廉政账户是“绿色通道”还是“避风港”

【摘要】当前形势下，廉政账户的反腐败功效愈益降低，并同其作为廉政建设重要举措的设立初衷存在较大落差。廉政账户自身所存在的诸多漏洞，使其在现实发展中呈现出弊端大于利处的特点。有鉴于此，全面撤销于法无据、于纪不合的廉政账户正当其时。

【关键词】廉政账户 反腐败 礼金收受 利弊权衡 【中图分类号】D262.6 【文献标识码】A

作为由地方纪检监察机关自发摸索并主动推行的反腐败机制，廉政账户在特定时代背景下脱颖而出，对于促进公职人员廉洁自律、推动党风廉政建设发挥了一定的积极作用。当前多地要求坚决制止违规收受礼金并坚决撤销各类廉政账户，再次促使人们全面思考廉政账户设立及撤销的深层原因，充分权衡廉政账户对反腐败工作正反两方面的影响。

廉政账户设立初衷是为被动受賄的党员干部和公职人员提供自我挽救与改正的“绿色通道”，但随着党风廉政建设与反腐败工作向纵深推进，其效果大打折扣

廉政账户具有良善的初衷，其主要针对社会不良风气导致的党员干部和公职人员被动受贿的现实情况，致力于向他们提供自我挽救与自我改正的“绿色通道”。各地廉政账户普遍规定，若当事人在收到应当拒收却因各种原因未能拒收的礼金、礼卡和有价证券等财物时，能如数将之上缴至该账户的，则在日后接受调查时可从轻、减轻或免予处分。廉政账户的设立是对被动收礼这一情况的正视，一定程度上能让被动收礼者摆脱左右为难的处境，消减当面上缴礼金物品的思想顾虑，从而拓宽他们在特定情形下收受礼金后的救济渠道，并在一定意义上成为保护党员干部与公职人员的“缓冲带”。各地廉政账户命名时往往会取便于识记且易于传播的谐音，如“581”即“我不要”，“510”即“我要廉”，“35581”即“送我我不要”，反映了廉政账户被寄予发挥廉洁教育的积极功能。

由此可见，廉政账户的设立同党风廉政建设与反腐败工作有着密切联系，其设立初衷是为了挽救濒临违法犯纪边缘的党员干部和公职人员，鼓励他们主动拒腐防贿，给予他们自我反省、自我救助的机会。对那些被动收受礼金而又陷入犹豫不决境地，或因一时贪念收受贿赂但及时悔悟的党员干部和公职人员来说，廉政账户设立之初确实起到“惩前毖后、治病救人”的预期功效。然而，随着党风廉政建设与腐败治理工作向纵深推进，廉政账户本身所存在的诸多问题日益凸显，其反腐效果也因之大打折扣。

首先，廉政账户在规则制定上存在模糊空间，对上缴期限、记名规则、财物性质等方面的规定不够具体细化，使其可能沦为受贿者逃避查处的“避风港”，从而降低腐败行为接受惩罚的成本。各地廉政账户在实践中通常允许当事人匿名上缴，不同地方此前对上缴期限的规定并不一致，这为少数投机分子留下“暗箱操作”的余地。与此同时，廉政账户一般允许当事人以不记名的方式上缴礼金，账户所得款项经由当地纪委定期移交国库。倘若腐败分子有意掩盖自身违规受贿行为，采取先收后缴、收多缴少等方式逃避纪检监察部门审查，则不可避免地为反腐工作带来隐患或增加难度。

其次，廉政账户在制度安排和程序设计上的相应漏洞，可能成为腐败分子的“保护伞”和“挡箭牌”，由此滋生更多贪污腐败行为。部分地方纪检监察机关此前在规定廉政账户的礼金上缴流程时，允许党员干部主动上缴礼金并以实名、匿名或不署名方式存入廉政账户，仅以存款凭据或转账凭证作为礼金上缴的有效证明，这难免导致少数投机分子在逐利动机的驱使下不免会选择性上缴礼金，或多人互用一张上缴凭据。大量现实案例表明，一些腐败分子在收到他人大额礼金时会先观望“风声”，如若认为被发现的可能性较大，则将款项存入廉政账户，否则便不予上缴。还有一些贪腐人员在收到多笔贿款后，仅将其中一两笔认为较易被察觉的贿款上缴至廉政账户，其余大部分则隐瞒不报。甚至有些问题官员在被人举报后，才匆忙抢在被调查之前将受贿钱款存入廉政账户。

