开放合作、改善全球经济治理体系的中国方案，已得到了国际社会的广泛认同。

2.大力夯实治理的经济根基。“一带一路”建设注重以经济合作为基础，通过加大金融和基础设施建设，从双边和单个项目做起，不断深化政治互信和经济可持续发展，进而向多边延伸。另一方面，当地政府为推动经济发展而制定的政策和制度创造了良好的营商环境，促进了公共监管部门的制度建设和治理水平的提高。根据2019年发布的《“一带一路”大数据报告（2018）》显示：截至2018年，“一带一路”沿线国家与我国的合作水平逐年攀升，其中货物贸易总额超过了6万亿美元，俄罗斯连续三年蝉联榜首，随后是哈萨克斯坦、巴基斯坦、韩国、越南。2017年中俄双边贸易额增长20.8%，达到840.7亿美元，中国连续8年成为俄罗斯第一大贸易伙伴国。2018年上半年，中俄双边贸易额同比增长24.8%，达到491.38亿美元，预计全年有望超过1 000亿美元。[1]除经贸投资以外，中国提供的基础设施建设更是直接促进沿线各国发展的动力之源，据中国铁路总公司数据，截至2019年3月底，中欧班列基本实现“去一回一”，累计开行超过了1.4万列通达境外15个国家共50多个城市。[1]其中，仅2017年就开通了3 637列，同比增长约116%，超过之前6年总和。[2]2019年3月20日，中俄两国在“一带一路”倡议下，合作共建的首座跨江铁路大桥全线贯通；正在推进的中国东北与俄罗斯远东的合作项目，极大地助推了该区域的桥梁、道路、水电等基础设施的建设发展，为“一带一路”沿线区域综合治理打下坚实基础。

3.加速优化合作的管理机制。“一带一路”沿线70多个国家和地区有着各自不同的政治制度、文化传统和宗教信仰，经济发展水平参差不齐，要在该区域建立稳固长效的和平发展合作管理机制，必须充分凝聚起最广泛的人民利益公约数，根据不同层次、不同地域的实际特点，构建双边、多边的合作机制。2015年5月，中俄签署了《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，从战略高度和长远角度对“一带一路”框架下的中俄双边务实合作奠定了优化互促的基础。6年来，我国先后与“一带一路”沿线150多个国家和国际组织签署了170多份合作文件，完成了与东盟自贸区的升级谈判，加快区域全面经济伙伴关系协定（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement）及海合会自贸协定的磋商和谈判。除此以外，在金融系统的治理方面，注重对金融安全的风险管控，截至2016年6月底，36个境外反洗钱机构与中国人民银行签署了关于金融情报交流合作的谅解备忘录，58个国家和地区同中国证监会签署了62 个监管合作的谅解备忘录。[3]截至2017 年末，人民币跨境支付系统（Crossborder Interbank Payment System)累计处理86个国家和地区的业务190多万笔，总额超过18万亿元，其直接参与者31家，间接参与者677家，其中“一带一路”沿线国家和地区41个。[2]通过加强多边合作交流，中国还牵头组织建立起亚洲基础设施投资银行和丝路基金，为沿线国家提供发展资金。通过不断签订区域经济合作的框架协议和建立区域经济合作的金融机构，不断促进各国对经济管理经验的交流和发展，为管控和防范金融风险，加强银行和资本的监管提供了良好的合作平台。

二、“一带一路”沿线区域公共治理任务依然繁重

随着“一带一路”倡议的深入推进，无论是“丝绸之路经济带”还是“21世纪海上丝绸之路”的建设都取得了阶段性的成果。当前新兴市场和发展中国家对世界经济增长的贡献率已经达到80% ，[4]他们利用各自经济实力，持续加大治理投入，已经成为了促进区域综合治理的强大动力，但由于全球治理体系的僵化滞后，其代表性、包容性和实效性还远远不够，区域公共治理仍然面临着新的威胁和挑战。

1.地缘政治博弈隔阂仍然存在。“一带一路”沿线各国大部分位于欧亚大陆，历来是大国利益交汇的战略要地。国际经济合作的“地缘政治化”是导致这类合作关系推进不利的重要因素。无论是美国的“新丝绸之路”计划还是俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”建设在这方面都有深刻的教训。大国倾向于从地缘战略博弈视角看待“一带一路”。美国方面，特朗普政府提出“印太战略”构想，要加强与日本、澳大利亚和印度之间的安全合作，以遏制中国在南亚、东南亚等“一带一路”沿线区域日益增长的影响力，声称中国倡导“一带一路”的目的是复制“明朝模式”，会要求其他国家成为北京的朝贡国。俄罗斯方面，虽然近年来中俄两国在各个领域展开了密切的合作，但由于俄罗斯的欧亚经济联盟设想与中国的“一带一路”构想在区域合作的范围与内容上存在一定的同质性，在今后的发展中，极易产生潜在的利益摩擦。此外，还有来自印度的忧心和猜忌，印度自独立以来一直将南亚视为自己的“势力范围”，因而对中国在孟加拉湾、阿拉伯沿岸地区经营港口、铁路等设施，尤其是推动中巴经济走廊建设持反对态度。此外，沿线的一些中小国家也担心“一带一路”建设会使其在经济上更加依赖中国，使他们的国家安全利益受到威胁。

