筑牢国家治理现代化的民主基础

周少来

【摘要】党的十九届四中全会的召开，吹响了国家治理现代化再上新台阶的行动号角，部署了国家治理体系和治理能力现代化的行动方略。要把国家治理现代化的战略举措落实到位，在民主法治的轨道上继续深化改革，就需要执政党、国家治理、政府治理、社会治理和基層治理多方发力，夯实治理现代化的民主基础，这是构建中国特色国家治理现代化的根本基础，也是确保国家长治久安的制度保障。

【关键词】国家治理 现代化 民主基础 【中图分类号】D262.11 【文献标识码】A

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对未来国家治理的民主基础作出了全面部署，涉及执政党、国家、政府、社会和基层的各个方面。从目前党政权力的“纵向到底、横向到边”来考察，国家治理现代化的民主基础，也应该贯彻“纵向到底、横向到边”的全面原则。应该按照习近平总书记“人民民主是一种全过程的民主”的要求，在各级党政部门和公权力领域，坚持执行民主参与和民主监督的“全过程民主”。“有权力的地方，必有对权力的民主监督”，应从国家权力和社会权力的各个领域和各个层面，对民主基础“加厚拓宽”，筑牢和巩固国家治理现代化的民主根基。

从党的领导执政层面，筑牢党科学执政、依法执政的民主基础

如何把我们党领导和执政的制度优势，转化为治国理政的治理优势和效能？最为关键是“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”，我们党的各级党组织具有“纵览全局、协调各方”的强大组织优势，具有“牵一发而动全身”的潜力功能。因此，“哪里有党的权力，哪里就应有民主基础”，民主执政应是党的科学执政、依法执政的坚实支柱。因此，一是要健全党的集体领导制度，落实党的民主集中制原则，以党内民主遏制党内官僚化趋向，以党内民主保证党的生命和活力。二是保障普通党员的民主权利，拓宽和完善党员参与组织决策和民主监督的途径和机制，以地方和基层党组织的党员民主参与，保证地方和基层党组织的先锋模范作用。三是畅通人民群众参与和监督基层党组织的渠道和路径，让群众评议机制真正落地（如探索实施基层民众考评乡镇、县市主要领导群众考评机制），以人民民主激励党内民主，以党内民主带动人民民主，同时，以各级党组织的党内民主建设，遏制各级党组织出现的党内官僚化趋向。

从国家治理层面，筑牢人民当家作主的民主基础

“立党为公、执政为民”，是中国共产党的一贯宗旨，体现在国家治理层面，就是“健全为人民执政、靠人民执政”的制度体系。所以，人民当家作主，是国家治理的根本原则和民意基础，人民当家作主的制度路径是人民代表大会制度。坚持和完善这一根本政治制度，就要加强和提高各级人民代表的专业化水平，加强人民代表监督和质询各级政府的民主力度，加强各级人民代表与人民群众密切联系的制度化建设。同时，总结推广各地人民代表大会制度民主创新的先进经验和办法，如浙江省乐清市人民代表大会创新的“人民听证制度”，这项制度在加强人民民主监督政府及其职能部门，推动基层治理现代化方面作出创新探索。

社会主义协商民主，是中国特色社会主义民主的内在组成，也体现在国家治理的各个层面，应继续坚持推进协商民主“多层、广泛、制度化”的发展原则，在各个领域和层级完善协商民主的制度和机制。如浙江省温岭市在全市范围内坚持多年的“民主恳谈和参与式预算”，就是基层协商民主的制度创新，在推动基层乡镇、街道公共财政的公开化、民主化方面，做出了有益的制度探索。

人民民主的实践进程，能动主体是人民，创新也来自人民，在人民群众中蕴藏着民主创新的无限活力，只有释放人民群众的民主活力，总结推广人民民主的创新经验，才能在国家治理现代化的伟大进程中，不断“加宽拓厚”国家治理的民主基础。

