东莞工业区转型升级策略

赖应豪　袁明智

[提要] 工业区是经济发展的重要载体，东莞工业区为当地经济发展发挥重要作用。随着比较优势弱化、金融与科学技术低融合度、传统商业文化短期效益等因素的影响，在发展过程中存在规划不统一、产业结构趋同、企业缺乏植根性、生产要素束缚明显等问题。通过设立专门管理机构、优化产业结构空间布局、完善产业集聚配套体系、拓宽融资渠道、优化管理体制、重视人才培养和吸引等具体策略，可实现东莞工业区更快更好地发展。

关键词：东莞工业区;转型升级;发展;策略

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2019年6月26日

从当前来看，世界很多国家都已经将工业区视为经济发展的重要载体，不管是发展中国家还是发达国家，都十分重视工业区在经济发展中的作用，越是在工业发达的地区，工业区在经济发展中的作用越是明显。随着改革开放的不断深化，东莞不仅最早形成了自己的工业区，而且工业区发展水平也高于其他地区，东莞工业区为当地经济发展发挥了重要作用。可是不得不承认，东莞工业区尽管一度发展很快，可是当前也面临着巨大的挑战：一是来自于城市升级的挑战;二是产业升级的挑战。东莞工业区的整体转型升级以及功能再造的效果直接影响到东莞能否再创经济辉煌。

一、东莞工业区发展概述

1978年，東莞出现了国内首家外资企业，由此形成国内首个工业区。如今，东莞工业区已经走过了40多年的发展历程，大量的优质资源集中在工业园区，生产资源配置更加优化，而且城市功能布局更加合理化，空间结构越来越优化，东莞经济结构通过战略调整更加趋于合理，力争使城市经济实现飞跃发展，城市竞争力越来越高。

1978年至1989年，是东莞工业区的起步阶段。自从实施改革开放政策之后，尤其是20世纪80年代中期之后，制造业水平居于领先地位的美、日、欧等国通过分析自身的优势，开始将资源密集型和劳动密集型产业向东南亚、东亚以及南美地区转移。东莞之所以能实现快速发展，恰恰是抓住了国际良好发展机遇，充分发挥自身在土地以及区位等方面的优势，通过采用“三来一补”加工贸易型方式，设立了诸多工业园区、开发区等。1978年，东莞设立了茶山塘角工业区，这是国内首个工业园区。迄今为止，该工业园区已经发展了40多年。截至1989年，东莞设立的工业区数量已经达到48个。

1990年至1999年，是快速发展阶段。东莞工业区利用10年的时间，形成了繁荣的工业发展景象。工业区的功能性作用更加突出，即为招商引资提供配套设施，推动企业以较快的速度完成空间集聚。由此可见，工业区的主要作用是集中企业厂房，为管理提供便利条件，对外出租工地或厂房。企业集聚于工业区，处于同一产业或者同一行业的企业集中在一起，开展类似经济活动，促使聚集效应的出现。台湾地区企业曾经在东莞投资生产，无论是家具行业、鞋帽制作行业，还是塑料生产等行业，都会聚集于一定的村庄或城镇，如大岭山的家具、厚街的制鞋以及世杰的电线电缆等。东莞在快速发展阶段共设立了266个工业区。

2000年至2008年，为平稳发展阶段。自1997年的金融危机之后，东莞经济重新快速发展，而且深圳的产业二次转移也为其提供了良好的发展环境，深圳产业转出主要以东莞为承接地。东莞工业区将来自国内外的很多高科技、大规模的企业吸引过来，并形成了自己的特色产业和支柱产业，建立起高新技术产业园区，大大提高了产业集聚程度。由于大量资源涌入工业区，工业区经济结构更加合理，产业优势更加明显。另外，随着台湾IT产业转向大陆，东莞地区出现了不少台湾大型企业或上市公司，如国世、群光、国巨、台达等纷纷涌入东莞，并不断增加投资。这些大型企业引发了雪球效应，促使中下游企业集聚于东莞地区，并建立起分工明确配套设施完善、优势互补的产业链。如东莞清溪、石碣镇等地集聚了超过400家计算机信息企业，而且东莞已经建起全世界最大的台式计算机零配件的加工出口基地。在这一阶段，东莞工业区实现了稳定增长，在这一阶段设立的工业区数量也一度达到176个。