2.区域安全管控形势依然严峻。近年来随着国际恐怖主义和社会极端思潮的泛滥，全球范围内的暴恐袭击日益猖獗。“有组织、跨国际”已成为全球化时代恐怖主义、极端主义、分裂主义的重要特征。而当前“一带一路”沿线国家和地区的反恐合作大都依赖于点对点的双边关系，除了合作双方的安全利益之外，很少顾及国际社会或其他国家利益需求，有时甚至为确保自身安全不惜损害国际社会的整体利益，这都是当前国际反恐合作难以深入推进的重要原因。除此以外，区域性的反恐合作种类繁多，难以联动发展。目前“一带一路”区域几乎都与区域性国际组织订立反恐公约，如《欧洲制止恐怖主义公约》《独联体国家间关于合作打击恐怖主义的条约》《东南亚国家联盟反对恐怖主义公约》《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等。[5]由于历史、地缘、种族、宗教等原因，各个国家经济形势不同、利益诉求异化、政治情况各异，区域内部也存在紧张局势或竞争关系，导致协调机制不畅，区域管理合作缺乏效率、流于形式。

3.沿线国家治理环境阴晴不定。“一带一路”倡议是一个国际问题，更是一个发展问题。治理的好坏直接关系发展的好坏。根据2015年全球治理六项指标（Worldwide Governance Indicator，下称WGI）：反馈与问责、政治稳定、政府效能、规制质量、法治、腐败控制等指标显示，“一带一路”沿线国家平均治理水平为44.18，不仅比世界平均水平（50）低5.82，甚至不及发达地区治理水平的一半，总体水平相对较弱。北美地区治理指数为87.51，要优于“一带一路”沿线国家近两倍。[6]因特殊的历史和国情，“一带一路”沿线国家普遍处于滋生动乱的现代化发展进程中，社会思潮澎湃、腐败问题滋生、社会动荡剧烈、区域综合治理风险巨大。根据WGI数据，“一带一路”沿线“腐败控制”指数表现明显较差，总体低于全球的平均值，其中中亚、南亚等区域性国家的腐败问题更为集中。腐败情况反映了一个国家管理的制度化水平，与经济、教育、社会、文化的关系错综复杂，但由于部分国家正处于政治治理体系现代化转型的阵痛期，不可避免地存在制度设计漏洞，为“一带一路”倡议的高水平落实蒙上了阴霾。

三、持续提升“一带一路”区域联合治理水平的新思考

习近平总书记在达沃斯世界经济论坛上提出“要坚持创新驱动，打造富有活力的增长模式；要坚持协同联动，打造开放共赢的合作模式；要坚持与时俱进，打造公正合理的治理模式；要坚持公平包容，打造平衡普惠的发展模式”。在深入推进“一带一路”倡议落实和发展的伟大征程中，要根据各国发展实际，通过不断贯彻全球四大治理模式，从国际、区域、双边及国内等各个层面多点发力，持续加强对当前“一带一路”建设面临的挑战和威胁进行防范和应对的能力。

1.坚持集聚“一带一路”最大公约数，宣传推广总体治理观。“一带一路”倡议致力于构建“去中心化”的全球治理，倡导国际关系民主化，必须注重集聚起沿线人民追求美好幸福生活的最大公约数，探索建立更具公正性、包容性、开放性和代表性的总体治理观，推动“一带一路”各国在治理中获得更大发展，在发展中提升治理水平。除此之外，应注重精准研判沿线各国和地区的文化民俗和传统文化，就模糊知识点进行研究论证，在尊重最广泛阶层需求的基础上，系统提出基于协商治理、合作治理等为特色的“一带一路” 总体治理观。最后，还应积极抓好“一带一路”相关理念的宣传交流，在“一带一路”区域合作平台的建设过程中，政府机构需努力提升国际法律素养以及公共外交意识和公关能力，借助国外媒体来讲好中国故事。一旦遇有突发事件爆发，应及时澄清不实和负面报道，积极宣传“命运共同体”思想与互利共赢观念。要善于应对国际安全挑战错综复杂的局面，坚持把握国际环境总体稳定的大势，将“一带一路”倡议与国家战略、总体规划、文化浸润等工作进行对接，寻求合适的切入点，切实助推“一带一路”倡议沿线国家和地区政府与企业的协调统筹，打造出融合生产、规划严谨、协同跟进的区域发展新格局。要通过召开国际文化节、研讨会，建立促进沿线国家政府、智库、企业交流的“丝路国际论坛”等，不断梳理和丰富总体治理观的科学内涵和理论体系，切实将总体治理观融入沿线国家和地区人民的发展共识，持续提升“一带一路”总体治理观的国际影响力和渗透力。