最后，廉政账户在一定程度上也模糊了常规礼金与受贿款物的清晰界线，既给纪检监察机关的执纪执法定性带来诸多困难，也不符合罪刑法定的量刑原则。各地廉政账户对于上缴专户的“廉政金”的性质和来源并未作细致区分，但在当事人所上缴的“廉政金”中，除了部分确系无法拒收与不便退回的常规礼金之外，还包括涉嫌权力寻租、权钱交易的贿赂款项，而后者可能符合《中华人民共和国刑法》对于受贿罪的认定范畴。一些地方部门此前曾规定将礼金缴入廉政专用账户的可视为主动拒礼拒贿行为，并可作为从轻甚至免予处分的情节，这可能使少数已经构成受贿罪的公职人员不受刑事追究或减轻刑事责任。

廉政账户作为独特的反腐机制更多反映了治标之策和权宜之计，而且在发展历程中充分暴露出于法无据、于纪不合的特点，对其随势而撤不失为明智之举

根据各地廉政账户的政策解释以及部分学者的赞同观点，可以归纳出支持廉政账户的三点理由：

一是廉政账户具有较高的收益成本比率，能够降低司法机关的审查成本。这体现为廉政账户将当事人上缴礼金作为从轻、减轻或免予处分的情节，客观上减少了司法机关在侦查、公诉和审判过程中所投入的人力物力成本。二是廉政账户合乎人情，既是对现实人际交往中存在的被动收礼现象的顺应，也是对上述现象提出的具体破解方案。这体现为我国文化当中有着深厚的礼品馈赠传统，公职人员在日常礼尚往来时难免发生被动收受礼金的情形，对此纪检监察部门应该予以正视，给予自我改正的“政策平台”。三是廉政账户反映法治的宽容精神，契合宽严相济的刑法政策，可以有效消减腐败存量、遏制腐败增量。这体现为廉政账户向被动收受礼金并及时醒悟的人员提供宽大处置的机会，既可以切实挽救濒临违法乱纪边缘的当事人，同时凸显法治进程中的宽容原则。

然而，如果对廉政账户实施以来的情况予以深度分析，则可发现以上三点理由难以充分成立：

首先，廉政账户未能取得预期反腐效果，也无法真正降低反腐成本。相比纪检监察部门所查处的贪污受贿金额，各地廉政账户公布的上缴金额仅是其中极小部分。廉政账户自身规则体系的模糊性，使其极易沦为贪污受贿分子的“退赃账户”和“自保账户”，他们手中的“缴款回执”则变成大肆聚敛的“护身符”，不仅助长试图蒙混过关的侥幸心理，还为先收后缴、边收边缴的投机行为留下可乘之机和方便之门。其次，党的十八大以来，党和国家对广大党员干部、公职人员的廉洁自律提出了更高要求，廉政建设和反腐败工作已经迈入敢作善为破坚冰、忠诚干净敢担当的关键阶段，这要求必须严厉惩处当事人违规违法收受礼金的行为。当前形势下，违规收受红包礼金而不上缴，无疑同恪守党章和党纪国法背道而驰，在法纪面前没有“面子”“人情”可言，“不方便退回”“不好意思回绝”本身即涉嫌违法乱纪。最后，党内法规已经对违规收受礼金行为明确作出禁止性规定，彻底划出一条红线。不给违规收受礼金“回旋”“商量”的余地，有利于破除少数人将廉政账户作为自己实施违法乱纪行为“掩体”的侥幸心理，这在很大程度上反驳了廉政账户继续保留并发挥效力的观点。

如果说廉政账户曾经作为反腐败工作的“缓冲区”而存在价值，那么这种价值在当前愈发显得微弱。一方面，一些涉嫌受贿的党员干部在得知自己即将被调查时才将礼金上缴至廉政账户，这是否能够界定为自首情节而获得从轻处理或不予以处理，往往成为法庭控辩双方的论争焦点，从而反映廉政账户在客观上影响受贿罪名的司法认定。另一方面，廉政账户在全国范围内缺乏统一规定，致使各地做法不尽相同，不利于维护党纪国法执行层面的权威性与一致性。鉴于廉政账户的劣势日渐凸显，反腐功效日益递减，各地撤销廉政账户正当其时。

遵循“嚴”“宽”“管”的思路，在全面撤销廉政账户后，要明确工作流程，封堵廉政建设的政策漏洞，秉承“零容忍”的态度，盯紧重点领域和“关键少数”