2009年至今，是调整转型阶段。从2008年开始，美国发生了严重的金融风暴，东莞外向型经济受到巨大冲击，增长幅度大大下降，业务量骤减。另外，企业境外融资难度居高不下，再加上欧美采购商付款期延长，因而东莞部分企业出现了严重的资金不足的问题，于是东莞工业区进入到调整转型时期。东莞在这一阶段新增加的工业区数量并不多，工业园区在东莞工业发展中的作用逐渐加大。东莞园区的规划设计建设不再受地域条件的束缚，各村镇不再依靠自身力量独立开发，而是开始采用联合开发模式，不仅包括各村联合开发，还包括各镇联合开发以及异地联合开发。如包括常平桥梓、岗梓在内的共5个村子联合开发河西工业区;桥头、横沥、常平、企石等4个乡镇联合开发东部工业园区。东莞最具有代表性的园区为2003年建设完成的松山湖高新科技产业园。

二、东莞工业区发展中存在的主要问题

（一）规划不统一，产业布局不够有序。尽管东莞提出工业园区发展战略的时间并不晚，可是关于这一问题的战略思考并不深入，关于工业园区发展战略的研究较少，使得工业区产业整体水平不高，房地产发展与招商引资之间密切联系。由于产业园区考察力度不够，缺乏论证深度，再加上没有明确的功能区分，导致规划起点不高，且缺乏前瞻性，使工业区规划整体处于落后状态;从空间布局角度来分析，大部分工业区都没有得到充分利用，不是工业区规模过大，从而引发空置现象，就是工业区规模较小，影响土地利用率的提升。另外，全市各村镇缺乏有效沟通，且缺乏统一性和协调性，正是由于东莞工业区产业布局不够合理，分散化明显，所以所产生的集聚效应并不明显。

（二）产业结构存在严重的趋同现象，缺乏科技性。东莞工业区的产业主要集中在贴牌生产领域，主要利用当地廉价的劳动力、地租等资源形成产业集群竞争力，即利用低成本优势增强自身竞争力。有些村级开发区或工业区一直没有进行准确的产业发展定位，产业结构存在严重的趋同化现象，缺乏互补性。通过分析东莞工业区发展可知，这些工业区主要集中在塑料制品、五金加工以及电子制造专配等行业，没有形成自己的且缺乏特色的主导产业，因此此类企业面对激烈的市场竞争时，很难迅速实现产业转型升级。从另一角度来分析，东莞工业区企业多数缺乏先进的科学技术，很多技术人员的原始学历只有初中水平，因此他们一般不会促进科学技术的发展，而工业区产业主要集中在产业链条的低端链环节。此类产业通常不会出现高新技术，只是要求具备充足的资源要求，产品需求变化并不显著。另外，产业园区产业还常常面临其他困境，如缺乏先进技术、产品附加值不高、科技创新力度较小等。

（三）工业园区企业缺乏植根性。工业区不断扩大发展规模，而各级政府为了追求政绩，希望通过规划新的工业区实现这一目标，为了吸引更多的投资商前来，不断降低招商条件，导致土地资源利用效率停留在较低的水平，并且存在严重的资源浪费现象。外资企业严格限制高端技术输出，由于没有建立起完善的激励机制，导致外源型经济结构严重依赖外资，并没有很好地消化和吸收外资企业的先进技术以及管理手段，这与设立工业区吸引外资前来的目的相悖。由于工业区内企业大多采用贴牌式加工生产模式，导致企业缺乏良好的植根性，部分企业为了获得国家优惠政策的支持，而向其他工业区转移，导致企业扎堆生产，很难形成良好的产业集群传导机制。如果国家调整优惠政策或者超出优惠期限，企业便选择从园区迁出，转而向有优惠政策的其他地区迁移，这不仅使国家财政收入受到很大损失，而且导致资源浪费的现象出现，阻碍了区域经济的健康发展。

（四）生产要素束缚作用明显。从工业区发展来看，企业必须具备生产要素的支持才能获得健康发展，而东莞工业区企业在当前受到很多生产要素的束缚，其中包括土地要素、人才要素以及资金要素等。第一，工业区闲余土地资源比新增项目的土地需求小。由于国家不断出台更为合理的土地管理政策，导致经济发展需求与土地供应之间额矛盾更加突出。从目前来看，东莞建设用地使用率为48%，假如将土地开发强度设为50%（上限），东莞市新增项目用地面积也远远小于现实需要，导致土地供应与经济发展需求之间的矛盾日益明显。第二，工业区企业发展中常常面临资金不足的困难，很多企业希望自己能够获得银行贷款支持，可是银行审批流程复杂，贷款申请条件较高，使很多中小企业很难从银行渠道解决发展资金不足的问题，进而影响企业项目的建设。第三，劳动密集型企业时常遇到人力资源不足的问题。很多企业家不了解移动互联网，而且不重视产品营销。不仅如此，很多工业区企业采用粗放型生产模式，生产过程中存在严重的环境污染问题，不符合国家环境保护要求。有些工业区的生产配套、生活配套以及市政配套不够完善，导致工业区企业发展受到影响。