2.不断发掘“一带一路”治理创新点，加快释放科技驱动力。要积极吸收美欧发达国家信息技术创新红利，充分利用5G通信、融媒体、云计算、人工智能等现代通信技术（ITC），加强“一带一路”管理能力建设的对接沟通，不断推进沿线国家和地区综合治理的智能化。要注重搞好顶层设计，深入研究大数据与云安全、人工智能与安全伦理等数字安全前沿议题。要注重加快“金融+AI”和“管理+IA”的技术运用，打造出“一带一路”安全治理AI、防范网上网下攻击的双重“防火墙”，精准评估沿线国家和地区的安全状况。要注重维护区域数据安全秩序，加强数字“一带一路”建设，针对全球数字鸿沟，加快推进沿线国家和地区信息传输系统建设，通过优化陆缆和海缆布设，建立多边、民主、透明的全球互联网治理体系，构建网络空间命运共同体。要积极对接沿线国家创新发展新需求，推动各类创新资源有效整合，引入先进信息化管理理念和创新思维，为“一带一路”经济合作和安全管理打造“创新高地”与“发展引擎”。除此以外，还要广泛集聚沿线国家与地区的创新要素，加强各类科技组织合作交流，建立创新中心，成立科技联盟，设立科技成果转移转化基金，持续推进科技成果的转移转化和在沿线国家的应用示范，以创新驱动促进综合治理提质增效。

3.切实助力“一带一路”人才国际化，积极促推建设融合度。国际化人才是当前各国重要的战略资源，对于提高综合国力，促进各机构组织高效对接融合具有重要作用。在当前国际化管理人才的激烈抢夺中，人才培养和开发必须符合“一带一路”建设的新挑战和新要求，适应新时代经济社会的新形势和新指向。要坚持创新人才培养理念，畅通政企交流平台，帮助广大青年参与、投身到综合管理岗位上，从而实现人才跨部门、跨国家、跨行业流动。要注重科学设计国际化管理人才培养战略计划，培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务和国际竞争的国际化人才。要注重积极发扬企业家精神与工匠精神，坚持创新、创业、创造，打造规范化、标准化、精细化的现代管理模式。要注重适应沿线区域管理特点，强化政企之间的整合对接，探索开放人才培育合作新路径，如借助“一带一路”相关企业交流实践平台，构建联通内外的聚才选才用才机制，不断提升培育的精准度和核心的竞争力。要积极引入国际先进管理人才，在吸收本地公司优势资源后，通过海外并购、中外合资等方式，将企业自身优势与海外资源进行有机整合。要积极推出人才激励机制，设计科学合理的绩效考评体系、股权激励机制与财政补贴政策，切实集聚起全球优秀的管理人才为“一带一路”建设治理提供智力保证。

4.坚持打造廉政共同体，切实加强“一带一路”治理法制化。在尊重各国主权的基础上，“一带一路” 倡议坚持平等参与、互利共赢，不复制发展模式，不输出意识形态，这一原则为国际社会的平等参与和民主协商提供了制度性治理保障。要坚持公正廉洁、科学高效，牢固树立法治思维和坚持问题导向，切实抓好“一带一路”安全治理总体规划和统一部署。要不断完善国家层面的海外利益保护制度，加快建设政府公共服务平台，尽快建立对外投资的企业行为制度规范，杜绝行贿、有偿交易等不正当金融竞争行为，推出系统有效的监管和防范政策。要积极搭建境外风险预警及安全防控网络，提高各国政府部门分工协作效能，吸引专业防护治理力量参与海外利益保护，形成中央、地方政府、驻外使馆、企业等多位一体、联动灵活的安防工作机制。要广泛发挥国际法律援助组织等非政府性盈利组织在信息渠道、管理经验和外事处理等方面的专长，在宗教民俗、法律政策等服务内容上加强合作，建设“一带一路”区域风险防范基金和框架协议，推动形成公平公正、专业高效的争端解决机制，全力打造安全稳定高效的法制“廉洁之路”。