从政府治理层面，筑牢行政服务的民主基础

政府治理是国家治理的执行层面，是国家与社会接触互动的“中介”，也是党和国家治理能否落实到位的关键。十九届四中全会审议通过的《决定》，提出“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督”政府治理原则，是对“人民政府为人民”宗旨的坚持和提升，是民主行政原则的最新要求，也必须以民主行政的制度化和法治化加以落实。

民主行政必须体现在各级政府行政行为的全过程中，在政府决策中，坚持和拓宽民主决策的制度和机制，倾听广大人民的意见和呼声，注重社会各界和专家学者的专业建议，以民主决策保证各级政府的科学决策，如全国各地创新的“开门决策”“民主参与决策”的创新探索。在政府治理中，扩大和吸收企业事业单位、社会组织和广大公民的参与合作，以党政统合，统领各方力量共同参与政府和基层治理，推动基层治理多元共治的治理体系的建构。在政府监督中，继续开放并完善新闻媒体、社会组织和广大公民参与监督的渠道，减少体制内繁多的、资源空耗的 “打分考评”，加大社会和公众对政府“民主评议”的力度，真正落实“人民政府人民监督”的制度机制。

从社会治理的层面，筑牢共建共治共享的民主基础

完善的社会治理体系是国家治理体系现代化的基础，也是经济结构转型和社会多元化的必然要求。《决定》明确提出了坚持和完善共建共治共享的社会管理制度，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，相对于党的十八大、十九大报告中社会治理方面的相关论述，本次《决定》中增加了“民主协商、科技支撑”两条原则要求。这是对新时期社会治理实践探索和制度创新的经验总结，也是加强国家治理现代化民主基础的重要体现。

治理开放多元的社会，必然是一个错综复杂的系统工程，需要在党政统合下，吸纳社会各界多元力量协同参与治理。这便是《决定》中要求的“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，也是《决定》中增加和强调“民主协商”的根本原因。

此外，因为社会治理与广大人民群众切身利益息息相关，因此在社会治理的公共决策、公共管理、公共监督方面，只有加强民主决策、民主管理和民主监督，打造共建共治共享的社会治理新格局，才能构建更加牢固的民意支持和社会认同。这就需要在社会治理的多元民主参与方面，切实畅通制度渠道，克服和抑制政府“大包大揽”的治理惯性和治理方式，尽快形成“党政统合、多方参与、协同治理”的社会治理格局。

从基层治理层面，筑牢基层群众自治的民主基础

基层群众自治制度，是广大人民群众在基层实践中的民主创造，是中国特色社会主义民主最广大、最丰富、最活跃的基层实践，也是国家治理现代化民主基础的底层根基，已被提升为“中国民主四大基本政治制度”之一，在基层治理实践中发挥着基础性的广泛作用。

基层治理实践是党和国家政策落实的最前线，是国家与社会互动的接触面。广大人民群众应是基层治理实践的能动者和创造者，因此，要发挥更多人民群众的自主性、积极性和创造性，就必须让广大人民群众真正能够参与治理实践，并以法治化保障落实基层人民的民主权利。

基层民主自治的实践推进：一要巩固和完善基层群众自治的制度体系和制度实效，落实基层民主体系各个组织和成员的民主权利，如保障村民（居民）代表大会、村务（居务）监督委员会、村民（居民）议事会等的民主权利，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落实到位。二要遏制基层治理行政化不断蔓延，明确县、乡、村三级组织的权力责任清单，减少行政化命令和指令，让基层民主自治恢复本体地位和功能活力。三要构建城乡一体的基层治理体系，破除城乡二元体制的制度阻隔，健全城乡要素双向自由流动的体制机制。关键制度改革在于落实2亿多农民工参与城市治理的各项权利，减少农民市民化的门槛和成本，开放城镇居民下乡投资兴业、观光养老的制度通道，革除土地制度和户籍制度的各种制度束缚，真正构建城乡一体、双向流动、融合发展的基层治理格局，让中华人民共和国的每一位公民，在中国的任何一处城市和乡村，都能够平等地享受各项民主权利和发展福利。

（作者为中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导）