（五）政府尚未建立完善的管理体制。第一，东莞多数工业区实行村级管理，村级管理模式在总的管理模式中所占比重约80%。与市级管理相比，村级管理水平较低，主要体现在管理能力和管理水平两个方面，影响国家宏观调控政策的实施，导致统一规划政策落实不到位的现象出现。不少企业的基础信息不够准确，阻碍企业产业转型升级。第二，东莞工业区当前还没有制定有助于吸引人才的有效政策，不但留不住现有人才，也无法吸引其他地区的人才前来，更为严重的是，对高科技人才的吸引力不大。不仅如此，政府制定评价工业区转型升级指标体系时极为关注短期利益指标，如外资数量、工业区总产值等，而工业区核心竞争力大小、企业发展可持续性以及企业创新能力等指标却一直处于被忽视的地位。本研究提到的考核评价指标体系缺乏全面性和系统性，难以为工业区的未来发展提供指导作用，而且也导致工业区转型升级难度加大。

三、东莞工业区发展问题的根源

（一）比较优势正在弱化。长期以来，东莞民营经济发展很快，主要原因在于全球一体化、国内市场化改革以及生产要素集中。可是如今，以上三种原因在经济发展中的作用日益减弱，因而很多民营企业开始利用低成本优势带动经济发展，而之前以“大进大出”为主要特征的循环发展模式也逐渐退出历史舞台。这一现象客观上增加停业歇业民营企业的数量，使很多民间资本开始脱离实体经济，并朝着虚拟化的方向发展。

（二）金融与科学技术融合度较低。從当前来看，东莞金融与科技之间的互动机制比较落后，导致创业投资或者科技风险投资发展速度并不快。金融机构并不愿意投资于实体经济，因而投资热情较低，可科技保险、创业投资以及贷款担保等创新产品并不丰富，科技创新与金融创新之间没能实现有效融合，由于缺乏多层次、多元化、全方位的科技投融资体系，导致民间资本很难出现在科技创新产业。

（三）传统商业文化关注短期效益。技术创新为产业升级提供直接推动力，促使企业持续发展，可是技术创新持续时间长，并且风险高、所需资金高，这并不符合传统商业文化。东莞传统商业文化是关注短期收益，不关注高风险投资，这并不符合追求长远利益的创新文化，很多企业只重视短期内是否实现预期收益，喜欢从事加工贸易活动，缺乏创新动力，科技产出水平极为低下，大大限制了东莞产业的未来发展。

四、东莞工业区转型升级具体策略

（一）借鉴成功转型经验，设立专门管理机构。全球很多工业区都曾经出现过发展危机，但成功转型的工业区并不在少数，如法国洛林工业区、德国鲁尔工业区、蛇口工业区都通过转型升级走上快速发展的道路。这些工业区之所以转型成功，主要包括四个方面的原因：第一，设立负责统一规划和部署的专门机构，由该机构针对传统工业区的调整和改造制定发展规划，并指导工业区转型活动。第二，站在较高的起点去看待工业区的转型升级。首先要颁布实施紧缩政策，限制传统产业的发展规模;其次要制定促进新兴产业发展的优惠政策。第三，为中小企业的发展提供支持，政府划拨专门的财政资金用于创业补贴，关注人才引进，减少人力资源外流的现象。第四，重视职业技术培训的作用。东莞市政府可以借鉴洛林工业区的成功经验，设立市级工业区管理机构，从而统一规划部署东莞工业区的发展。另外，为工业区管理人员提供更多的培训机会，提供员工的专业化水平，根据工业区转型过程中遇到的市级问题制定解决策略。不仅如此，工业区管理机构要在规定时间之内设立具体的、全面的基础信息数据库，注重数据信息的更新，从而对我市工业区的转型升级提供有效指导。