尽早撤销廉政账户，竭力封堵贪腐漏洞，既是廉政建设和反腐斗争中遏制腐败增量、减少腐败存量的有力举措，也是新时代切实推进全面依法治国、全面从严治党的应有之义，彰显了中央刚性执纪、“越往后越严”的反腐决心。在当前党风廉政建设升级换挡和执纪刚性不断强化之际，各地纪检监察部门应明确规定今后党政机关及事业单位内部一律不准再设立廉政账户，以凸显公职人员、党员干部廉洁自律标准“没有最高、只有更高”的要求，从而契合中央保持反腐败高压态势和全面从严治党精神。

就设立原因和利弊分析来看，廉政账户不宜承载过高的道德期许和过重的法律责任，当前形势下撤销廉政账户也体现了通过强化制度建设推进廉政工作的坚定决心与强大力度。公职人员收受礼金问题具有很强的现实性，其他国家和地区在处理这一问题上的具体实践和积极经验，有助于在立法、处分、登记上缴、监管及法治教育等方面获得有价值的现实参照，还有助于在规范法纪与兼顾人情、制度建设与社会力量、事前预防与事后惩处、刚性约束与柔性引导等方面形成政策、法律和纪律规定。

具体而言，在处理公职人员收受礼金问题的对策措施中，廉政账户内在缺陷作为反面教材所提供的启示可概括为三个方面。一是“严”，也就是在颁行相关法律、规定礼金额度、强化惩处力度等方面确保严格、严厉、严肃，我国目前实行的《关于对党和国家工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》在上述方面必须予以贯彻，在执行中真正发挥制度的实际效果。二是“宽”，也就是在界定公职人员身份、判定收受礼金的种类和范围方面尽可能从宽，以明确的法律规定降低公职人员收受礼金标准的门槛，实际上也是以坚定立场和鲜明态度提高公职人员收受礼金行为的惩处力度。三是“管”，也就是在注重制度建设、发挥社会力量、推行法治教育方面切实保证管理手段的实效化、协同化、多样化，只有当制度化的惩处措施和多主体广泛参与的社会氛围共同发挥作用，公职人员收受礼金问题才能在公共权力的有效规制与社会风气的不断改善中真正得到解决。

循此思路，伴随廉政账户的全面撤销，公职人员收受礼金问题所涉及的具体措施应包括以下四点：一是明确实名登记、现金上交、物品移交等工作流程。对规制公职人员、党员干部收受礼品礼金的政策细则加以完善，其中包括规定公职人员、党员干部原则上必须当面拒收超出正常礼尚往来的礼品、消费卡等各类财物；对于确属特殊原因而无法当面拒收或不知物主的情形，应在较短时间内退还或主动上缴至所在单位；对于上缴的礼品等财物，由纪检监察机关与同级财政部门共同组织鉴定，并借助拍卖变现等方式处理，相关钱款应作为非税收入移交同级财政。二是坚持依法依规治理腐败，封堵廉政建设的政策漏洞。秉持“一把尺子量到底”的理念，打好反腐“补丁”、压缩灰色空间，不给贪污受贿行为留有任何退路。同时完善党风廉政各项制度建设，加大对已查处典型案件的曝光程度，在制度层面拧紧党纪国法的螺栓、筑牢腐败治理的篱笆，让投机分子无可乘之机。三是严格按照相关规定，对既不当面拒收可能影响公正执行公务的礼金物品，又不遵循要求及时退还或登记上缴的违法犯纪行为，秉承“零容忍”的态度。贯彻“先免职再处理”的纪律规定，坚持发现一起、查处一起，彻底打消少数公职人员、党员干部腐败后的自救念想与侥幸心理。四是以查处违规收受礼金为抓手，盯紧重点领域和“关键少数”。强化公职人员、党员干部廉洁自律要求，使每一位党员干部及公职人员都怀有敬畏意识、底线思维，将遵守党纪国法作为自觉行为和日常习惯，在营造风清气正官场生态的同时推进社会风气得到持续净化。

（作者为吉林大学行政学院政治学系教授、博导）

【注：本文系吉林大学廉政建设专项课题“腐败治理进程中道德建设与制度建设的关系定位研究”（项目编号：2017LZY001）的阶段性成果】

【参考文献】

①马雪松、田玉麒：《明礼定制：“道德治腐”与“制度治腐”的机理阐释及路径之辩》，《湖北社会科学》，2015年第4期。

②任恒：《“廉政账户”政策的理论困境及其实施问题探讨》，《理论月刊》，2017年第7期。