（二）整合资源，优化产业结构空间布局。企业之间的竞争归根结底是整合资源能力的结果，因此东莞工业区要整合资源，建立合理的产业空间布局，这样才能提升工业区整体竞争实力。第一，要升级改造当前的工业区。全面掌握当前工业区基本信息，然后以此为基础制定政策以及实际改造方案，鼓励和支持工业区外围企业向内部工业区转移，从而改善配套设施，提高资源的利用效率。不仅如此，还可以整合村镇上的小型工业区，并建立起具备一定规模的大型工业区，最终设立经济发展新格局。第二，要完善建设工业区配套设施。举例来说，在交通设施领域增加资金投入，建立完善的公交网络体系，扩大公交网络覆盖面积，还可以将图书馆、运动休闲场所设立于工业区，使人们享受更便利的生活条件。第三，工业区的升级与改造活动应与“三旧改造”相结合，提升土地利用率。工业区企业的效益评估问题必须被重视起来，效益不高的企业要在规定时间内完成整改，并且还要劝整改不合格的企业退出工业区。

（三）完善产业集聚配套体系，强化技术溢出效应。首先不能违背产业结构高级化发展规律，从打造龙头企业和发展支柱产业出发，并以此为基础延伸产业集群，使产业链条上的相关企业进行整合，并为主流产业的发展提供完善的配套设施，从而使不同企业之间的依赖程度和关联程度不断增强，发挥集聚效应。全面分析产业链中的薄弱环节，并在此基础上有针对性地制定整改策略。当工业区过于依赖生产资源时，要扶持和鼓励农产品深加工类企业的发展，重视产品的深加工环节和营销环节，增加产品附加值;当工业区某一企业表现出显著的核心优势时，要重点发展与核心企业相关的配套设施，尤其要加大产业链条中上下游企业的配套设施条件的完善力度，推动工业区的转型优化升级。当某一工业区企业的科学技术优势比较明显时，要积极打造孵化器场地，实现科技与产品的融合，并推动企业实现产业化发展目标;当工业区的生产规模达到一定程度时，要培育和引入龙头企业，利用龙头企业的带动作用来发展相关产业，提升工业区的整体竞争实力。为了促进跨国企业的发展，政府要为其提供各项产业配套设施和服务，为其提供良好的外部条件，最终提高企业的植根性，使其在东莞工业区顺利发展。最后，还要创建健全的研发合作机制。高等院校、科研院所以及高新技术产业要建立合作管理，三方可以共同制定合作研究计划，还可以共同设立实验室。建立工程技术研究中心。企业技术中心、设立重点研究实验室，工业园区与创新产业龙头企业共同努力，打造科技创新平台，建立起良好的科技创新网络，突出技术溢出效应在产业结构优化升级中的重要作用。

（四）优化融资环境，拓宽融资渠道。要以创新投融资机制为基础，构建多元化投融资体系。多元化投融资体系中的政府投入主要起引导作用，企业投入是主要推动力，而金融贷款是促进工业区发展的动力支持，社会投资在经济发展中主要起弥补作用。设立多元化投融资体系能够为企业提供更多的融资渠道，而国家要制定和实施扶持企业发展的政策，再加上政府性基金的引导作用，企业创业投资基金、产业基金在工业区转型升级中的作用要充分发挥出来。还要提升工业区金融服务水平，无论是银行、投资公司还是保险公司、证券公司都要立足于自身功能，满足工业区转型升级过程中的金融需求。政府要发挥主导作用，设立工业区开发经营工资，创新管理模式，实现政企分开、政资分开。园区开发经营公司主要按照“投资、经营、回收、扩张”的方式建设工业区基础设施，鼓励更多的投资主体参与投资，还可以在基础设施建设项目中采用TOT、BOT等方式，充分发挥公司在投融资、国有资产管理以及开发区建设中的作用。

（五）优化管理体制，重视人才培养和吸引。政府要引导、管理以及支持工业区的发展，充分发挥工业区的服务作用。第一，政府要制定关于产业区转型升级的规章制度以及各项规划、方案等。还要设立工业区管理委员会，由该委员会承担起工业区管理的职责，既要指导和协调转型升级中可能存在的问题，又要增强服务意识，采用更加合理的服务方式。要实现开发区政府“无纸化”办公，提升政府服务水平。第二，要建立完善的工业区考核指标体系。既要消除不相关指标，增加质量指标和效益指标在指标体系中所占比重，适当增加考核期限，还要增加产业发展、就业创造等硬性指标所占比重。东莞政府要根据自身条件设立合理的人才戰略，建立健全的人才培养机制、用人机制和人才激励机制，组织职业培训活动，重视培养人才和吸引人才，为工业区转型升级提供大量的优秀人才。

主要参考文献：

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